ประสาร ไตรรัตน์วรกุล : ภาครัฐที่ขาดการพัฒนาไม่ต่างกับ 'คอมพิวเตอร์' ระบบประมวลผลโบราณ

"...การปฏิรูปบทบาทภาครัฐให้เท่าทันการเปลี่ยนแปลง เป็นวาระที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวดในระยะต่อไป เพราะภาครัฐเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์ กติกา ทิศทางการพัฒนา และแรงจูงใจ ภาครัฐที่ขาดการพัฒนาก็ไม่ต่างอะไรกับเครื่องคอมพิวเตอร์ที่มีระบบประมวลผลที่แสนจะโบราณ ที่ไม่สามารถให้บริการผู้ใช้ได้เร็วและมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร..."

................

หมายเหตุ : ประสาร ไตรรัตน์วรกุล อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย และประธานสภาสถาบัน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย บรรยายพิเศษหัวข้อ “รัฐและระบบราชการไทยกับความท้าทายข้างหน้าของประเทศ” ในการสัมมนาประจำปี 2563 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ผ่านระบบ Virtual Conference เมื่อวันที่ 5 ต.ค.2563

ผมรู้สึกยินดีและเป็นเกียรติที่ทางสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยหรือ TDRI ไว้ใจ ให้ผมกล่าวปาฐกถาเรื่อง “รัฐและระบบราชการไทยกับความท้าทายข้างหน้าของประเทศ” ทั้งที่ผมไม่เคยรับราชการโดยตรง แต่พอได้คลุกคลีกับระบบราชการอยู่บ้าง โดยเฉพาะช่วงหลังเกษียณ ซึ่งผมจะพยายามใช้ประสบการณ์ช่วยคิดว่าจะหาทางออกให้รัฐและระบบราชการไทยก้าวข้ามความท้าทายระยะต่อไปอย่างไร

ขณะเดียวกัน ผมต้องออกตัวก่อนว่า ผมก็ไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญที่จะตอบได้อย่างชัดเจน ต้องขอให้ผู้รู้ในที่นี้ช่วยกันคิดในช่วงเสวนาหลังจากนี้ปาฐกถาครั้งนี้ ผมขอร่วมคิดใน 3 ส่วนหลัก

1.พลวัตของรัฐ-ระบบราชการไทย เพื่อทำความเข้าใจพัฒนาการของรัฐและระบบราชการไทยที่จะช่วยให้เรามองเห็นปัญหาของวันนี้ได้ชัดเจนขึ้น

2.What went wrong? และความท้าทายในระยะต่อไป

3.การปรับบทบาทของรัฐ-ระบบราชการไทยเพื่อตอบโจทย์ความท้าทายข้างหน้า

ส่วนแรก พลวัตของรัฐ-ระบบราชการไทย

ถ้าเปรียบรัฐและระบบราชการเป็นชีวิตคนๆ หนึ่ง รัฐก็เปรียบได้เหมือนสมองที่คอยคิดและสั่งให้ระบบราชการที่เหมือนกับร่างกายเคลื่อนที่ไปตามที่สมองกำหนดโดยมีเป้าหมาย เพื่อสร้างประโยชน์และความผาสุกให้ประชาชน และโดยธรรมชาติวัยเด็กจะชอบเลียนแบบคนใกล้ตัว เมื่อเข้าสู่วัยรุ่น เริ่มเห็นโลกมากขึ้นย่อมอยากหา role model เพื่อสร้าง Character

ขณะเดียวกัน ร่างกายที่เล็ก เพรียว คล่องแคล่ว มีพลัง ย่อมพยายามพาตัวเองไปจนสุดศักยภาพ และเมื่อถึงวัยสร้างความมั่นคงและวางรากฐานชีวิต ก็เริ่มตระหนักว่าชีวิตมีหลายอย่างให้เราต้อง Trade off ตลอดเวลา Character ที่เราเคยสร้างไว้ย่อมปรับเปลี่ยนไปตามสภาพแวดล้อม

แต่ถ้าสมองเราคิดแต่หาผลประโยชน์ระยะสั้น โดยไม่คิดถึงการดูแลร่างกาย ไม่ว่าจะใช้ร่างกายเกินจำเป็น หรือปล่อยให้ร่างกายใหญ่โต โดยไม่พยายามให้ลดน้ำหนัก ก็อาจทำให้ร่างกายทรุดโทรมเกินกว่าจะขับเคลื่อนอะไรได้ แถมยังเป็นตัวถ่วงระบบอื่นๆ หยุดชะงักด้วย

เมื่อย้อนกลับมาดูชีวิตรัฐและระบบราชการไทยจะเห็นภาพไม่ต่างกับชีวิตมนุษย์ทั่วไปกล่าวคือ หากนับเอาช่วงต้นของกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นเป็นจุดตั้งต้นชีวิตรัฐและระบบราชการไทยที่ตอนแรกก็เหมือนวัยเด็กที่มีชีวิตไม่ซับซ้อน

รัฐและระบบราชการยังอิงกับสมัยอยุธยาตั้งแต่รัชกาลที่ 4 เป็นยุคที่รัฐและระบบราชการไทยเหมือนคนที่กำลังเริ่มเข้าสู่วัยรุ่น ได้เห็นโลกกว้างขึ้นจากการทำการค้ากับตะวันตกมากขึ้น ซึ่งพระองค์ทรงพัฒนาประเทศให้มีความเจริญทัดเทียมกับนานาอารยประเทศ โดยทรงนำระบบราชการสมัยใหม่มาใช้แต่ระบบต่างๆ ยังไม่เข้าที่

ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 5 แรงกดดันมากขึ้นจากลัทธิล่าอาณานิคมที่แผ่เข้ามามีอิทธิพลในภูมิภาคทำให้ไทยต้องเร่งพัฒนาประเทศให้ทันสมัย ซึ่งนักวิเคราะห์จำนวนหนึ่งเห็นว่า ระบบบริหารราชการที่ไทยนำมาใช้ คล้ายกับทฤษฎี Bureaucracy ของ Max Weber นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน ซึ่งระบบนี้มีคุณลักษณะโดดเด่นหลายประการ

(1) รวมศูนย์อำนาจ โดยให้ส่วนกลางกำหนดกฎเกณฑ์และแยกการกำหนดนโยบายออกจากการนำไปใช้มีการกำหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการใหม่ มีการแบ่งงานและจัดแผนกงานหรือจัดส่วนงานขึ้นใหม่ และมีการแบ่งงานตามหน้าที่และลำดับขั้นของงานและบุคคล

(2) มีการสรรหาและคัดเลือกคนเข้าทำงานโดยใช้ระบบคุณธรรม อาทิ เปลี่ยนการคัดเลือกข้าราชการจากที่เลือกจากผู้มีอิทธิพลในแต่ละเมืองมาเป็นผู้มีความรู้ความสามารถและคุณธรรมทางการบริหาร

(3) ผู้บริหารได้รับการแต่งตั้งตามคุณสมบัติและเป็นผู้เชี่ยวชาญที่ผ่านการฝึกอบรม โดยมีการปลูกรากฐานความคิดและค่านิยมด้านการปกครองและการบริหารระบบราชการผ่านการฝึกอบรมในโรงเรียนฝึกหัดข้าราชการในสังกัดกระทรวงมหาดไทย

(4) ยึดหลักทรัพยากรเป็นขององค์กรไม่ใช่ของบุคคลที่ทำงานในองค์กร และข้าราชการทำงานเพื่อผลประโยชน์สาธารณะมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว โดยมีกฎระเบียบทางการบริหารเพื่อควบคุมข้าราชการไว้อย่างเคร่งครัด

