เปิดหนังสือ‘อัยการสูงสุด’ ผ่าน‘ร่างสัญญา’กปภ.-8 ข้อสังเกตต่ออายุประปาปทุมฯ 3.6 หมื่นล.

pwa 10 06 22 pic

“…กรณีที่ กปภ. จะดำเนินการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุน โดยมีหลักการแตกต่างจากหลักการของโครงการร่วมลงทุนที่เคยทำไว้…จึงเป็นประเด็นปัญหาว่า จะเป็นกรณีที่สามารถดำเนินการได้ตามพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 หรือไม่ ภายในขอบเขตหรือเงื่อนไขอย่างไร…”

....................................

สืบเนื่องจากกรณีที่ คณะกรรมการ (บอร์ด) การประปาส่วนภูมิภาค (กปภ.) มีมติเห็นชอบการ ‘ต่ออายุ’ สัญญาซื้อน้ำประปาใน ‘โครงการเอกชนร่วมลงทุนปรับปรุงขยายการประปาปทุมธานี-รังสิต’ กับ ‘คู่สัญญาเดิม’ คือ บริษัท ประปาปทุมธานี จำกัด ออกไปอีก 20 ปี หรือเป็นสิ้นสุดสัญญาในปี 2586 จากสัญญาปัจจุบันที่จะสิ้นสุดลงในปี 2566

ขณะที่การต่ออายุสัญญาโครงการฯดังกล่าว ซึ่งมีมูลค่าการซื้อขายน้ำประปาไม่ต่ำกว่า 3.6 หมื่นล้านบาท ตลอดอายุสัญญา 20 ปี นั้น บอร์ด กปภ. ให้ใช้วิธีการ ‘แก้ไขสัญญา’ ตามขั้นตอนใน พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 มาตรา 46 มาตรา 47 และมาตรา 48

‘แตกต่าง’ จาก มติบอร์ด กปภ. เมื่อปี 2562 ที่บอร์ดมีมติให้ดำเนินการตามมาตรา 49 แห่ง พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 คือ ให้ กปภ. ดำเนินการผลิตน้ำประปาเองหลังสิ้นสุดสัญญาในวันที่ 14 ต.ค.2566 ซึ่งแนวทางดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจาก ‘รมว.มหาดไทย’ แล้ว

อย่างไรก็ดี แม้ว่าการต่ออายุสัญญาซื้อน้ำประปาดังกล่าว จะมีหนังสือบันทึกจาก ‘กองพัฒนาธุรกิจ’ ฝ่ายยุทธศาสตร์องค์กร กปภ. ว่า ไม่เป็นไปตามที่กระทรวงมหาดไทยเคยสั่งไว้

หรือแม้กระทั่งในเดือน ก.พ.2565 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ตั้งข้อสังเกตว่า หาก กปภ. มีการแก้ไขสัญญาโครงการเอกชนร่วมลงทุนปรับปรุงขยายการประปาปทุมธานี-รังสิต โดยไม่ได้พิจารณาการบริหารจัดการลดน้ำสูญเสีย

จะทำให้ กปภ. มีปริมาณน้ำสูญเสียเฉพาะส่วนที่ต้องรับซื้อจากเอกชนตลอดอายุสัญญามากถึง 1,545.38 ล้าน ลบ.ม. หรือคิดเป็นมูลค่าประมาณ 15,685.61 ล้านบาท (อ่านประกอบ : ผลสอบ สตง. : โครงการเอกชนร่วมลงทุนน้ำประปาปทุมธานี- รังสิต เสี่ยงเสียหาย 1.5 หมื่นล.)

ทว่าล่าสุดเมื่อเดือน มี.ค.2565 ที่ผ่านมา สำนักงานอัยการสูงสุด ได้ตรวจร่างสัญญาให้สิทธิดำเนินการผลิตและจำหน่ายน้ำประปา (ฉบับแก้ไข) ระหว่าง การประปาส่วนภูมิภาค กับ บริษัท ประปาปทุมธานี จำกัด เสร็จแล้ว และจัดพิมพ์ ‘ยกร่างใหม่’ ส่งคืนให้กับ กปภ.แล้ว เพื่อดำเนินการในขั้นตอนต่อไป

