รื้อคดีกันขนานใหญ่ ? นักกม.ตั้ง 5 ข้อสังเกตคำวินิจฉัยศาล รธน. 'คดีโฮปเวลล์'

hopewell law 26 03 21 pic

"...จึงเป็นเรื่องที่น่าจับตาว่า ศาลปกครองจะทำอย่างไรต่อไป และจะเกิดการรื้อคดีกันขนานใหญ่หรือไม่ ในที่สุดเรื่องนี้ก็ไม่แน่ใจว่าระหว่างรัฐอาจรักษาประโยชน์ที่ไม่ต้องชดใช้ค่าเสียหายกว่า 10,000 ล้านบาท แลกมากับความเชื่อมั่นในระบบกฎหมาย จะเป็นสิ่งที่คุ้มค่ากันหรือไม่..."

................

หมายเหตุ : สุรศักดิ์ บุญญานุกูลกิจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัว 'Ton Surasak' โดยตั้งข้อสังเกตต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 5/2564 (คดีโฮปเวลล์)

คดีนี้เป็นกรณีกลไกตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 213 ซึ่งมีประเด็นที่น่าสนใจทางวิชาการหลายประการ

1.มติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองฯ ละเมิดสิทธิเสรีภาพของกระทรวงคมนาคมและการรถไฟแห่งประเทศไทยอย่างไร

หลักการตามมาตรา 46 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญฯ ในการใช้สิทธิตามกลไกมาตรา 213 รัฐธรรมนูญ คือ (1) บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพโดยตรง (2) ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย

โดยผู้ร้องจะต้องระบุ “กระทำที่อ้างว่าเป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของตนโดยตรงให้ชัดเจนว่าเป็นการกระทำใดและละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพของตนอย่างไร” เพื่อให้ศาลได้ทำการตรวจสอบการกระทำนั้น กล่าวได้ว่า จะต้องมีละเมิดเสียก่อน แล้วการละเมิดนั้นทำให้ผู้ร้องเดือดร้อนเสียหาย

จากคำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลเพียงว่า “ผู้ร้องได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเกิดจากมติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดฯ โดยไม่อธิบายถึงการละเมิดสิทธิและเสรีภาพแต่อย่างใด”

ปัญหา คือ คำวินิจฉัยนี้ไม่ปรากฏว่า การกระทำที่ว่านี้ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของกระทรวงคมนาคมและการรถไฟแห่งประเทศไทยอย่างไร และละเมิดสิทธิและเสรีภาพในเรื่องใด

ซึ่งประเด็นนี้ เป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากกลไกตามมาตรา 213 รัฐธรรมนูญเป็นการให้บทบาทศาลรัฐธรรมนูญในการ “คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน” จากการละเมิดของรัฐ และมีช่องทางให้ประชาชนได้ฟ้องคดีโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น หลักสำคัญในการใช้อำนาจตรวจสอบการกระทำของรัฐตามกลไกนี้ คือ ต้องเป็นเรื่องปัญหาจากการละเมิดสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญจะเข้าไปตรวจสอบการกระทำนั้นว่ามีการละเมิดหรือไม่อย่างไร

ที่ผ่านมาศาลรัฐธรรมนูญเคร่งครัดกับการเงื่อนไขที่ต้องระบุว่า “เป็นการกระทำใดและละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพของตนอย่างไร” อย่างมาก หากบุคคลไม่อธิบายให้ชัดเจน ศาลรัฐธรรมนูญจะปฏิเสธไม่รับคำร้องไว้พิจารณา

ประเด็นที่น่าคิดต่อไป คือ หากใช้เหตุเพียงตนเองได้รับความเดือดร้อนเสียหายในยื่นคำร้องตามกลไกนี้ได้ จะทำให้เรื่องราวใดๆ ก็สามารถเข้ามาที่ศาลรัฐธรรมนูญได้โดยง่าย เพราะคำว่าเดือดร้อนเสียหายมีความหมายกว้างกว่าการละเมิด