โดยคุณสมบัติสำคัญแต่ยังไม่ได้ปรับใช้ในระบบราชการขณะนั้น คือ การแยกระหว่างการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง กับการบริหารและการแต่งตั้งผู้บริหารในระบบราชการ และการยึดหลักประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบริหารงบประมาณและทรัพยากรบุคคล ส่วนหนึ่งเป็นไปได้ว่า เรื่องการเลือกตั้งยังเป็นเรื่องไกลตัวสำหรับประเทศไทยขณะนั้น ขณะที่ในช่วงเริ่มต้นวางรากฐานระบบราชการ เรื่องการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลจำเป็นต้องทำให้ระบบเกิดขึ้นสักระยะหนึ่งก่อน จึงดำเนินการเรื่องนี้ แต่สุดท้ายสิ้นรัชกาลแล้วก็ยังไม่ได้ทำ

อย่างไรก็ดี แม้ไม่มีระบบการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผล พวกเราคงยอมรับว่า ภายใต้ระบบราชการยุคนั้นได้ผลักดันให้เกิดโครงสร้างสาธารณูปโภคที่สำคัญ ได้แก่ รถไฟ การประปา การไฟฟ้า การไปรษณีย์ การโทรเลข หลังจากนั้นระบบราชการนับเป็นสถาบันการเมืองที่เข้มแข็งที่สุด แม้ในยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง หลังสงครามโลกครั้งที่ 2

วัยหนุ่ม ยุคขับเคลื่อนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกๆ เป็นช่วงที่รัฐบาลมีอำนาจมาก และผู้นำในช่วงนี้ส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับผู้มีความรู้ความสามารถ (Technocrats) ประกอบกับยุคนั้นภาคเอกชนยังไม่มีบทบาท ท าให้ระบบราชการเป็นแม่เหล็กดึงดูดให้คนเก่งเข้ามาร่วมงานเป็นจำนวนมาก เพราะเล็งเห็นว่าสามารถผลักดันโครงการต่างๆ ให้เกิดขึ้นจริงได้ โดยไม่ต้องฟันฝ่าปัญหา red tape ในระบบราชการประจำมากนัก

จึงทำให้งานวางโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคม ระบบชลประทาน พัฒนาระบบการเงินและวางพื้นฐานเศรษฐกิจสมัยใหม่ให้ประเทศได้สำเร็จขยายงานสาธารณสุขและการศึกษาให้ครอบคลุมทั้งประเทศ และสร้างความมั่นคงด้านพลังงาน ซึ่งโครงการต่างๆ ล้วนทำให้คุณภาพชีวิตประชาชนดีขึ้น ทั้งด้านการศึกษา สุขภาพ ลดต้นทุนในการดำเนินชีวิต และเพิ่มโอกาสในการหารายได้ นอกจากนี้ ยังช่วยเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันให้ภาคธุรกิจจนสามารถเติบโตแข่งขันในระดับสากลได้

สิ่งเหล่านี้เกิดจากข้าราชการจำนวนมากที่ทำงานด้วยความทุ่มเทและเสียสละในช่วงนั้นจนเป็นทุนสำคัญให้ไม่เพียงทำให้ประเทศไทยมีความเจริญก้าวหน้ามาถึงทุกวันนี้แต่ยังทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และกลายเป็นจุดหักเหของระบบราชการไทยตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

ส่วนที่ 2 What went wrong? และความท้าทายในระยะต่อไป

รัฐและระบบราชการก็เหมือนชีวิตมนุษย์ที่ต้องปรับตัวอย่างมีพลวัตไปตามโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม ที่เปลี่ยนไป ขณะเดียวกัน เมื่อประเทศเจริญขึ้น แต่คนในประเทศได้รับความเจริญไม่เท่าเทียมกัน ย่อมกลายเป็นโจทย์ที่ยากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ภายใต้กระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกย่อมสร้างความท้าทายแก่รัฐและระบบราชการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อย่างไรก็ดี ในสายตานักรัฐศาสตร์หลายท่านยังเห็นว่า โครงสร้างระบบราชการยังคงเปลี่ยนแปลงน้อยมาก จนทำให้ระบบที่เคยเป็นหัวจักรในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในอดีต กลับตกเป็น “ผู้ต้องหา” ว่าเป็นตัวเหนี่ยวรั้งศักยภาพในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในวันนี้

2.1 What went wrong?

ผมขอวิเคราะห์เรื่องนี้ด้วยพลวัตของระบบราชการ โครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม และประชากร ผ่านคุณสมบัติของระบบราชการที่ไทยประยุกต์ใช้มา เพื่อเสริมมุมมองกลุ่มที่ต้องการ “แฮก” ระบบราชการสักเล็กน้อย

1.การออกแบบระบบราชการจำเป็นต้องมีพลวัตโดยมีประโยชน์ประเทศและประชาชนเป็นศูนย์กลาง กล่าวคือ ในอดีตการบริหารราชการของไทย ประกอบด้วย หัวเมืองชั้นใน ชั้นนอก และประเทศราชการดึงอำนาจกลับสู่ส่วนกลางย่อมท าให้ประเทศมั่นคงเป็นปึกแผ่นและมีเอกภาพได้ง่าย ซึ่งเป็นรูปแบบเดียวกันกับที่อังกฤษใช้ปกครองหัวเมืองมลายูและเมืองขึ้นต่างๆ อย่างไรก็ดี เงื่อนไขความสำเร็จภายใต้บริบทหนึ่งอาจไม่เหมาะสมเมื่อบริบทเปลี่ยนไป

นอกจากนี้ โดยตัวระบบเองถูกวิจารณ์ค่อนข้างมากว่า เป็นระบบที่ต้องได้ผู้นำที่เก่งและรัฐบาลเข้มแข็ง แต่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เราไม่สามารถได้ผู้นำคุณสมบัตินี้ตลอด และถึงได้มาก็ใช่ว่า ความสำเร็จที่เกิดขึ้นจะยั่งยืน กล่าวคือ ด้วยผู้นำที่เลือกใช้คนเก่ง และรัฐบาลที่เข้มแข็ง ทำให้ช่วงแรกของการขับเคลื่อนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแม้จะประสบความสำเร็จ แต่กลับสร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างในเมืองกับชนบท กรุงเทพกับต่างจังหวัดมาก

ขณะที่ในช่วงที่หลายประเทศขับเคลื่อนแผนพัฒนาประเทศ ได้ปรับโครงสร้างระบบราชการให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้นเพื่อกระจายผลการพัฒนาไปสู่ท้องถิ่นอย่างทั่วถึง เพราะนี่คือโอกาสของทุกคน ทุกพื้นที่ ไม่ใช่ของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง จังหวัดใดจังหวัดหนึ่ง

ที่สำคัญ จากประสบการณ์ที่หลายประเทศนำแนวคิดของ Max Weber มาใช้การบริหารราชการแผ่นดิน มีเพียงสิงคโปร์ประเทศเดียวที่ประสบความสำเร็จ นั่นเพราะในวันที่ประชาชนของประเทศนี้แทบไม่มีความหวังจากเกาะเล็กๆ ที่ไม่มีทรัพยากรใดๆ ความคิดที่จะผลักดันตัวเองให้อยู่รอดเป็นจุดร่วมสำคัญ เมื่อพวกเขาได้นายกรัฐมนตรีที่มีความสามารถ ได้รับการยอมรับ และอยู่ในตำแหน่งยาวนาน จึงทำให้การรวมศูนย์อำนาจโดยระบบราชการขับเคลื่อนต่อไปได้

อย่างไรก็ดี สิงคโปร์ก็ต้องสร้างเงื่อนไขการบริหารราชการเพิ่มเติม อาทิ การให้ผลตอบแทนข้าราชการมากกว่าเอกชน และการบังคับใช้กฎหมายจริงจัง รวมถึง การเลือกทำเฉพาะสิ่งที่ภาครัฐควรทำ