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) รายงานว่า จากหนังสือสำนักงานอัยการสูงสุด ที่ อส 0006/4481 เรื่อง ร่างสัญญาให้สิทธิดำเนินการผลิตและจำหน่ายน้ำประปา ระหว่าง การประปาส่วนภูมิภาค กับ บริษัท ประปาปทุมธานี จำกัด ลงวันที่ 23 มี.ค.2565 ลงนามโดย นารี ตันฑเสถียร อธิบดีอัยการ สำนักงานที่ปรึกษากฎหมาย ปฏิบัติหน้าที่แทนอัยการสูงสุด (ล่าสุดที่ประชุม ก.อ. มีมติเอกฉันท์เห็นชอบให้ นารี ดำรงตำแหน่งอัยการสูงสุดคนใหม่) มีเนื้อหาดังนี้

ตามที่การประปาส่วนภูมิภาค (กปภ.) ได้ส่งร่างสัญญาให้สิทธิดำเนินการผลิตและจำหน่ายน้ำประปา ระหว่าง การประปาส่วนภูมิภาค กับ บริษัท ประปาปทุมธานี จำกัด ไปให้สำนักงานอัยการสูงสุดพิจารณา โดยกองกิจการประปา ได้ส่งเอกสารเพิ่มเติมตามไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์ และต่อมานายสุทัศน์ นุชปาน ผู้ช่วยผู้ว่าการ (บริหาร 2) ผู้แทน กปภ. ได้ขี้แจงข้อเท็จจริงเพิ่มเติม เพื่อประกอบการพิจารณา ความละเอียดแจ้งแล้ว นั้น

สำนักงานอัยการสูงสุดได้ตรวจพิจารณาร่างสัญญาดังกล่าวเสร็จแล้ว ปรากฎตามร่างสัญญาให้สิทธิดำเนินการผลิตและจำหน่ายน้ำประปา (ฉบับแก้ไข) ระหว่าง การประปาส่วนภูมิภาค ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย กับ บริษัท ประปาปทุมธานี จำกัด ซึ่งพิมพ์ยกร่างใหม่ส่งมาพร้อมนี้ตามสิ่งที่ส่งมาด้วย
อนึ่ง สำนักงานอัยการสูงสุดขอเรียนเป็นข้อสังเกต ดังนี้

1.ร่างสัญญาดังกล่าวมีประเด็นควรพิจารณาเกี่ยวกับความชอบด้วยหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามกฎหมายที่ต้องดำเนินการ กล่าวคือ โดยที่การแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนดังกล่าวอยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562

ซึ่งตามหมวด 4 การจัดทำและการดำเนินโครงการ ส่วนที่ 5 การแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนและการทำสัญญาใหม่ มาตรา 46 ถึงมาตรา 49 ได้มีบทบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนในการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนตามมาตรา 46 ถึงมาตรา 48 ไว้แตกต่างจากหลักเกณฑ์และขั้นตอนในการทำสัญญาใหม่ตามมาตรา 49

ดังนั้น ในกรณีที่ กปภ. จะดำเนินการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุน โดยมีหลักการแตกต่างจากหลักการของโครงการร่วมลงทุนที่เคยทำไว้ หรือทำให้เงื่อนไขสำคัญของสัญญาร่วมลงทุน แตกต่างจากเงื่อนไขของสัญญาร่วมลงทุนที่คณะรัฐมนตรีเคยอนุมัติไว้ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 48 โดยมิได้ดำเนินการเสมือนเป็นโครงการร่วมลงทุนใหม่ตามมาตรา 49

จึงเป็นประเด็นปัญหาว่า จะเป็นกรณีที่สามารถดำเนินการได้ตามพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 หรือไม่ ภายในขอบเขตหรือเงื่อนไขอย่างไร ทั้งนี้ คณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนเป็นผู้มีอำนาจในการพิจารณาประเด็นปัญหาดังกล่าว

2.แม้ร่างสัญญาข้อ 7.1.2 กำหนดให้ประปาปทุมต้องส่งมอบรายละเอียดของแผนการดำเนินการเพิ่มกำลังการผลิตน้ำประปา เพื่อขอการอนุมัติจาก กปภ. ก่อนเริ่มดำเนินการก็ตาม แต่โดยข้อ 7.1.5 กำหนดให้ กปภ. มีหน้าที่ต้องออกหนังสือรับรองการแล้วเสร็จของงาน

