เจาะลึกเสวนาปัญหาการรับรู้ทุจริตไทย 'ค่า CPI' สะท้อนความจริงบางอย่างไม่ได้เหมือนกัน

มันก็มีเรื่องที่เป็นนามธรรมที่ค่า CPI สะท้อนความจริงบางอย่างไม่ได้เหมือนกัน  มีกรณีที่น่าสนใจก็คือว่าค่า CPI นั้นขึ้นอยู่กับการตระหนักรู้ของประชาชนเกี่ยวกับการทุจริต ดังนั้นถ้าหากมีการสืบสวนการปราบปรามการทุจริตครั้งใหญ่ ประชาชนก็จะรับรู้เรื่องนี้มาก ซึ่งข้อเท็จจริงแล้วดัชนี CPI จะต้องดีขึ้นด้วย แต่ปรากฏมันไม่ใช่อย่างนั้น ถ้าเกิดเหตุการณ์แบบนั้นสถานการณ์กลับจะแย่ลงไปเพราะดูเหมือนว่าประเทศจะมีการทุจริตครั้งใหญ่เกิดขึ้น

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) รายงานว่าเมื่อวันที่ 19 ม.ค.มีการจัดงานเสวนาในหัวข้อ “ความท้าทายและโอกาสในการยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การ ทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทยอย่างมีส่วนร่วม” ภายใต้โครงการประชุมระดับชาติเพื่อการส่งเสริมศักยภาพและขยายเครือข่ายความร่วมมือด้านการต่อต้านคอร์รัปชันในระดับภูมิภาค ก่อนที่จะมีการประกาศค่า CPI ในวันที่ 31 ม.ค. ที่จะถึงนี้

โดยมีผู้เข้าเสวนาได้แก่นายอุทิศ บัวศรี รองเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

นายเกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว อนุกรรมการสนับสนุนการดำเนินงานด้านการประเมินผลสัมฤทธิ์โครงการสนับสนุนแผนปฏิบัติการด้านการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ระยะที่ 2 และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

นายแมทธิว ซี สตีเฟนสัน ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายที่วิทยาลัยกฎหมายมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

รายละเอียดสรุปการเสวนามีดังต่อไปนี้

@นายอุทิศ บัวศรี รองเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

เราได้มากำหนดเป้าหมายแม่บทภายใต้แผนยุทธศาสตร์ชาติค่า CPI ในปี 2565 เราตั้งเป้าหมายไว้ที่จะได้ 50 แต่เราได้ 36 แต่ว่าในปีเดียวกันนี้สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้นำตัวชี้วัดใหม่อีกตัวออกมาชื่อว่าค่า ITA ตั้งเป้าไว้ 89 เราได้ 87.57โดย ita นั้นถือว่าเป็นเรื่องภายในของเรา ถ้าหากดูผังข้อมูลจะเห็นเลยว่ากรณีสินบนและการขัดกันของผลประโยชน์นั้นจะถือว่าเป็นเรื่องสำคัญที่สุดเลยตามมาด้วยเรื่องความโปร่งใสในระบบงบประมาณ นโยบายของรัฐบาลในการแก้ปัญหาการทุจริต การตรวจสอบเจ้าหน้าที่รัฐ การดำเนินการตามแผนนั้นเราใช้สิ่งที่เรียกว่า prevention education และ  enforcement

ผมมองว่าการทุจริตเป็นพฤติกรรมของคน พฤติกรรมมาจากตัว mind set ตัวระบบซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา สาเหตุที่ค่า CPI เราไม่ขึ้นเพราะเรามัวแต่ไปสร้างระบบ เรามัวแต่ไปออกบังคับใช้กฎหมาย แต่สำคัญที่สุดก็คือตัวคน

เราไม่เคยพูดเลยว่าปัญหาจริงมันอยู่ที่ตัวคน มันอยู่ที่โปรแกรมของคนของประเทศเรา เพราะเวลาใช้วัดค่ามีการใช้กติกาสากล มันก็เลยมีตัวชี้วัดออกมาเป็น 9 ตัว เวลาเขามาวัดเราต้องคำนึงถึงเกณฑ์สากลก็คืออนุสัญญาประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต หรือ UNCAC ปี 2546 แต่ครบ 20 ปีแล้วที่เราให้สัตยาบันนับตั้งแต่เดือน ธ.ค. 2546 พฤติกรรมคนก็ยังเหมือนเดิม