2.การสร้างสมดุลในอำนาจระหว่างการเมืองและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง กับการบริหารและการแต่งตั้งผู้บริหารในระบบราชการ ปัญหาของสมดุลอำนาจของไทยส่วนนี้ค่อนข้างลำบากมาก เพราะบางครั้งผู้นำการเมืองเข้มแข็งมาก ก็รวบอำนาจการตัดสินใจจนระบบราชการอ่อนแอ นานวันไปก็กลายเป็นระบบที่ทำตามคำสั่ง แต่ที่เลวร้ายคือ เมื่อได้ผู้นำการเมืองหวังพึ่งระบบราชการที่อ่อนแออยู่แล้วเพียงอย่างเดียว ย่อมไม่สามารถขับเคลื่อนประเทศไปไหนได้และการหยุดอยู่กับที่ในวันนี้ก็เท่ากับเป็นการถอยหลัง ซึ่งคล้ายๆ กับที่เราเผชิญอยู่ในปัจจุบันนี้

3.การสรรหาคนเข้ารับราชการ ในอดีตระบบราชการเป็นตลาดงานเพียงแห่งเดียวของประเทศ และเป็นงานเดียวที่มีโอกาสได้ฝากผลงานให้แผ่นดิน ย่อมมีศักยภาพในการสรรหาบุคลากรที่มีคุณภาพมาร่วมงาน แต่บริบทประเทศเปลี่ยนไปแล้ว ตลาดงานเป็น Open Source ที่พร้อมดึงดูดให้คนเก่งจากทั่วทุกมุมโลกไปร่วมงานด้วย โดยสามารถทำงานที่ไหนก็ได้ในโลกนี้

ขณะที่งานนอกระบบราชการน่าสนใจกว่า ท้าทาย มีอิสระ ออกแบบวิธีการทำงานเอง ได้ผลตอบแทนทั้งการเงินและอื่นๆ การเลื่อนตำแหน่งเป็นไปตามผลของงาน งานมีสีสัน เปิดกว้างให้เรียนรู้ ดังนั้น โอกาสที่ระบบราชการจะดึงดูดคนเก่งจึงค่อนข้างลำบากในยุคปัจจุบัน

4.แนวคิดเรื่องข้าราชการทำงานเพื่อผลประโยชน์สาธารณะมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว เมื่อเวลาผ่านไป กลับผิดเพี้ยนไปมาก เป็นไปได้ว่า การปลูกฝังวัฒนธรรมในเรื่องนี้อาจหยั่งรากไม่ลึกพอ และถึงแม้ทุกวันนี้ หน่วยงานภาครัฐพยายามส่งเสริมค่านิยมที่ว่า “ข้าราชการที่ดี ควรมุ่งมั่นปฏิบัติงานในหน้าที่ของตนให้ดีที่สุด ด้วยหัวใจที่รักประชาชนเพื่อประชาชน” ซึ่งข้าราชการจำนวนหนึ่งพยายามทำตาม แต่กลับเป็นเรื่องเฉพาะบุคคลมากกว่าเป็นเรื่องระบบที่นำให้ข้าราชการเดินตามค่านิยมนี้

5.กฎระเบียบทางการบริหารเพื่อควบคุมข้าราชการไว้อย่างเคร่งครัดแบบในอดีต ทำให้คนที่ทนกับระบบราชการได้ จะเป็นคนที่มีลักษณะร่วมบางอย่าง ที่อาจไม่ค่อย Healthy กับประเทศและประชาชน เช่น มาตรา 157 ทำให้เราได้แต่คนทำงานแบบห่วงแต่ Downside Risk และไม่สามารถ leverage on คนที่อยากได้ Upside Gain สุดท้ายระบบราชการก็กลายเป็นระบบที่ Self-selected ที่ทำให้ได้คนที่เหมาะกับการ maintain ระบบเดิม มากกว่าจะได้คนที่ช่วยกันตอบโจทย์สำคัญของประเทศ และทำให้ระบบราชการไม่สามารถทำตามความคาดหวังของ Stakeholders ของประเทศได้

2.2 ความท้าทายในระยะต่อไป

ในส่วนนี้ ผมขอรวบรวมข้อเท็จจริงที่คิดว่า จะเป็นความท้าทายสำคัญของประเทศสัก 5 เรื่อง

เรื่องแรก ภารกิจของภาครัฐและ Trust ที่ต้องดำรงอยู่ หลายทศวรรษที่ผ่านมาเศรษฐกิจเดินหน้าได้เป็นปกติ ภาคเอกชนก็พิสูจน์ให้เห็นว่าสามารถทำหน้าที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้อย่างดีเยี่ยม ขณะเดียวกัน การที่เอกชนเข้ามามีบทบาทถือ ownership ในการพัฒนาและขับเคลื่อนประเทศ ภาครัฐก็ค่อยๆ สูญเสียความสามารถในการทำหน้าที่นี้

อย่างไรก็ดี ในวันนี้ที่ประเทศประสบความยากลำบากจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ownership นี้ ถูกโอนกลับมายังภาครัฐอีกครั้งอย่างน้อยก็ชั่วขณะหนึ่ง ประชาชนได้รับผลกระทบในวงกว้างอย่างไม่เคยปรากฏ และคำถามที่หลายคนห่วงใยคือ รัฐและระบบราชการมีความพร้อมในการรับมือกับความท้าทายนี้เพียงใด

เรื่องที่ 2 ความยากในการหาสมดุลบนวัตถุประสงค์หลายอย่าง ประเทศไทยแม้จะเป็นประเทศเล็กๆ แต่กลับมีความซับซ้อนอย่างเหลือเชื่อ ในทางหนึ่ง เรามุ่งเน้นการพัฒนาประเทศ รวมทั้งยกระดับการใช้เทคโนโลยี แต่ในอีกทางหนึ่งเราก็ต้องการให้ชุมชนยังคงรักษาภูมิปัญญาที่มีมาตั้งแต่ในอดีตไม่ให้เลือนหายไป

-เราอยากเป็นประเทศอุตสาหกรรม ขณะเดียวกัน เราก็ต้องการโปรโมทการท่องเที่ยวแถมยังต้องพยายามรักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ

-เราอยากได้แรงงานต่างด้าวเข้ามาช่วยขับเคลื่อนประเทศ แต่เราก็ต้องดูแลความมั่นคงการพยายามสร้างความสมดุลหรือความกลมกล่อมของนโยบายไม่ใช่เรื่องง่าย และระบบราชการ คือ หน่วยงานเดียวในประเทศที่จะเป็นผู้สร้างความสมดุลให้กับทุก agents โดยยึดถือผลประโยชน์สุทธิของชาติเป็นที่ตั้ง และต้องอธิบายสังคมได้ด้วย ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายๆ

เรื่องที่ 3 ปัญหาความเหลื่อมล้ำบาดแผลทางสังคมที่ถูกโควิดมาซ้ำเติม จนยากที่จะสมาน ซึ่งทุกท่านคงทราบดีว่า ประเทศไทยติดอยู่ในกลุ่มที่มีปัญหาความเหลื่อมล้ำในระดับต้นๆของโลก และจากการศึกษาของ TDRI ชี้ว่า โควิด-19 ทำให้ครัวเรือนและธุรกิจจำนวนมากรายได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ กล่าวคือ เกือบ 75% รายได้ลดลงหลังเกิดโควิด และ 40% รายได้ลดลงมากกว่าครึ่งหนึ่ง โดยคนจนที่การศึกษาต่ำ มีความเสี่ยงที่รายได้จะลดมากกว่าคนรวยเมื่อเทียบวิกฤติต้มยำกุ้ง เป็นวิกฤติที่สร้างผลกระทบให้กับสถาบันการเงินและบริษัทขนาดใหญ่เป็นหลัก

แต่วิกฤติโควิด-19 ถ้าสถานการณ์ยังคงอยู่เช่นนี้ มีโอกาสสูงที่เราอาจจะเห็นคนชั้นกลางจำนวนหนึ่งกลายเป็นคนยากจน เพราะภูมิคุ้มกันทางการเงินไม่มากพอ และคนจนกลายเป็นคนจนยากเข็ญยิ่งขึ้น และนั่นหมายถึงช่องว่างความเหลื่อมล้ำจะยิ่งสูงมากจนยากจะประเมิน

เมื่อย้อนมาในมุมที่ผมดูแลอยู่คือ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ที่พวกเราพยายามทำงานเรื่องลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา โดยมุ่งเน้นในกลุ่มเด็กและเยาวชนที่ขาดแคลนโอกาส เราพบอย่างน้อย 3 โจทย์สำคัญ