หากตรวจสอบแล้วเห็นว่าคุณภาพของน้ำประปาถูกต้องตามที่กำหนดในสัญญา และจำนวนน้ำประปาที่ผลิตครบถ้วนตาม “ปริมาณน้ำขั้นต่ำที่ต้องซื้อ” โดยกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ลงทุนเพิ่มเติมจะตกเป็นของ กปภ. ในทันทีเมื่อการก่อสร้างแล้วเสร็จ และ กปภ. ได้ออกหนังสือรับรองการแล้วเสร็จของการเพิ่มกำลังการผลิตน้ำประปาตังกล่าวแล้ว

ซึ่งร่างสัญญาข้อ 8.1 กำหนด “ปริมาณน้ำขั้นต่ำที่ต้องซื้อ” ไว้ตามระยะเวลาต่างๆ เป็นลักษณะชั้นบันได ทำให้จำนวน “ปริมาณน้ำขั้นต่ำที่ต้องซื้อ” ในช่วงระยะเวลาต่าง ๆ ตามสัญญาไม่เท่ากัน ดังนั้น เพื่อมิให้เกิดปัญหาในชั้นบริหารสัญญาและมิให้เกิดความเสียหายแก่ กปภ. และทางราชการ ก่อนลงนามสัญญา

กปภ. จึงควรจัดให้มีข้อกำหนดความต้องการของ กปภ. (Employer's Requirement) เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพงานที่ประปาปทุมจะลงทุนออกแบบ ก่อสร้าง ติดตั้งสิ่งก่อสร้างและอุปกรณ์ที่จำเป็นเพื่อการเพิ่มกำลังการผลิตน้ำประปารวมถึงการดำเนินโครงการและบำรุงรักษาระบบผลิตน้ำประปา

เพื่อให้ปรากฏความเป็นไปได้กับข้อกำหนดการเพิ่มกำลังการผลิตน้ำประปา เพื่อให้ได้มาซึ่ง “ปริมาณน้ำขั้นต่ำที่ต้องซื้อ” ในแต่ละช่วงเวลา และสอดคล้องกับมูลค่าทรัพย์สินที่ลงทุนเพิ่มเติมของประปาปทุม ทั้งนี้ ตามที่กำหนดไว้ในสัญญา ซึ่งมูลค่าทรัพย์สินที่ลงทุนเพิ่มเติมของประปาปทุมเมื่อได้มีการดำเนินการแล้วเสร็จ

และก่อนที่ กปภ. จะออกหนังสือรับรองการแล้วเสร็จของการเพิ่มกำลังการผลิตน้ำประปาตามร่างสัญญาข้อ 4.2 ควรจะได้รับการตรวจสอบและรับรองโดยผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Third Party) ซึ่ง กปภ. เป็นผู้ว่าจ้าง เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าได้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสัญญาโดยถูกต้องและครบถ้วนแล้ว

3.เนื่องจากสำนักงานอัยการสูงสุดได้ปรับแก้ไขร่างสัญญาข้อ 7.2.2 (ก) ซึ่งตามร่างสัญญาข้อดังกล่าวเป็นกรณีที่ระบบผลิตน้ำประปาและคุณภาพน้ำประปา อยู่ในสภาพที่เป็นอันตรายต่อชีวิตและสุขภาพของสาธารณชนหรือสิ่งแวดล้อม กปภ. จึงควรมีอำนาจสั่งให้ประปาปทุมหยุดการผลิตหรือหยุดการส่งน้ำประปาได้ทันทีจนกว่าจะมีการแก้ไขสภาพที่เป็นอันตรายดังกล่าว

ดังนั้น หากเกิดกรณีที่ กปภ. ต้องใช้สิทธิตามสัญญาข้อนี้ กปภ. ก็ควรดำเนินการจัดให้มีมาตรการสำรอง เพื่อให้มีการส่งน้ำประปาได้อย่างต่อเนื่องมีให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนผู้ใช้น้ำ

4.เนื่องจากร่างสัญญาข้อ 8.1 กำหนดปริมาณน้ำขั้นต่ำ (minimum take) ที่ กปภ. ต้องซื้อตามสัญญานี้ ซึ่งหาก กปภ. ไม่สามารถซื้อน้ำประปาตามปริมาณน้ำขั้นต่ำที่ต้องซื้อตามที่กำหนดไว้ในข้อ 8.1 ดังกล่าวได้ กปภ. จะต้องชำระค่าน้ำประปาเพิ่มเติมให้แก่ประปาปทุม เท่ากับปริมาณน้ำประปาที่เป็นส่วนต่างระหว่างมูลค่าเฉลี่ยของปริมาณน้ำประปาในรอบระยะเวลา 12 เดือน กับปริมาณน้ำขั้นต่ำที่ต้องซื้อในปีนั้นๆ