เช่น รัฐทำถนนผ่านหน้าบ้านของตน ทำให้เกิดฝุ่นละอองจำนวนมาก บุคคลนั้นก็เดือดร้อนเสียหายจากการกระทำนี้แล้ว โดยไม่ต้องไปวินิจฉัยว่ามีปัญหาละเมิดสิทธิและเสรีภาพอย่างไร เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม หรือศาลรัฐธรรมนูญกำลังยอมรับโดยปริยายว่า “หน่วยงานของรัฐถูกละเมิดสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ” ซึ่งหากเป็นตามนี้ก็จะเกิดข้อความคิดใหม่ขึ้นในระบบกฎหมายอีกเช่นกันว่า เหตุใดหน่วยงานของรัฐจึงเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ทั้งที่โดยปกติแล้วจะอยู่ในฐานะผู้ต้องผูกพันต่อสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ และมีหน้าที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

2.ศาลรัฐธรรมนูญยังคงยืนยันว่าการกระทำทางตุลาการไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 47 (4)

หลักการนี้ยังเป็นหลักการที่ศาลรัฐธรรมนูญยังคงยืนยันไว้ในคำวินิจฉัยฉบับนี้ เนื่องจากผู้ร้องได้ยื่นคำร้องโต้แย้งการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการนับระยะเวลาการรู้เหตุแห่งการฟ้องคดี ที่ผู้ร้องอ้างว่าเป็นการพิจารณาพิพากษาคดีโดยใช้ระเบียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (มติที่ประชุมใหญ่ฯ ซึ่งผู้ร้องเห็นว่าเป็นระเบียบตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ)

ศาลรัฐธรรมนูญยังคงยืนยันว่าเป็นการกระทำทางตุลาการที่ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถรับคำร้องส่วนนี้ไว้ได้

3.มติที่ประชุมใหญ่ของศาลอื่น อาจมีสถานะกลายเป็น “ระเบียบ” ได้

มติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดที่ 18/2545 เป็นการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับระยะเวลาฟ้องคดีของเรื่องที่เกิดขึ้นก่อนศาลปกครองเปิดทำการว่าจะนับการรู้เหตุแห่งการฟ้องคดีอย่างไร นับแต่เกิดเหตุจริงหรือนับแต่การเปิดทำการของศาลปกครอง มติที่ประชุมใหญ่นั้นมาจากปัญหาในคำร้องของศาลปกครองที่ 40/2544 ที่ 267/2544 และที่ 428/2545 โดยมตินั้นให้นับแต่วันที่ศาลปกครองกลางเปิดทำการ

ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า มติที่ประชุมใหญ่นี้เป็น “การกำหนดแนวทางการวินิจฉัยปัญหา” ไม่ใช่เป็นเพียงการพิจารณาพิพากษาเฉพาะคดี โดยอธิบายว่าการประชุมนั้น มีการพูดข้อเท็จจริงเป็นการทั่วไป และคำสั่งคำร้องทั้ง 3 ฉบับ ไม่ได้อ้างตัวมติที่ประชุมใหญ่ฯ

ศาลจึงมองว่าสิ่งนี้เป็นแนวทางในการปฏิบัติที่ศาลปกครองต้องการให้เป็นไปตามแนวเดียวกันในเรื่องเกี่ยวกับการฟ้องคดี จึงเป็นระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดตามความหมายมาตรา 44 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ

จากคำวินิจฉัยนี้ทำให้เกิดการแบ่งมติที่ประชุมใหญ่ของศาลอื่นได้เป็น 2 กรณี คือ มติที่ประชุมใหญ่ฯ เกี่ยวกับการวินิจฉัยคดี และมติที่ประชุมใหญ่ฯ ที่มีลักษณะเป็นระเบียบ (มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป) และมติฯ อย่างหลังศาลรัฐธรรมนูญก็มองว่าไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 47 (4)

ปัญหา คือ การพิจารณาพิพากษาของศาลที่มีแนวอย่างเดียวกัน อันสืบเนื่องมาจากมติที่ประชุมใหญ่ของศาลในที่นี้ คือ ศาลปกครองสูงสุด อาจมีสถานะทำให้มติฯ นั้นกลายเป็นระเบียบที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปไม่ใช่เฉพาะคดีใดคดีหนึ่งได้ ใช่หรือไม่ และเราจะแบ่งแยกการที่ศาลในคดีใหม่เดินตามแนวคำพิพากษาของศาลในคดีก่อน ออกจากเรื่องนี้อย่างไร

