“…การศึกษาครั้งนี้ตัดสินใจเสนอให้จัดตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’ ที่เป็นกระทรวงอัจฉริยะรูปแบบใหม่ โดยมีเป้าหมาย คือ การเพิ่มศักยภาพและสมรรถนะในการบริหารจัดการ ทำให้กระทรวงมีอำนาจสั่งการสูงสุดในการกำกับควบคุมการบริหารงานของทุกหน่วยงานในสังกัด และแบ่งบทบาทหน่วยงานอย่างชัดเจนขึ้น…”
.......................................
สืบเนื่องจากกรณีที่เมื่อวันที่ 23 มิ.ย.2565 ที่ประชุมคณะกรรมการกำหนดนโยบายขับเคลื่อนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ (กนช.) ที่มี พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน มีมติเห็นชอบหลักการการจัดตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’ เพื่อเป็นกลไกในการขับเคลื่อนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศไทย
พร้อมทั้งมอบหมายให้ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ร่วมกับกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) , สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ยกร่างพิมพ์เขียวการปรับปรุงกลไกการบริหารจัดการน้ำของประเทศ และยกร่างกฎหมายการจัดตั้งกระทรวงทรัพยากรน้ำ นั้น
เมื่อเร็วๆนี้ ได้มีการเผยแพร่ผลการศึกษา ‘โครงการศึกษานวัตกรรมเชิงระบบ โครงสร้าง และกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ’ ซึ่งจัดทำโดยกระทรวง อว. , TDRI, สํานักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ (สอวช.) และสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) ร่วมกับสถาบันการศึกษาต่างๆ
สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) จึงขอนำเสนอสรุปรายละเอียดรายงานผลการศึกษาโครงการฯดังกล่าว โดยเฉพาะข้อเสนอแนวทางการจัดตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’ โดยมีรายละเอียดที่น่าสนใจ ดังนี้
@ชี้ ‘ผลิตภาพ’ การใช้น้ำของประเทศไทยต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของโลก
ความท้าทายของการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและแนวโน้มในอนาคต
สถานการณ์ของทรัพยากรน้ำในประเทศไทย ‘ยังไม่น่าไว้วางใจ’ ด้วยเหตุปัจจัยอย่างน้อย 3 ประการ ได้แก่
ประการแรก ปริมาณความต้องการใช้น้ำมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เนื่องจากเหตุผลหลายประการ เช่น การขยายตัวทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี ในขณะที่ภาคการอุปโภคบริโภคน้ำ การท่องเที่ยว และภาคอุตสาหกรรม มีความต้องการน้ำรวมกัน 5.42% ของความต้องการใช้น้ำทั้งหมด
แต่พบว่าภาคเกษตรเป็นผู้ใช้รายใหญ่อันดับ 1 โดยมีความต้องการใช้น้ำสูงถึง 86.3% และมีการใช้น้ำอย่างสิ้นเปลือง รวมทั้งมีการปรับเปลี่ยนแบบแผนการเพาะปลูกที่ทำให้มีความต้องการใช้น้ำตลอดเวลา ส่วนการใช้น้ำเพื่อรักษาความสมดุลนิเวศท้ายน้ำ การผลักดันน้ำเค็ม และการรักษาคุณภาพแหล่งน้ำ มีความต้องการใช้น้ำคิดเป็น 7.75%