ดังนั้น กปภ. ควรใช้ความระมัดระวังตรวจสอบความพร้อม และการบริหารจัดการการรับซื้อน้ำประปาให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ และอาจเจรจาเพื่อให้มีการกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมที่เหมาะสม เพื่อป้องกันมิให้เกิดกรณีการชำระราคาค่าน้ำประปโดยไม่ได้รับน้ำประปาจริงไว้ด้วย

5.ความรับผิดในความชำรุดบกพร่องของระบบการผลิตน้ำประปาที่กำหนดไว้ 6 (หก) เดือน ตามร่างสัญญาข้อ 4.4 เป็นระยะเวลาที่น้อยเกินไป แต่สำนักงานอัยการสูงสุดมิได้กำหนดให้ ทั้งนี้ เพื่อให้ กปภ.พิจารณากำหนดระยะเวลาดังกล่าวให้เหมาะสมตามข้อเท็จจริงอีกครั้ง

โดยอาจเทียบเคียงกับการกำหนดระยะเวลารับประกันความชำรุดบกพร่องตามสัญญาให้สิทธิฯ ฉบับปัจจุบัน และแนวทางการกำหนดระยะเวลารับประกันความชำรุดบกพร่องของระบบผลิตน้ำประปาภาครัฐในสัญญาภาครัฐอื่นๆ ประกอบด้วย

6.สำนักงานอัยการสูงสุดได้ตรวจพิจารณาร่างสัญญาดังกล่าว โดยพิจารณาเฉพาะประเด็นข้อกฎหมาย ส่วนประเด็นทางเทคนิคต่างๆ ประเด็นทางธุรกิจ และประเด็นในชั้นบริหารสัญญา ซึ่งรวมถึงการกำหนดมูลค่าหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา เพื่อให้ครอบคลุมความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการของเอกชนคู่สัญญา และความสามารถของ กปภ. ในการดำเนินการภายในระยะเวลาต่างๆ ที่กำหนดไว้ในร่างสัญญา

ให้ กปภ. มีหน้าที่ต้องกระทำนั้น เป็นข้อเท็จจริงที่อยู่ในความรับผิดชอบของ กปภ. ซึ่งเป็นผู้จัดให้มีน้ำประปาอันเป็นการให้บริการสาธารณูปโภคจะต้องพิจารณาโดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนเป็นสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อัตราค่าน้ำประปาที่ประชาชนผู้บริโภคจะต้องชำระอันเนื่องมาจากการดำเนินโครงการนี้จะต้องเป็นอัตราที่เหมาะสม โดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของผู้บริโภคเป็นสำคัญ และการกำหนดอัตราค่าน้ำประปาซึ่งเป็นค่าสาธารณูปโภคพื้นฐาน รวมทั้งการขึ้นอัตราค่าน้ำประปาดังกล่าวต้องดำเนินการให้เป็นไปตามขั้นตอนกฎหมาย กฎ และระเบียบที่เกี่ยวข้อง

7.ตามโครงการ มีการก่อสร้างเพิ่มเติมซึ่งมีมูลค่าสูงเพื่อเพิ่มกำลังการผลิตน้ำประปา รวมทั้งอาจมีการดำเนินการก่อสร้างอื่นๆ กปภ. จึงควรตรวจสอบให้ได้ความชัดเจนว่าอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 หมวด 3 ส่วนที่ 4 หรือไม่ อย่างไร เพื่อปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอน และวิธีการที่กฎหมายดังกล่าวกำหนด

8.กปภ.จะต้องตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของเอกสารแนบท้ายสัญญาทุกฉบับให้สอดคล้องกับร่างสัญญาที่สำนักงานอัยการสูงสุดตรวจพิจารณาให้ดังกล่าว รวมทั้งให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริง และวัตถุประสงค์ของโครงการ ก่อนการลงนามสัญญา

เหล่านี้เป็นความคืบหน้าล่าสุดของการเดินหน้า ‘ต่ออายุ’ สัญญาซื้อน้ำประปาใน ‘โครงการเอกชนร่วมลงทุนปรับปรุงขยายการประปาปทุมธานี-รังสิต’ ระหว่าง กปภ. และ บริษัท ประปาปทุมธานี จำกัด ออกไปอีก 20 ปี ซึ่งมีมูลค่าสัญญาไม่น้อยกว่า 3.6 หมื่นล้านบาท!

pwa 10 06 22 1