นอกจากนี้ การที่ที่ประชุมใหญ่ของศาลอื่นมีการใช้การตีความกฎหมายหรือวางหลัก ซึ่งมีรายละเอียดมากกว่าที่ตัวบทบัญญัติแห่งกฎหมายปรากฏอยู่ และศาลในคดีต่อๆ มาเดินตามแนวนั้น

จะกลายเป็น “การเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรนิติบัญญัติโดยไม่ได้เสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย” ตามเหตุผลที่ปรากฎในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญว่ามติลักษณะนี้ไม่ใช่การวินิจฉัยคดีและมีลักษณะเป็นระเบียบหรือไม่

จึงเป็นเรื่องที่น่าคิดอย่างยิ่ง เราจะแยกการใช้การตีความกฎหมายกับการแก้ไขกฎหมายในความหมายของศาลรัฐธรรมนูญนี้อย่างไรต่อไป

แต่ประเด็นเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้นในทันทีนั้น คือว่า มติที่ประชุมใหญ่ของศาลอื่นมีอยู่เป็นจำนวนมาก เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้แบ่งแยกมติที่ประชุมใหญ่ของศาลอื่นในลักษณะนี้แล้ว โดยยอมรับว่ามติที่ประชุมใหญ่ฯ ที่มีลักษณะเป็นระเบียบ สามารถเป็นวัตถุแห่งคดีได้ และการเดือดร้อนเสียหายก็เป็นเหตุผลเพียงพอที่จะยื่นคำร้องตามมาตรา 213 รัฐธรรมนูญได้

มติที่ประชุมใหญ่ในเรื่องอื่น ๆ อีกจำนวนมากก็อาจถูกนำมาโต้แย้งในลักษณะนี้ได้อีกต่อไป รวมทั้ง ระเบียบที่ประชุมใหญ่ของศาลฯ ก็จะกลายเป็นวัตถุแห่งคดีได้อีกด้วย

4.การขยายบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญจากการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไปสู่การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของการกระทำเป็นการทั่วไป

การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการกระทำที่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 213 รัฐธรรมนูญ จะมีกรอบการตรวจสอบว่าการกระทำนั้นละเมิดสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญหรือไม่อย่างไร

หากพิจารณาจากคดีที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยเรื่องตามมาตรา 213 ทั้งคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2563 และ 7/2563 ศาลรัฐธรรมนูญได้ใช้บทบัญญัติว่าด้วย “สิทธิและเสรีภาพ” ที่ปรากฏตามหมวด 3 เป็นมาตรในการเข้ามาตรวจสอบการกระทำ

ซึ่งเป็นการสอดคล้องกับลักษณะคดีที่เรียกร้องให้ผู้ร้องต้องระบุ “กระทำที่อ้างว่าเป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของตนโดยตรงให้ชัดเจนว่าเป็นการกระทำใดและละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพของตนอย่างไร”

ฉะนั้น การพิจารณาตรวจสอบก็ต้องเป็นการตรวจสอบว่าการกระทำนั้นละเมิดสิทธิและเสรีภาพหรือไม่อย่างไร และมีผลให้เป็นการกระทำขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งการขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญที่ว่านี้ คือ ขัดกับเรื่องว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพอย่างไร ตามที่ได้อธิบายข้างต้น

ในคดีนี้ศาลได้ใช้ “มาตร” ในการตรวจสอบที่เปลี่ยนแปลงไป คือ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าเป็นระเบียบแล้ว ก็นำไปตรวจดูว่าการกระทำนี้ดำเนินการตาม “ขั้นตอน” ตามมาตรา 5 และ 6 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ หรือไม่

ซึ่งปรากฏว่าไม่ได้ดำเนินการตาม “ขั้นตอน” ของการออกระเบียบ (เพราะศาลปกครองไม่ได้มองว่าเป็นระเบียบ) ศาลรัฐธรรมนูญจึงเห็นว่าเป็นการไม่ดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมาย หรือกล่าวได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญได้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของระเบียบ และสรุปว่าเมื่อไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายก็เป็นการขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วรรคสอง และมาตรา 197 วรรคสี่