โจทย์แรกสุด คือ ผลกระทบจากการปิดโรงเรียนยาวนาน การที่เด็กต้องอยู่บ้านนานๆ อาจทำให้การเรียนถดถอย เพราะเด็กยากจน ด้อยโอกาส มีปัญหาเรื่องการเข้าถึงความรู้จากสื่อก็น้อยกว่าเด็กทั่วไปอยู่แล้ว จึงมีโอกาสที่จะเกิดการถดถอยของทุนมนุษย์จากการห่างจากห้องเรียนย่อมมีมากขึ้น

โจทย์ต่อมา คือ เด็กยากจนและด้อยโอกาสไม่ได้ไปโรงเรียนเพื่อเรียนหนังสือเพียงอย่างเดียว แต่เขายังได้รับอาหารในแต่ละวันฟรีด้วยเป็นจำนวน 200 วันต่อปี แต่จากการสำรวจพบว่าช่วงโควิด-19 เด็กจำนวนหนึ่งได้รับสารอาหารไม่เพียงพอเพราะจำนวนวันที่ปิดเรียนมีมากขึ้น ซึ่งจะไปลดทอนศักยภาพของเด็กเหล่านี้ในระยะยาวด้วย

โจทย์ข้อที่สาม เป็นโจทย์ที่มีความยากและซับซ้อนมาแต่เดิม คือ เรื่องเด็กนอกระบบการศึกษา จากการสำรวจของ กสศ. พบว่ามีจำนวนมากกว่า 6 แสนคน และสิ่งที่พวกเรากำลังกังวลมากคือ เมื่อเกิดโรคระบาด อาจทำให้คนที่เคยอยู่ในระบบหลุดออกจากระบบการศึกษาเพราะเมื่อเขาอยู่ห่างจากโรงเรียน ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเรียนรู้นอกห้องเรียนได้ ตอนจะกลับเข้าโรงเรียน อาจจะกลับเข้าไปได้ไม่สนิท ความรู้อาจถดถอยและอาจทำให้เขาตัดสินใจอยู่นอกระบบแทนและทำให้เด็กนอกระบบมีเพิ่มขึ้นได้

นอกจากนี้ ภายใต้นโยบายการรักษาระยะห่างทางสังคม ข้อเสนอเพื่อแก้ปัญหาการศึกษาคือการเรียน Online แต่เป็นสิ่งที่ง่ายสำหรับเด็กที่มีฐานะ แต่ในเด็กที่อยู่ในความดูแลของ กสศ.นับเป็นเรื่องที่ลำบากไม่น้อย และเรามีโจทย์เรื่องเครื่องมือทางการศึกษา เช่น แท็บเล็ตคอมพิวเตอร์ เพิ่มเติมขึ้นมา

จากการสำรวจของ OECD พบว่า ในภาพรวม เด็กไทยที่มีอายุราว 15 ปี มีคอมพิวเตอร์ใช้เฉลี่ย 59% จากทั้งหมด เทียบกับในยุโรปและสหรัฐฯ ที่ค่าเฉลี่ยเท่ากับ 85% ของไทยนับว่า ต่ำมาก แต่ถ้าเราเจาะกลุ่มเด็กเยาวชนที่ยากจนที่สุด 20% ท้ายของประเทศ ซึ่งมีจำนวนประมาณ 2.5 ล้านคน จะมีเด็กแค่ 17% เท่านั้นที่มีคอมพิวเตอร์ใช้

และถ้าย้อนกลับมาดูกลุ่มเด็กที่ได้รับทุนจาก กสศ. ซึ่งถือว่าเป็นกลุ่มยากจนพิเศษ หรือกลุ่ม 5-10% ท้ายของประเทศ ซึ่งมีจำนวนกว่า 8-9 แสนคน จากการสำรวจพบว่า เด็กกลุ่มดังกล่าวกว่า 94% ไม่มีคอมพิวเตอร์ใช้ นี่ก็เป็นอุปสรรคด้านการเรียนรู้เรื่องหนึ่ง และจากการลงพื้นที่สำรวจ เรายังพบว่ามีปัญหาอินเทอร์เน็ตไม่ครอบคลุมทั่วถึง ซ้ำร้ายบางพื้นที่ยังมีปัญหาเรื่องไฟฟ้า ดังนั้น การที่เด็กยากจนจะเข้าถึงความรู้จึงมีปัจจัยหลายเรื่องทำให้เสียเปรียบมาก

เรื่องที่ 4 ความคาดหวังของ Stakeholders ที่มากขึ้น ที่พอจะรวบรวมได้จากที่มีการแสดงความคิดเห็นจากที่ต่างๆ ให้ทุกท่านได้พอให้ภาพ ดังนี้

-แรงงานทั้งในและต่างประเทศต้องการการดูแลด้านคุณภาพชีวิต สวัสดิการและผลตอบแทนที่เหมาะสม

-นักลงทุนไทยและต่างชาติที่ต้องการความง่ายในการทำธุรกิจ ความชัดเจนและความต่อเนื่องในนโยบายภาครัฐ และเบื่อหน่ายปัญหาคอร์รัปชั่นที่ไม่เพียงทำให้ไม่สามารถประเมินต้นทุนการทำธุรกิจได้ แต่ยังมีความเสี่ยงต่อชื่อเสียงของกิจการด้วย ขณะเดียวกัน ทุกคนต้องการให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม และรับไม่ได้ที่รัฐเอื้อประโยชน์ให้กับธุรกิจที่เป็นคู่แข่งตัว

-ประชาชนต้องการสิทธิ เสรีภาพ ความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์สิน โอกาสทำมาหากินและลืมตาอ้าปากได้ตากำลังและหยาดเหงื่อที่ทุ่มเทลงไปอย่างเหมาะสม และอยากเห็นรัฐและระบบราชการปกปักรักษาทรัพย์สินของประเทศ ไม่ใช่โอนผลประโยชน์สาธารณะไปสู่ภาคเอกชนเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว รวมถึงอยากเห็นข้าราชการดูแลประชาชนให้สมกับที่พวกเขาได้เสียภาษีเพื่อให้ได้รับบริการที่เหมาะสม

-คนสูงวัยที่จะเพิ่มมากขึ้นในอัตราเร่งในระยะต่อไป ย่อมต้องการคุณภาพชีวิตและระบบสาธารณสุขที่ดีและเพียงพอที่จะรองรับพวกเขาในยามเจ็บป่วย

-เด็กต้องการคุณภาพการศึกษาระบบใหม่ที่จะทำให้พวกเขาแข่งขันในตลาดแรงงานและคนเก่งจากทั่วทุกมุมโลกได้

นอกจากนี้ ทุกคนต้องการนวัตกรรมเพื่อทำให้ต้นทุนในการดำเนินชีวิตและธุรกิจที่ต่ำลง

เรื่องที่ 5 การแบ่งขั้วทางความคิดในสังคมชัดเจนขึ้น ส่วนหนึ่งมาจากความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่มากขึ้น และเป็นลักษณะร่วมของประชาคมโลกขณะนี้ โดย World Inequality Report ปีค.ศ. 2018 ชี้ว่า นับตั้งแต่ปีค.ศ. 1980 เป็นต้นมา ปัญหาความเหลื่อมล้ำของโลกเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เพียงแต่ระดับการเร่งตัวของปัญหาในแต่ละประเทศต่างกัน การแบ่งขั้วในสังคม (Polarization) จึงชัดเจนมากขึ้น

ไม่ว่าระหว่างขั้วการเมืองที่ต่างกัน ขวา-ซ้าย กลุ่มอนุรักษ์นิยม-กลุ่มสมัยใหม่ก้าวหน้า และเกิดช่องว่างความเข้าใจของคนระหว่าง generation มากขึ้น นั่นหมายความว่า บ้านที่เราเคยออกแบบไว้ให้พวกเราได้อยู่ร่วมกัน แต่ความคิดและทัศนคติของคนที่อาศัยอยู่ในบ้านที่จะเป็นคนกลุ่มใหญ่ในอนาคตกลับไม่เหมือนเดิม เราจะทำอย่างไร