ประการที่สอง ปริมาณน้ำต้นทุนมีความไม่แน่นอน เนื่องจากคาดการณ์ว่าในอนาคตอีก 20 ปีข้างหน้า มีแนวโน้มขาดแคลนน้ำในปีที่แล้งจัด จากความแปรปรวนจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ โดยแต่ละภูมิภาคจะมีปัญหาแตกต่างกัน เช่น ภาคกลางและภาคตะวันตกมีจำนวนพื้นที่เสี่ยงอุทกภัยสูงสุด ในขณะที่ภาคเหนือมีพื้นที่เสี่ยงภัยแล้งสูงสุด
ประการที่สาม ข้อจำกัดในการจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ด้านทรัพยากรน้ำ เช่น การปกครองท้องถิ่นยังเป็นเพียงการแบ่งอำนาจ ไม่ใช่กระจายอำนาจ ,การขาดงบประมาณและขาดบุคลากรที่มีความรู้เฉพาะเชิงเทคนิค และอิทธิพลทางการเมืองและเศรษฐกิจ ทำให้ อปท.หลายแห่งไม่กล้าบังคับใช้กฎหมายในระดับท้องถิ่น เป็นต้น
ดังนั้น หากไม่มีมาตรการปรับเปลี่ยนแนวทางการใช้ทรัพยากรน้ำ ก็มีแนวโน้มจะเกิดความขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำมากยิ่งขึ้น อีกทั้งเกิดความไม่คุ้มค่าของการจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งทำให้เกิดการสิ้นเปลืองงบประมาณ บุคลากร และทำให้ประเทศไทยสูญเสียความสามารถในการแข่งขันทางการค้าได้ในที่สุด
ผลการศึกษายังพบว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีปัญหาและอุปสรรคในระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างน้อย 6 ประการ และจำเป็นต้องมีการเตรียมการเพื่อขจัดอุปสรรคดังกล่าว ได้แก่
1.ภายใต้สถานการณ์ทรัพยากรน้ำในภาวะปกติ ยังพบว่ามีปัญหาช่องว่างการจัดการทรัพยากรน้ำในระดับพื้นที่ลุ่มน้ำและท้องถิ่น (อปท.)
2.แม้ว่าหน่วยงานของรัฐ ได้เพิ่มปริมาณน้ำต้นทุนของแต่ละลุ่มน้ำหรือมีการลงทุนผันน้ำข้ามลุ่มน้ำ หรือมีการเพิ่มประสิทธิภาพการกักเก็บน้ำของอ่างเก็บน้ำหรืออ่างพวงหรือแหล่งน้ำสาธารณะ เพื่อให้เกิดความมั่นคงด้านน้ำ และลดความตึงเครียดด้านน้ำได้อยู่บ้าง แต่ปัญหาความมั่นคงด้านน้ำ และความตึงเครียดน้ำมิได้หมดไปได้ง่าย
3.เรื่องของคุณภาพแหล่งน้ำ พบว่าแหล่งกำเนิดน้ำเสียที่สำคัญ ไม่มีการบำบัดน้ำเสียก่อนปล่อยลงสู่แหล่งน้ำสาธารณะ (ชุมชนและเกษตรกรรม) หรือการดำเนินงานของ อปท. ในการบำบัดน้ำเสียชุมชนยังไม่มีประสิทธิภาพ และยังมีไม่ครบทุก อปท. ทำให้คุณภาพน้ำผิวดินเลวร้ายลง
4.การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในช่วงวิกฤติ (น้ำท่วมและน้ำแล้ง) และความเสี่ยงด้านสาธารณภัย พบว่ามีข้อจำกัดหลายเรื่อง เช่น ระบบจ่ายน้ำที่เสื่อมสภาพและอัตราการสูญเสียสูง, การจัดการแหล่งน้ำขนาดใหญ่ที่รวมศูนย์อยู่ที่กรมชลประทาน ทำให้การกระจายน้ำไม่มีประสิทธิภาพ และขาดแนวทางที่ชัดเจนในการประสานงานกลไกในระดับพื้นที่
5.ผลิตภาพของการใช้น้ำ (water productivity) ของประเทศไทยอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำ เมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของโลก โดยผลิตผลของการใช้น้ำของประเทศไทยเฉลี่ยเท่ากับ 8-10 ดอลลาร์สหรัฐ/ลูกบาศก์เมตร (ลบ.ม.) ในขณะที่ของโลกเฉลี่ยเท่ากับ 19 ดอลลาร์สหรัฐ/ลบ.ม.