คดีนี้จึงไม่ปรากฏในที่สุดว่าบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญที่ต้องใช้เป็นมาตรในการเข้าตรวจสอบนั้น ถูกนำมาใช้อย่างไร เช่น หลักนิติธรรมตามมาตรา 3 วรรคสองที่ว่านี้ คืออะไร และโดยเฉพาะอย่างยิ่งมติที่ประชุมใหญ่ของศาลปกครองสูงสุดฯ ไปละเมิดบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพอย่างไร

ด้วยเหตุนี้ จึงอาจทำให้เกิดการอนุมานไปได้ว่ามาตรา 213 รัฐธรรมนูญ สามารถนำมาใช้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย และรัฐธรรมนูญ เป็นการทั่วไปได้ เนื่องจากในคดีนี้มีการวินิจฉัยโดยไม่ได้เกาะเกี่ยวกับเรื่องสิทธิและเสรีภาพอีกต่อไป

5.ผลกระทบต่อคดีในศาลปกครอง

เป็นที่น่าสนใจว่าจากคำวินิจฉัยจะส่งผลกระทบต่อคดีในศาลปกครองอย่างไร เมื่อศาลรัฐธรรมนูญบอกว่า การนับระยะเวลาดังกล่าวมีเนื้อหาเป็นระเบียบซึ่งเป็นระเบียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คำพิพากษาของศาลปกครองยังคงมีผลใช้บังคับอยู่

แต่น่าจะทำให้ถูกโต้แย้งต่อไปว่า การนับระยะเวลาฟ้องคดีโดยศาลปกครองที่ผ่านมา ศาลใช้จากระเบียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคงจะนำไปสู่การขอให้พิจารณาคดีใหม่ ซึ่งไม่ใช่เฉพาะคดีนี้ เนื่องจากยังมีคดีอื่น ๆ ที่ศาลปกครองนับระยะเวลาตามแนวทางนี้

จึงเป็นเรื่องที่น่าจับตาว่า ศาลปกครองจะทำอย่างไรต่อไป และจะเกิดการรื้อคดีกันขนานใหญ่หรือไม่

ในที่สุดเรื่องนี้ก็ไม่แน่ใจว่าระหว่างรัฐอาจรักษาประโยชน์ที่ไม่ต้องชดใช้ค่าเสียหายกว่า 10,000 ล้านบาท แลกมากับความเชื่อมั่นในระบบกฎหมาย จะเป็นสิ่งที่คุ้มค่ากันหรือไม่

ขอบคุณภาพประกอบ : คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

อ่านประกอบ :

ไม่รับคำร้องคดีโฮปเวลล์! เปิดคำวินิจฉัยศาล รธน.กรณี ‘การนับอายุความ’ไม่ชอบ

'วิษณุ-พีระพันธุ์'เชื่อสัญญาณบวก ลุ้นสู้คดีโฮปเวลล์

สบช่องรื้อคดีค่าโง่โฮปเวลล์! ‘คมนาคม-รฟท. ยื่นศาล ปค. ให้นับอายุความใหม่

ศาล รธน.ข้างมากชี้มติที่ประชุมศาล ปค.สูงสุดนับอายุความค่าโง่โฮปเวลล์ขัดรัฐธรรมนูญ

ศาล รธน.นัด 17 มี.ค.วินิจฉัยปมนับอายุความคดีค่าโง่โฮปเวลล์ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่

‘สุเทพ’ลุยฟ้องหมิ่นประมาท‘สุทิน-เพื่อไทย’ปมอภิปรายเรื่องโฮปเวลล์

ภท.ควงผู้ว่า ร.ฟ.ท.-คมนาคมแจงอายุความคดีค่าโง่โฮปเวลล์ ยันยังไม่หมดอายุความ

ฟังจากปาก‘วิษณุ’อายุความค่าโง่โฮปเวลล์หมดเมื่อไหร่-เสียดอกเบี้ยวันละ 2 ล.?

‘ศักดิ์สยาม’ตั้ง กก.หาตัวผู้รับผิดชอบค่าโง่โฮปเวลล์ นัดถก 25 ก.พ.-แย้มคนเอี่ยวอื้อ

‘คค.-รฟท.’ลุ้น! ศาล รธน.รับวินิจฉัยปมนับอายุความคดีโฮปเวลล์-ให้ศาล ปค.สูงสุดแจงใน 7 วัน