(ประสาร ไตรรัตน์วรกุล)

ส่วนที่ 3 การปรับบทบาทของรัฐ-ระบบราชการไทยเพื่อตอบโจทย์ความท้าทายข้างหน้า

หลายท่านในที่นี้คงได้อ่านหนังสือเรื่อง “Why nations fail” ของ Daron Acemoglu และ James Robinson ที่ผนวกองค์ความรู้ด้านเศรษฐกิจและการเมืองเพื่อตอบคำถามว่า ทำไมบางประเทศถึงเจริญ ในขณะที่บางประเทศล้มเหลว ข้อสรุปสำคัญคือ ประเทศจะประสบความสำเร็จในการพัฒนาเพียงใดขึ้นกับคุณภาพของ “สถาบันทางการเมืองและเศรษฐกิจ” หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ “รัฐ-ระบบราชการ” และ “กลไกตลาด” ได้รับใช้หรือดูแลประชาชนส่วนใหญ่เพียงใด และที่สำคัญ การพัฒนาจะยั่งยืนเพียงใดขึ้นกับว่า ระบบสถาบันทั้งสองด้านเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมแค่ไหน (Inclusive Institution)

ในโอกาสนี้ ผมขอ focus ไปที่ “รัฐและระบบราชการ” ที่มีความสำคัญต่อการวางรากฐานที่จำเป็นให้ระบบเศรษฐกิจและสังคมสามารถดำเนินไปได้ด้วยดี มีเสถียรภาพและมีการพัฒนาอย่างเหมาะสม ประชาชนทุกพื้นที่ ทุกฐานะ ทุกวัยสามารถอยู่รวมกันอย่างสันติสุข เพื่อตอบโจทย์ข้างต้นการปรับปรุงบทบาทรัฐและระบบราชการควรคำนึงถึงกรอบวัตถุประสงค์ใน 5 มิติที่สำคัญ คือ (1) ประสิทธิภาพและความยั่งยืน (2) ความโปร่งใส (3) ความทั่วถึงและเป็นธรรม (4) การร่วมมือกับภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง และ (5) การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการอย่างเหมาะสม

มิติแรก ประสิทธิภาพและความยั่งยืน

ภายใต้บริบทประเทศเผชิญกับแรงกดดันทั้งภายในและภายนอกที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็วและรุนแรงขึ้น ความคาดหวังของ Stakeholders ที่มากขึ้น และภาระของภาครัฐที่มีแนวโน้มที่สูงขึ้นในการทำนโยบายต่างๆ ภาครัฐจำเป็นต้องคำนึงถึง “ประสิทธิภาพ” และ “ความยั่งยืน” มากขึ้น โดยเฉพาะการปฏิรูปในเรื่องสำคัญดังต่อไปนี้

1.การปฏิรูปกฎหมายและกฎระเบียบ ภาครัฐควรปรับบทบาทจาก “ผู้ควบคุม” มาเป็น “ผู้สนับสนุน” โดยปรับกฎ กติกา ระเบียบต่างๆ ให้ “เอื้อ” ต่อการท างานของระบบเศรษฐกิจ เพราะการ “ควบคุม” ที่มากเกินไปจะเหนี่ยวรั้งศักยภาพของภาคเอกชนและสร้างต้นทุนให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง

เกือบทศวรรษจากปัญหาที่ TDRI พยายามชี้ให้ภาครัฐและสาธารณชนเห็นว่า ประเทศไทยมีกฎหมายและกฎระเบียบรวมกว่า 1 แสนฉบับ ใบอนุญาตอีกกว่า 1,500 ประเภท ก่อให้เกิดต้นทุนประมาณร้อยละ 10-20 ของ GDP ซึ่งผมเชื่อว่า หลายฝ่ายพยายามเร่งแก้ปัญหานี้อยู่แต่ไม่นานมานี้ ผมกลับพบอาการที่สะท้อนว่า ความรุนแรงของปัญหานี้อยู่ในระดับน่ากังวล

กล่าวคือ ในข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ 13 คณะ พบว่า มีข้อเสนอเพื่อขอจัดตั้งองค์กรใหม่นอกระบบราชการมากกว่า 200 องค์กร ซึ่งมุมหนึ่งสะท้อนว่า กฎระเบียบต่างๆ ไม่เพียงสร้างต้นทุนให้ภาคเอกชน แต่ยังทำให้นักปฏิรูปเริ่มเกิดอาการ “ทนไม่ไหว” แล้ว เพราะกฎระเบียบที่มากเกินไป ทำให้ Speed ในแก้ไขปัญหายังไม่เร็วพอและยากที่จะรับมือต่อ Shocks ต่างๆ ได้ทันท่วงที

ขณะที่ เครื่องชี้ของ World Bank เรื่องอันดับความยาก-ง่ายในการดำเนินธุรกิจ หรือ Ease of Doing Business ของไทย ที่เคยตกไปอยู่อันดับที่ 46 หลายปีที่ผ่านมาผู้เกี่ยวข้องพยายามเร่งแก้ไขปัญหาและมีพัฒนาการดีขึ้นเป็นลำดับจนปีนี้อยู่ในอันดับที่ 21 จาก 190 ประเทศ แต่เมื่อพิจารณาลึกลงไปในองค์ประกอบเครื่องชี้ สิ่งที่ทำให้ผมสะดุดใจที่สุดคือ เครื่องชี้ด้านการจ่ายภาษี (Paying Taxes) กลับเป็นเครื่องชี้ที่แย่สุดอยู่ในอันดับที่ 68 ทั้งที่กรมสรรพากรทำให้ทุกคนจ่ายภาษีด้วยระบบ Online ได้ สำหรับผมถือว่าดี และหลายท่านในที่นี้คงพอใจ

อย่างไรก็ดี มุมมองของนักลงทุนเขาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ พบว่า จำนวนชั่วโมงที่ธุรกิจใช้เพื่อจัดการเรื่องภาษีซึ่งส่วนใหญ่คือการจัดการเอกสารที่เกี่ยวข้องของไทยกลับใช้เวลามากถึง 229 ชั่วโมงต่อปี สูงกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่ม OECD และกลุ่มเอเชียแปซิฟิก ที่ใช้เวลาเฉลี่ยเพียง 159 และ 173 ชั่วโมงต่อปี ตามลำดับ โดยประเทศที่ทำได้ดีที่สุดขณะนี้คือใช้เวลาเพียง 49 ชั่วโมง

ซึ่งสะท้อนว่า ธุรกรรมต่างๆ ของประเทศส่วนใหญ่ในโลกเชื่อมโยงด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์มากกว่าไทยมาก จนทำให้ระบบการบันทึกบัญชีและภาษีรวมทั้งระบบเอกสารที่เกี่ยวข้องทำได้มีอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นสิ่งที่ดีมาก เพราะระบบนี้ไม่เพียงจะยกระดับประสิทธิภาพงานหลังบ้านในทุกมิติ แต่ยังจะช่วยลดปัญหาคอร์รัปชั่นได้ด้วย เพียงแต่กฎระเบียบต้องปรับให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีด้วย

2.การปฏิรูปการศึกษา หลายปีที่ผ่านมาเรื่องคุณภาพการศึกษามีการกล่าวถึงกันมากในแง่ความไม่คุ้มค่ากับงบประมาณมากกว่า 5 แสนล้านบาทต่อปีที่ลงไป แต่ที่ผมอยากจะกล่าวถึงเป็นพิเศษในวันนี้คือ “ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็ก” จากข้อมูลจาก สพฐ. ระบุว่าปีการศึกษา 2562 ไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กมากกว่า 15,000 แห่งทั่วประเทศ มีนักเรียนราว 1 ล้านคน และมีครูสอนในโรงเรียนเหล่านั้นมากกว่า 1 แสนคน คิดเป็นสัดส่วนครูต่อนักเรียน 1 ต่อ 10 คน