มีข้อสังเกตว่าการแก้ปัญหาทุจริตส่วนใหญ่ของเราจะเน้นที่ภาครัฐ แต่ UNCAC พูดถึงการทุจริตทั้งภาครัฐและเอกชน ยกตัวอย่างหน่วยปราบปรามคอรัปชั่นของฮ่องกงเขาไม่ได้ปราบเฉพาะภาครัฐเขาดูภาคเอกชนด้วย เพราะภาคเอกชนอาจจะใหญ่กว่าภาครัฐ

แต่ส่วนใหญ่เรากลับไปเน้นภาครัฐซึ่งเป็นแค่ขาเดียวและภาคเอกชนไปไหน ดังนั้นก็เลยจะยกตัวอย่างว่าที่เป็นหลักสากลเขาเน้นทั้งภาครัฐและเอกชน ส่วนกรณีการปราบปรามทุจริตเฉพาะภาครัฐมันก็มีเกณฑ์ในเรื่องจรรยาบรรณเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วย ซึ่งดูแต่ละข้อสิ่งแรกที่เจ้าหน้าที่เขาเขียนขึ้นมาเขาเขียนบนฐานของรัฐสมัยใหม่คือการแยกรัฐออกจากตัวคนแต่ว่าเรายังเป็นรัฐจารีตจะเป็นการเน้นให้คนคือรัฐมันก็เลยเป็นคนละแกนกัน

 ตัวอย่างแนวความคิดที่ควรจะเปลี่ยนแปลงก็มีทั้งกรณีที่ข้าราชการชั้นผู้น้อยมีความจำเป็นต้องทักท้วงชั้นผู้ใหญ่ แต่เรายังมีความคิดว่าถ้าได้โตไปเป็นเจ้าคนนายคนต้องช่วยเหลือพวกพ้อง นี่คือสิ่งที่แนวความคิดของเราเป็น เรื่องการรับของขวัญถามว่าในช่วงปีใหม่กระเช้าของขวัญเต็มหน้าห้องเรื่องนี้ถูกต้องหรือไม่ แต่เดิมมันอาจจะใช่ เพราะข้าราชการไม่มีเงินเดือนต้องไปหากินกับลูกน้องลูกน้องก็ต้องไปหากินกับประชาชนส่งมาเป็นขั้นๆ

 แต่ปัจจุบันรัฐสมัยใหม่มีเงินเดือนแล้วแต่ระบบยังเป็นอย่างนี้อยู่ CPI เขาวัดตรงนี้ด้วย แต่เราดูสังคมของเราความคิดของสังคมของเราเป็นอย่างไร คือการแก้ปัญหาที่ผ่านมา ต้องถามว่าเราโฟกัสตรงนี้ไหม คือที่ผ่านมาการโฟกัสอะไรแบบนี้มันเสี่ยงมันไปถ้าโดนผู้มีอำนาจเราก็เลยเลี่ยงที่จะไม่พูดถึง

ประเด็นเรื่องทรัพย์สินที่บอกว่าต้องใช้ในวงราชการเท่านั้น เราได้ทำตามนั้นจริงหรือไม่เวลาเห็นไปงานศพยังมีการเอาซองตราครุฑไปใช้ใส่เงินช่วยงานศพงานแต่ง ถ้าพฤติกรรมเราอยากเป็นอย่างนี้ค่า CPI เราจะทะลุไปได้อย่างไร แล้วก็การเปิดเผยข้อมูลต่างๆเราตัดสินใจยังไงต้องให้ตรวจสอบเพราะมันไม่ใช่เรื่องส่วนตัวจะมาปกปิดไม่ได้เพราะคนที่ลงนามในสัญญาต่างๆนั้นเปรียบเสมือนผู้ที่รับมอบอำนาจจากประชาชนเวลาคุณตัดสินใจต้องให้เขาตรวจสอบได้ว่าคุณตัดสินใจเพื่ออะไร

สิ่งที่เราพูดถึงขนาดนี้มันไม่ได้อยู่คงที่ มันเป็นพัฒนาการ ยกตัวอย่างกรณีฮั้วประเทศไทยแม้กระทั่งขึ้นศาลฎีกาตัดสินคดีฮั้ว ในชั้นศาลฎีกาในปี 2501 บอกว่าฮั้วทำได้ อีก 19 ปีต่อมาตัดสินว่าทำไม่ได้แล้ว โดยตัดสินว่าการฮั้วขัดต่อความสงบเรียบร้อย  ต่อมาในยุคปัจจุบันตัดสินว่าฮั้วผิดกฎหมาย นี่คือการเปลี่ยนแปลงทั้งๆที่เป็นพฤติกรรมแบบเดียวกันก็คือการฮั้ว