ขณะที่เกณฑ์ทั่วไปอยู่ที่ 1 ต่อ 20 คน หากปัญหานี้ไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง การใช้งบประมาณอาจยิ่งบานปลายเพราะในอนาคตอัตราการเกิดของประชากรมีแนวโน้มลดลง เรื่องนี้มีการพูดคุยกันมากขึ้นในช่วงหลายปีนี้ แต่ยังไม่มีการแก้ไขอย่างเป็นรูปธรรม ส่วนหนึ่งเพราะเป็นประเด็นอ่อนไหว การแก้ไขต้องอาศัยความเข้าใจ ความเสียสละและความร่วมมือของหลายฝ่าย โดยเฉพาะในชุมชน

3.การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นอีกเรื่องที่สำคัญมาก เพราะนอกจากขนาดรัฐวิสาหกิจที่ใหญ่และนัยที่มากต่อภาพรวมเศรษฐกิจแล้ว รัฐวิสาหกิจยังเป็นผู้ถือทรัพย์สินทางยุทธศาสตร์ที่สำคัญของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นคลื่นความถี่ รถไฟ สนามบิน ท่าเรือ หรือทางพิเศษต่างๆ ดังนั้น ถ้าการจัดการทรัพย์สินเหล่านี้ไม่มีประสิทธิภาพ เท่ากับเป็น “การเสียโอกาสการพัฒนา” ของประเทศ และเป็น “ต้นทุนที่แพงขึ้น” ของทุกคน และภายใต้เมฆหมอกของโควิด ความคาดหวังต่อภาครัฐมากขึ้น ประสิทธิภาพที่สูงขึ้นของรัฐวิสาหกิจ ถ้าทำได้จะช่วยเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจภายหลังโควิดได้

คำถามสำคัญคือ จะทำให้รัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้นได้อย่างไร

แนวทางที่มีผู้ศึกษามาพอสมควรแล้วคือ (1) การแยกบทบาทหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้อง เพื่อแก้ปัญหาความทับซ้อนของบทบาท (2) การนำหลักบรรษัทภิบาลที่ดีตามมาตรฐานสากลมาใช้ อาทิ การคัดเลือกกรรมการ หรือ มาตรการป้องกันไม่ให้รัฐวิสาหกิจถูกใช้ทำนโยบายประชานิยมอย่างไม่มีความรับผิดชอบ และ (3) การจัดตั้ง “บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ” ในฐานะ “หน่วยงานเจ้าของรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในภาคธุรกิจอยู่แล้วแทนประชาชน” โดยมีหน้าที่หวงแหนปกปักรักษาบริหารสินทรัพย์เหล่านี้ให้เพิ่มประสิทธิภาพและมูลค่า

4.การปฏิรูปกระบวนการจัดสรรงบประมาณ โดยนำตัวชี้ประสิทธิภาพและประสิทธิผลมาใช้ในกระบวนการจัดสรรงบประมาณและประเมินผลโครงการอย่างจริงจัง จากประสบการณ์ของประเทศกลุ่ม OECD ที่รัฐบาลได้รับแรงกดดันให้ปรับปรุงประสิทธิภาพ และปรับปรุงจนสำเร็จ ด้วยการเพิ่มการใช้ข้อมูลด้านประสิทธิภาพ หรือ Performance information ที่ทำโดยหน่วยงานอิสระมาใช้ในกระบวนการจัดสรรงบประมาณ และจูงใจให้ข้าราชการและนักการเมืองเปลี่ยนพฤติกรรมมาใช้ข้อมูลนี้เป็นฐานในการตัดสินใจ ซึ่งสิ่งที่เหล่านี้ต้องอาศัยเวลา แต่สุดท้ายทุกฝ่ายค่อยๆ เปลี่ยนความคิด จากความเข้าใจชัดเจนขึ้น และเน้นผลลัพธ์ของงานมากขึ้น

นอกจากเรื่องข้อมูลแล้ว การผลักดันทำให้กลไก Check and Balance ให้เกิดขึ้นจริงระหว่างหน่วยงานวางแผนอย่างสภาพัฒน์ หน่วยงานอนุมัติเงินอย่างสำนักงบประมาณ และกรมบัญชีกลางที่รับรายงานผลการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญต่อการยกระดับประสิทธิภาพมาก และเพื่อแก้ปัญหานี้ World Bank เคยแนะนำรัฐบาลไทยว่า น่าจะพิจารณารวมสภาพัฒน์ และสำนักงบประมาณเข้าด้วยกัน

เพราะเรามีข้อสังเกตว่า พอแยกมากๆ ขาดการบูรณาการในการขับเคลื่อนงานให้สำเร็จ และที่สำคัญมากคือ ขาดคนรับผิดชอบ (Accountabilities) เช่น บอกต้องแก้ปัญหาน้ำ พอให้งบประมาณไปแล้วไม่มีใครรายงานความคืบหน้า เป็นต้น

มิติที่สอง ความโปร่งใส และตรวจสอบได้

ในบริบทที่ประชาชนทั่วโลกตื่นตัวเรื่องการตรวจสอบ และคาดหวังในรัฐและระบบราชการมากดังที่กล่าวมาแล้วในส่วนที่ 2 นั่นหมายความว่า บทบาทของภาครัฐจำเป็นต้องโปร่งใสและเปิดกว้างให้ภาคประชาชนตรวจสอบได้ซึ่งจะช่วยลดช่องทางนำทรัพย์สินและผลประโยชน์ของประเทศไปหาผลประโยชน์ส่วนตัว และเป็นกลไกที่จะช่วยสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมและแน่นอนว่า ยิ่งกลไกการตรวจสอบเข้มแข็ง ยิ่งทำให้ความผิดปกติในสังคมเกิดขึ้นยาก และยิ่งการตรวจสอบภาคประชาชนเข้มแข็ง ยิ่งทำให้ภาคประชาชนแข็งแกร่งขึ้น และเป็นพลังกำกับดูแลรัฐและระบบราชการอย่างแท้จริง

มิติที่สาม ให้ความสำคัญกับความทั่วถึงและเป็นธรรม

นับตั้งแต่จุดเริ่มต้นการพัฒนาประเทศจนถึงยุคโควิด ช่องว่างความเหลื่อมล้ำทั้งทางเศรษฐกิจและโอกาสของประชาชนถ่างขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และหลายครั้งได้กลายเป็นชนวนสำคัญที่นำไปสู่ความขัดแย้งในสังคมอยู่บ่อยๆ

ที่ผ่านมา รัฐและระบบราชการก็พยายามปรับปรุงและลดความเหลื่อมล้ำ โดยการจัดเก็บภาษีที่ดิน การสร้างหลักประกันสุขภาพและสวัสดิการให้ทั่วถึง แต่มาตรการเหล่านี้เป็นเพียงการบรรเทาอาการเพราะไม่ได้แก้ไขที่รากของปัญหา จึงเหมือนเกาไม่ถูกที่คัน และประสบการณ์จากการรวมศูนย์ในการผลิตนโยบาย โดยมองข้ามความเชื่อมโยงกันอย่างซับซ้อนภายในโครงสร้างสังคมของแต่ละท้องถิ่น ย่อมยากที่จะทำให้ประชาชนพอใจ

ทางออกสำคัญคือ กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้น เพื่อเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถออกแบบนโยบายที่ประชาชนในท้องถิ่นต้องการ และจะช่วยให้การแก้ปัญหามีเจ้าภาพชัดเจน (accountability) บทเรียนการปฏิรูปการศึกษาในหลายประเทศชี้ว่า การกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น ทั้งงบประมาณการบริหารบุคคลและการตัดสินใจอย่างเป็นระบบ ช่วยเพิ่มคุณภาพของการศึกษาให้ดีขึ้น

เรื่องนี้ผมก็เคยถูกถามว่า กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้น ระดับไหนถึงจะเรียกว่าเหมาะสม ซึ่งในวงสนทนานั้นก็ทำให้ได้คำตอบที่น่าสนใจบางประการคือ กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากพอที่จะ swap การใช้ประโยชน์ asset ในพื้นที่ได้

เช่น ในระยะต่อไปที่ไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ขณะที่โรงเรียนมีเด็กน้อยลง รัฐบาลท้องถิ่นควรมีอำนาจจัดการให้โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่แปรสภาพเป็นโรงพยาบาลสำหรับดูแลผู้สูงอายุในชุมชนได้ เท่ากับยิงปืนนัดเดียวได้นกยักษ์อย่างน้อย 2 ตัว

ที่สำคัญ เมื่อกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นแล้ว ส่วนกลางจะเล็กลงและทำงานได้คล่องตัวขึ้น

มิติที่สี่การประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้อง

ในด้านหนึ่งบริบทของโลกไร้พรมแดนทำให้โลกดูเล็กลง แต่ในอีกด้านก็มีความซับซ้อนมากขึ้น ปัญหาหรือโจทย์ของประเทศหลายเรื่องยากขึ้น จึงมีความจำเป็นที่ภาคส่วนต่างๆ ต้องร่วมมือกัน เพื่อประสานจุดแข็งในการตอบโจทย์ที่ท้าทาย รัฐและระบบราชการจำเป็นต้องปรับบทบาทให้มีการประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้องให้มากขึ้นในทุกมิติ กล่าวคือระดับระหว่างประเทศ เพื่อแก้ปัญหาที่สร้างผลกระทบร่วม อาทิ โรคโควิด-19 โจร cyber หรือเพื่อสร้างผลประโยชน์ร่วม อาทิ การเก็บภาษีจากร้านค้า Online ข้ามชาติ ซึ่งร้านค้าเหล่านี้ ทำให้หลายประเทศต้องสูญเสียภาษีจากระบบค้าขายปกติมาก และยังไปทำลายโครงสร้างค้าขายภายในประเทศด้วย

ระดับระหว่างส่วนราชการ ที่การทำงานยังมีลักษณะแยกส่วนตามหน่วยงานราชการ ทำให้การแก้ปัญหาในหลายเรื่องติดขัดไม่คืบหน้าเป็นคอขวด มีข้อท้วงติงจากประชาชนบ่อยๆ และเพื่อแก้ปัญหาเรามักจะได้ยินคำว่า one stop service แต่ one stop service ที่เป็นอยู่ขณะนี้ ส่วนใหญ่เป็น one stop ใน 1 อาคารแต่ยังคงต้องเดินเอกสารตามจำนวนโต๊ะที่แต่ละหน่วยงานส่งตัวแทนมา ขณะที่งานหลังบ้านส่วนใหญ่ยังแยกกันทำ

ระดับระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน เพื่อใช้ประโยชน์จากจุดแข็งของเอกชนในด้านความคิดสร้างสรรค์ เทคโนโลยี และระบบงานที่มีประสิทธิภาพคล่องตัว โดยเปิดโอกาสให้เอกชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศมากขึ้น อาทิ การร่วมลงทุนกับเอกชน (PPP) โดยเฉพาะในโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องการการสร้างสรรค์ หรือใช้เทคโนโลยีสูง ที่ประเทศไทยยังมีน้อย ถ้าสำเร็จจะลดภาระของภาครัฐได้มาก หรือการแข่งขันที่เท่าเทียม

กล่าวคือ ภาครัฐควรเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันมากขึ้น ในบริการที่เอกชนทำได้ดีและให้ประชาชนสามารถเลือกรับบริการได้ ตามแนวคิด Choice and Competition ที่จะช่วยให้ประชาชนได้รับบริการที่มีคุณภาพ และลดโอกาสที่งบประมาณจะบานปลาย

มิติที่ 5 การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการอย่างเหมาะสม

ไทยก็เหมือนในหลายประเทศที่ผลตอบแทนข้าราชการน้อยจนขาดแรงจูงใจในการสร้างสรรค์สิ่งดีๆ บางประเทศจึงใช้แรงจูงใจทางการเงินเพื่อให้ข้าราชการบางกลุ่มที่ทำงานที่เป็นแผนกลยุทธ์ของประเทศมีกำลังใจในการขับเคลื่อนงานมากขึ้น เช่น

รวันดา จ่ายให้กับกลุ่มผู้ที่พัฒนาระบบสาธารณสุขให้ดีขึ้น

อินโดนีเซีย กลุ่มที่ช่วยให้คนชนบทมีสุขภาพดีขึ้น

ปากีสถาน ให้กับกลุ่มที่ทำให้รัฐเก็บภาษีได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในการศึกษาของ International Growth Center เรื่อง Rewarding bureaucrats: Can incentives improve public sector performance? พบว่า หากให้แรงจูงใจทางการเงินไปผูกกับผลการเรียนเช่นที่อินเดีย ให้ผลตอบแทนที่สูงขึ้นกับกลุ่มครูที่ทำให้นักเรียนมีคะแนนสูงขึ้น สุดท้ายอาจทำให้ครูเน้นแต่ทักษะการทำข้อสอบแทนที่จะพัฒนาเด็กในองค์รวม ซึ่งเรื่องนี้เป็นดาบ 2 คม จึงต้องใช้อย่างระมัดระวัง ดังนั้น ในบางงานการใช้ Social recognition เข้ามาใช้อาจดีกว่าแรงจูงใจที่เป็นตัวเงิน

อย่างไรก็ดีแรงจูงใจต่างๆ จะให้ผลแค่ระยะสั้นเท่านั้น สิ่งที่จะช่วยแก้ปัญหาประเทศหลายเรื่องในระยะยาวคือ การปลูกฝังวัฒนธรรม อาทิ การหวงแหน Public Goods หรือผลประโยชน์สาธารณะ การมีจิตสาธารณะ และการเสียสละให้ประเทศชาติ ให้ประชาชนตั้งแต่ระดับครอบครัว โรงเรียน มหาวิทยาลัย เหมือนที่ญี่ปุ่นพยายามปลูกฝังให้กับคนในชาติ

ท้ายที่สุดนี้ผมอยากจบปาฐกถาในวันนี้ด้วยปรัชญาข้อคิดของเต๋า 3 ข้อ ซึ่งน่าจะสามารถนำมาปรับใช้ได้กับเรื่องการปรับบทบาทของภาครัฐที่คุยในวันนี้

1.สรรพสิ่งในโลกล้วนเปลี่ยนแปลง

ถ้าย้อนมองดูพัฒนาการของประเทศที่ผ่านมา บางช่วงอาจช้า บางช่วงเร็ว บางช่วงพบว่ามีวิกฤต ซึ่งก็เป็นความปกติธรรมดา เพราะสรรพสิ่งในโลกล้วนเปลี่ยนแปลง ที่ผ่านมาภาครัฐมีบทบาทสำคัญในการวางโครงสร้างพื้นฐานและพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ประเทศไทยเปลี่ยนจากประเทศที่เคยยากจนที่สุดแห่งหนึ่งในภูมิภาคมาเป็นประเทศที่มีรายได้ในระดับต้นของภูมิภาคคุณภาพชีวิตของคนไทยโดยรวมดีขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับหลายสิบปีก่อน

อย่างไรก็ดี สิ่งที่เคยเหมาะสมในช่วงเวลาหนึ่งก็อาจจะไม่ใช่คำตอบที่ดีที่สุด สำหรับปัจจุบันและอนาคต ผมคิดว่าเราจำเป็นต้องมองบทบาทของรัฐในฐานะกระบวนการที่ต้องมีพลวัต มีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง (on going process) เพราะการขาดการพัฒนาไม่ต่างอะไรจากการ “หยุดนิ่งอยู่กับที่” ในขณะที่บริบททางสังคมและเศรษฐกิจรอบตัวเรากำลังเปลี่ยนแปลงอย่างก้าวกระโดด

อีกทั้งความท้าทายจากปัญหาเชิงโครงสร้างในหลายด้าน ไม่ว่าศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ลดลง ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ปรากฏในแทบทุกพื้นที่ และการที่ประเทศไทยกำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มรูปแบบ