ส่วนเรื่องการค้ามนุษย์ ส่วนตัวเคยเข้าไปกระทรวงศึกษาธิการเชิญฟังกันเทศน์พระเวสสันดรชาดก ประเทศอื่นไม่รู้แต่พระเวสสันดรเนี่ยเอาลูกตัวเองไปให้คนอื่นจะโดนข้อหาอะไร ปัจจุบันก็คือข้อหาค้ามนุษย์ สังคมเราเคยคิดไหมเรื่องนี้แต่ขณะนี้สังคมเราป้อนโปรแกรมกันแบบนี้ โลกไปถึงไหนแล้วแต่เราก็โปรแกรมแบบเดิมจะให้ไปทันนานาชาติได้อย่างไร

เรื่องทหารรับใช้ให้เอาไปรับใช้นายทหารรวมไปถึงคุณนายและเอาไปใช้ที่บ้าน ถ้าหากไปดูหนังผู้กองยอดรักดูได้เลยผิดกฎหมายทุกฉากไม่ว่าจะเป็นเอารถหลวงไปใช้เอาเวลาหลวงไปใช้ สรุปก็คือไม่ว่าจะออกกฎหมายอะไรคำถามคือคนไทยพร้อมเปลี่ยนหรือเปล่านี่คือปัญหาใหญ่ของประเทศไทย ดังนั้นเราไม่ต้องขอโทษ CPI เราต้องกลับมาโทษคนของเราว่ามันเป็นเกณฑ์ตามสังคมโลกหรือไม่

@นายเกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว อนุกรรมการสนับสนุนการดำเนินงานด้านการประเมินผลสัมฤทธิ์โครงการสนับสนุนแผนปฏิบัติการด้านการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ระยะที่ 2 และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

คำถามสำคัญก็คือว่าเครื่องมือที่เราใช้วัดเกณฑ์การทุจริตเนี่ยในประเทศมันดีพอหรือยังเพราะถ้าดีพอมันต้องส่งผลไปถึงค่า CPI มันอาจไม่ขยับในปีเดียวแต่ถ้ามันดีพอมันก็จะมีการเปลี่ยนแปลงในภาพใหญ่บ้าง

แต่นี่ตัวเลขมันดีขึ้นมันดีขึ้นเยอะถามว่าดีเพราะอะไรเพราะเครื่องมือมันถูกทำให้ดีขึ้นหรือเปล่า หรือมันทำให้ดีโดยเนื้อแท้จริงๆ หรืออาจจะเป็นไปได้ว่าบางส่วนอาจจะดีขึ้นแต่บางส่วนยังไม่ดีก็เป็นไปได้

ถ้าเราลองดูตัวเลขตัวชี้วัดต่างๆจะสังเกตได้เลยว่ามันไม่สัมพันธ์กับค่า CPI เลยในทางสถิติ ถ้าหากมันไม่ขยับก็คงมีสาเหตุดังนี้คือ 1 CPI ใช้ไม่ได้ 2 เครื่องมือวัดเราไม่เหมาะ หรือ 3 ความจริงแล้วทั้ง 2 ตัวมันไม่สัมพันธ์กันเลย

เวลาเราบอกถึงเรื่องระบบนิเวศว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตมันจะมีอยู่ 8 ส่วนด้วยกัน ซึ่งตรงนี้มันหมายถึงการสร้างสำนึกจริยธรรมความคิดมีทั้งเรื่องการคุ้มครองเบาะแส ว่าเราจะดูแลผู้แจ้งข้อมูลได้ไหมยกตัวอย่างเกาหลีใต้ถ้าเราเปิดเว็บไซต์สืบสวนนักการเมืองเราจะได้รับความคุ้มครองถ้าเรากระทำโดยสุจริตใจ