ทำให้การปฏิรูปบทบาทภาครัฐให้เท่าทันการเปลี่ยนแปลง เป็นวาระที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวดในระยะต่อไป เพราะภาครัฐเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์ กติกา ทิศทางการพัฒนา และแรงจูงใจ ภาครัฐที่ขาดการพัฒนาก็ไม่ต่างอะไรกับเครื่องคอมพิวเตอร์ที่มีระบบประมวลผลที่แสนจะโบราณ ที่ไม่สามารถให้บริการผู้ใช้ได้เร็วและมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

และตามที่ผมได้พูดถึงไปก่อนหน้านี้ บทบาทของภาครัฐในระยะต่อไปจำเป็นต้องให้ความสำคัญ กับ (1) ประสิทธิภาพและความยั่งยืน (2) โปร่งใสและตรวจสอบได้ (3) ความทั่วถึงเป็นธรรม (4) การประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้อง และ (5) การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการอย่างเหมาะสม เพื่อที่จะสามารถตอบโจทย์ประเทศในด้านต่างๆ ให้ดีขึ้น

2.ในขาวมีดำ ในดำมีขาว

ปรัชญาเต๋ากล่าวไว้อย่างลึกซึ้งว่า

“ผู้ที่รู้จักกฎธรรมชาติจะเป็นอิสระ เมื่อเป็นอิสระก็จะไม่มีอคติเมื่อไม่มีอคติก็จะเข้าใจในสิ่งทั้งปวง เมื่อเข้าใจในสิ่งทั้งปวงก็จะกว้างขวาง และเมื่อกว้างขวางก็จะเข้าถึงความจริง”

ความจริงที่ว่าในดำมีขาว ในขาวมีดำในทุกวิกฤติหรือทุกปัญหา ก็จะมีทางออกและโอกาส วิกฤติโควิด-19 ที่กำลังสร้างความเดือดร้อนทั่วโลกก็เช่นเดียวกัน ที่ในด้านหนึ่งก็ทำให้เห็นข้อจำกัดของภาครัฐในการจัดการกับปัญหาทั้งในมิติความเข้าใจปัญหาในพื้นที่ ความรวดเร็วในการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาการประสานงานระหว่างหน่วยงานรัฐ

แต่ในอีกด้านหนึ่งก็จะเป็นโอกาสที่จะสามารถยกเครื่อง และปรับปรุงภาครัฐให้สามารถตอบโจทย์ประชาชนได้ตรงจุดมากขึ้น แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นก็ขึ้นอยู่กับว่าเราสามารถที่จะเห็นขาวในดำ เห็นดำในขาวได้มากแค่ไหน

จากโจทย์ของงานสัมมนาในวันนี้ “แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ” ผมอยากตั้งข้อสังเกตว่า “การแฮก” มีลักษณะชั่วคราว ถ้าแฮกแล้วไม่เกิดการปฏิรูปในส่วนใหญ่ที่ปัจจัยพื้นฐานด้วยแล้ว ผ่านไปไม่นานก็จะกลับสภาพเดิม คล้ายหนังสติ๊กยางที่ถูกทำให้ยืดออกชั่วคราว พอหมดแรงก็กลับไปสู่สภาพเดิม เพราะฉะนั้น การแฮกต้องตามด้วยการปฏิรูประบบในส่วนใหญ่ด้วย ตัวอย่าง การจัดตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) คล้ายกับการแฮกระบบราชการด้านการศึกษา แต่ถ้าระบบใหญ่เขาไม่ปฏิรูป พลังการเปลี่ยนแปลงก็จะน้อยมาก

3.ท่ามกลางความวุ่นวาย มีความเรียบง่าย

ในด้านการปกครอง เล่าจื้อศาสดาของเต๋าพูดไว้อย่างน่าสนใจว่า

“ในบริบทสังคมที่มีความหลากหลายซับซ้อน ผู้ปกครองควรคิดถึงหน้าที่ที่จะ ‘ไม่กระทำ’ หรือ ‘ปกครองแบบไม่ปกครอง’ ด้วย เพราะว่า ความยุ่งยากในโลกนี้มิได้เกิดขึ้นเพราะการที่ยังไม่ได้ ทำสิ่งต่างๆ เท่านั้นแต่เกิดขึ้นเพราะการทำหรือมีสิ่งต่างๆ มากเกินไปด้วย

...

ยิ่งมีกฎเกณฑ์และข้อบังคับมากเท่าใด ประชาชนก็ยิ่งยากจนลงเท่านั้น

ยิ่งมีอาวุธมากเท่าใด ประเทศก็ยิ่งจะมีความยุ่งยากมากเท่านั้น

ยิ่งมีผู้ชำนาญงานที่ฉ้อฉลมากเพียงใด ก็จะยิ่งมีโครงการที่ร้ายกาจเกิดขึ้นเพียงนั้น

ยิ่งออกกฎหมายมากเท่าใด โจรผู้ร้ายและคนคดโกงก็ยิ่งจะมีมากเท่านั้น”

ในบริบทของเศรษฐกิจและสังคมไทยในปัจจุบันที่ซับซ้อนมากขึ้น ภาครัฐจำเป็นต้องทบทวนบทบาท โดยเปลี่ยนบทบาทจาก operators หรือผู้ให้บริการ มาเป็นผู้สนับสนุนภาคเอกชน หรือ facilitators โดยภารกิจของภาครัฐควรจะเป็นเรื่องที่ตลาดยังไม่สามารถทำได้ หรือทำได้ไม่ดี ซึ่งผลจากการแข่งขันโดยเสรีจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของระบบในภาพรวม

ตามปรัชญาของเต๋ายังเห็นว่าควรจะมีการทบทวนให้มีกฎระเบียบ ข้อบังคับต่างๆให้มีเท่าที่จำเป็น ถ้าในยุคปัจจุบันก็คงเทียบได้กับการทำ Regulatory Guillotine การลดและตัดข้อกฎหมายต่างๆลงให้เหลือเท่าที่จำเป็น ซึ่งจะลดโอกาสเกิดคอร์รัปชั่น และลดปัญหา Red tape ในระบบราชการ

นอกจากนี้ การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้นเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องทำให้เกิดขึ้น หลังจากที่ได้เตรียมการเรื่องนี้มานับสิบปี การกระจายอำนาจจะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำและเอื้อเศรษฐกิจเปิดกว้างและเป็นธรรมขึ้น ในบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่มีความซับซ้อนแตกต่างกัน แทบเป็นไปไม่ได้ที่รัฐบาลส่วนกลางจะสามารถตอบโจทย์ท้องถิ่นที่แตกต่างหลากหลายได้ตรงจุด

ซึ่งคำถามที่มักได้ยินเมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจ คือ ต้องกระจายอำนาจแค่ไหน เท่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั้นเพียงพอหรือยัง ผมคิดว่ายากที่จะบอกหรือกำหนดเป็นตัวเลขชัดๆ แต่คิดว่าต้องกระจายอำนาจถึงจุดที่ท้องถิ่นและคนในท้องถิ่นจะสามารถตัดสินใจว่าจะสามารถดำเนินการอย่างไรกับโรงเรียนขนาดเล็กที่มีอย่างมากมายด้วยตัวเขาเอง

ท่ามกลางความซับซ้อนของโลกในปัจจุบัน การกลับไปหาความเรียบง่ายอาจจะเป็นคำตอบ

ผมหวังว่า ปาฐกถาวันนี้จะเป็นข้อคิดส่วนหนึ่งให้ผู้ร่วมเสวนาทุกท่านได้ร่วมกันหาแนวทางที่จะ “แฮก” ระบบราชการ เพื่อปูทางไปสู่การปฏิรูปให้สำเร็จได้อย่างแท้จริง

อ่านประกอบ :

ประสาร ไตรรัตน์วรกุล : นวัตกรรมท้องถิ่นสร้างเสมอภาคการศึกษา ลดปัญหาเด็กนอกระบบ

# กดคลิก ติดตาม ส่งแชร์ข่าวอิศรา ได้ที่นี่ https://www.facebook.com/isranewsfanpage/