 สื่อมวลชนทำข่าวเชิงสืบสวนเดี๋ยวนี้เราแทบไม่เห็นเลย แต่มันก็มีเรื่องดีขึ้นบ้าง เพราะเทียบกับในอดีตการไปติดตั้งโทรศัพท์ถ้าเกิดไม่มีเส้นสายก็ต้องรอไปถึง 5 ปี แต่วันนี้ดีขึ้น อย่างไรก็ตามในทางเศรษฐศาสตร์ เวลาสถานการณ์ดีขึ้นมันจะดีขึ้นจนถึงจุดอิ่มตัวและวิธีเดิมๆก็ใช้ไม่ได้

คำถามคือเราจะกระโดดไปสู่เส้นโค้งใหม่ได้อย่างไร คำถามคือในเมื่อกระบวนการเดิมมันไม่ได้ทำให้ดีขึ้นแล้วจะไปสู่กระบวนการใหม่ได้อย่างไร โดยถึงแม้ในระดับเล็กมันจะดูดีขึ้นแต่ภาพใหญ่มันก็ยังไปไม่ได้

ดังนั้นเราก็ต้องมีการออกแบบระบบต่อสู้กับมันใหม่แล้วถ้าหากเราดูตัวย่อยจาก 9 แหล่งที่ใช้เก็บข้อมูลค่า CPI จะเห็นว่าบางตัวนั้นมันนิ่งราบสนิทกันมา 5 ปี กับมันมีบางตัวที่มันขยับไปขยับมาเล็กน้อย คำถามคือทำอย่างไรเราถึงจะยกระดับคะแนนได้

ถ้าหากดูประเทศอื่นจะเห็นเลยว่ามันก็มีบางประเทศที่ค่า CPI ก็พุ่งขึ้นแต่บางประเทศก็ขยับเพียงเล็กน้อยและบางประเทศตกลงเหมือนกัน ประเทศอย่างญี่ปุ่นก็นิ่งแต่เขานิ่งในเพดานที่สูงส่วนไทยคะแนน CPI เรานิ่งในเพดานที่ต่ำ

ประเด็นก็คือมันต้องมีบางอย่างที่ไม่ได้แก้ไขมาเป็นระยะเวลายาวนาน บางอย่างที่เรามองข้ามมันไป หรืออย่างเช่นเวียดนามมันขยับแค่หลายตัวแต่จะเจาะอยู่แค่ไม่กี่ประเด็น ดังนั้นผมคิดว่าเราน่าจะมีการเปลี่ยนเวอร์ชั่นของ ITA ให้มันใกล้เคียงกับต่างประเทศมากขึ้น

＠นายแมทธิว ซี สตีเฟนสัน ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายที่วิทยาลัยกฎหมายมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

ต้องบอกก่อนถึงเหตุผลว่าCPI ไม่ใช่ตัววัดที่เหมาะสมสำหรับการปฏิรูปการต่อต้านการทุจริตหรือวัดสถานการณ์ปีต่อปีในด้านการทุจริตของประเทศนั้นๆ จริงๆแล้ว CPI เป็นเครื่องมือที่ถือว่ามีประโยชน์มา กเราสามารถเรียนรู้ได้หลายอย่างจาก CPI

อย่างไรก็ตามการวัดในระยะเวลาสั้นจนถึงระยะเวลากลางๆในเรื่องของการเปลี่ยนแปลงสถานการณ์การทุจริต CPI ดูจะไม่เหมาะสม เพราะคะแนน CPI จะไม่เปลี่ยนไปมากในช่วงเวลาที่ผ่านไป CPI ไม่ได้เหมาะสมสำหรับการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็ว CPI นั้นมาจากการรับรู้การทุจริตเป็นวงกว้างในระดับประเทศ ถ้าเราดูคะแนน CPI ประเทศอื่นๆทั้ง 180 ประเทศ จะเห็นเลยว่าไม่มีประเทศไหนที่เปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญในเวลาอันรวดเร็ว

ดังนั้นถ้าคุณจะมองผลสัมฤทธิ์ของการปฏิรูปกระบวนการต่อต้านการทุจริตในเวลา 3 ปี 5 ปีหรือแม้กระทั่ง 10 ปี มันดูเหมือนจะเป็นไปแทบไม่ได้เลยที่ CPI จะแสดงให้เห็นถึงความพยายามนั้น เพราะมันไม่ได้ถูกออกแบบให้ทำอย่างนั้น

อีกประการหนึ่งมันก็มีเรื่องที่เป็นนามธรรมที่ค่า CPI สะท้อนความจริงบางอย่างไม่ได้เหมือนกัน  มีกรณีที่น่าสนใจก็คือว่าค่า CPI นั้นขึ้นอยู่กับการตระหนักรู้ของประชาชนเกี่ยวกับการทุจริต ดังนั้นถ้าหากมีการสืบสวนการปราบปรามการทุจริตครั้งใหญ่ ประชาชนก็จะรับรู้เรื่องนี้มาก ซึ่งข้อเท็จจริงแล้วดัชนี CPI จะต้องดีขึ้นด้วย แต่ปรากฏมันไม่ใช่อย่างนั้น ถ้าเกิดเหตุการณ์แบบนั้นสถานการณ์กลับจะแย่ลงไปเพราะดูเหมือนว่าประเทศจะมีการทุจริตครั้งใหญ่เกิดขึ้น

อาทิในปี 2558 ที่บราซิลมีการปราบปรามการทุจริตในรัฐวิสาหกิจน้ำมัน คะแนน CPI ของบราซิลควรจะดีขึ้นแต่ปรากฏว่าปีนั้นคะแนน CPI บราซิลกลับแย่ลง

ดังนั้นการที่ป.ป.ช.บอกว่าจะโฟกัสไปที่ค่า CPI อย่างเดียว ผมจึงไม่เห็นด้วยเพราะว่าในระยะสั้นถ้าหากค่า CPI ดูไม่ดีขึ้นคนก็จะเริ่มถอดใจกับการโฟกัสการป้องกันทุจริตแล้วเอาเงินไปทำอย่างอื่นดีกว่า ซึ่งเรื่องนี้ไม่ดีเลย

อย่างไรก็ตามมีสิ่งที่ผมพอจะแนะนำได้เกี่ยวกับการปรับปรุงเรื่องการต่อต้านการทุจริต อาทิแทนที่จะบอกเป้าหมายทั่วๆไปว่าต้องการลดการทุจริต ทำไมถึงไม่ระบุเป้าหมายให้ชัดเจนเลยว่าคืออะไร ทำไมถึงไม่นำเอาสิ่งที่ถูกประเมินว่าเป็นปัญหามาระบุเป็นเป้าหมายว่าต้องแก้ไข ถ้าหากเราบอกว่าเราชอบเรื่องการยกระดับค่า CPI ทำไมถึงไม่นำเอาแหล่งข้อมูลต่างๆที่จะเป็นตัวกำหนดค่า CPI มาใช้เป็นฐานข้อมูลกำหนดว่าเราควรปฏิรูป และแก้ไขปัญหาอะไร

ยกตัวอย่างเช่นรายงานที่เกี่ยวกับการวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจ รายงานวิเคราะห์ทางการเมืองเป็นต้น ถ้าหากคุณอ่านรายงานพวกนี้คุณสามารถนำไปทำเป็นลิสต์ บอกได้ว่าปัญหาอะไรที่ต้องแก้ไข เพราะรายงานเหล่านี้มาจากสิ่งที่ผู้เชี่ยวชาญต่างชาติได้ประเมินแล้วว่าไทยมีปัญหาตรงไหน แล้วเราสามารถนำเอาสิ่งเหล่านี้ไปกำหนดค่า KPI ได้ด้วย

อย่างที่นำเรียนไปแล้วว่า CPI นั้นมาจากตัวเลขที่ผู้เชี่ยวชาญอาจจะไปสัมภาษณ์หรือศึกษาเกี่ยวกับประเทศนั้นๆมาบ้าง แล้วจึงประมวลเป็นตัวเลข ดังนั้นเราควรที่จะทำตัวเลขนี้ของเราเองไม่ใช่แค่ให้ต่างชาติมาประเมินอย่างเดียว เราควรมีการสร้างคณะกรรมการประเมินผลของเราเองที่ประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญต่างๆทั้งในไทยและในต่างชาติประกอบกัน คณะกรรมการนี้สามารถทำงานในรูปแบบเดียวกับทาง CPI เพื่อจัดทำรายงานเกี่ยวกับประเทศไทยได้ อย่างไรก็ตามคณะกรรมการดังกล่าวต้องมีความเป็นอิสระ อย่าใกล้ชิดกับหน่วยงานใดมากเกินไป

และสิ่งที่สำคัญที่สุดก็คืออย่านำเอาค่า CPI มากำหนดเป็นมาตรฐาน KPI โดยเด็ดขาด