ทั้งนี้ ประเทศไทยมีการใช้ทรัพยากรน้ำเพื่อการเกษตรในปริมาณที่สูงกว่าการใช้น้ำเพื่อการอุตสาหกรรมและการบริโภคอุปโภค (สัดส่วนประมาณ 90 : 10) ในขณะที่มูลค่าผลผลิตทางการเกษตรมีความแตกต่างจากมูลค่าผลผลิตทางอุตสาหกรรมและบริการ (สัดส่วนประมาณ 10 : 90)
และเมื่อเทียบกับการใช้น้ำเพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจของกลุ่มผู้ใช้น้ำภายในสาขาการผลิตเดียวกันของประเทศ พบว่า “ข้าวนาปรัง” ซึ่งเป็นพืชที่ใช้น้ำชลประทานมากที่สุดในหน้าแล้ง กลับเป็นพืชที่ให้มูลค่าผลผลิตส่วนเพิ่มหน่วยสุดท้าย (value of marginal product of water) ต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับพืชชนิดอื่น เช่น อ้อยโรงงาน ผลไม้ยืนต้น
ที่สำคัญผลิตภาพการใช้น้ำที่ ‘ต่ำกว่า’ ต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ในการจัดหาน้ำ นำไปสู่ความเสียหายในภาพรวม เช่น เกิดความสิ้นเปลืองในการใช้น้ำ ,การใช้น้ำฟรีทำให้คุณค่าของน้ำมีน้อยในสายตาผู้ใช้น้ำ และเกิดความสิ้นเปลืองงบประมาณในการจัดหาปริมาณน้ำต้นทุน บำรุงรักษาคุณภาพน้ำ และการสูญเสียพื้นที่เพื่อสร้างอ่างเก็บน้ำ เป็นต้น
6.จุดอ่อนด้านการสื่อสารยุทธศาสตร์การจัดการทรัพยากรน้ำ เห็นได้จาก 1. การขาดระบบเตือนภัยพิบัติที่มีประสิทธิภาพ 2.ประชากรไทยมีทักษะที่ต่ำกว่ามาตรฐาน เนื่องมาจากการขาดระบบการซ้อมรับมือกับภัยพิบัติทางน้ำ และ 3.การสื่อสารในระบบราชการที่ไม่ตอบโจทย์ความต้องการของผู้รับสารได้ถูกที่ ถูกเวลา ถูกเทคโนโลยี และถูกคอนเทนต์
@ผลศึกษาฯเสนอตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’-แยกบทบาท ‘หน่วยงานกำกับ’
แนวทางแก้ไขปัญหาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเพื่อเศรษฐกิจและสังคมในอนาคต
การศึกษาเรื่องการจัดการน้ำในต่างประเทศ พบว่าเดิมประเทศส่วนใหญ่ใช้ระบบการบริหารจัดการน้ำเป็นรายสาขา และแบ่งแยก โดยนิยมใช้วิธี ‘สั่งการและควบคุม’ แต่แนวทางดังกล่าวไม่สามารถแก้ปัญหาความไม่สมดุลระหว่างความต้องการใช้น้ำ (water demand) กับอุปทานน้ำ หรือปริมาณน้ำต้นทุนของผู้ใช้น้ำกลุ่มต่างๆที่แตกต่างกันได้
จึงเกิดแนวคิดเรื่องการบริหารจัดการลุ่มน้ำแบบบูรณาการ (IWRM) ซึ่งเป็นกระบวนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ลุ่มน้ำ ที่ส่งเสริมให้เกิดการประสานงานในการพัฒนาและบริหารจัดการน้ำ ที่ดิน และทรัพยากรที่เกี่ยวข้อง เช่น ป่า เพื่อประโยชน์สูงสุดด้านเศรษฐกิจ สวัสดิการสังคม ความเป็นธรรม โดยยังคงรักษาความยั่งยืนของระบบนิเวศที่สำคัญ
ทั้งนี้ จากการทบทวนรูปแบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของต่างประเทศ พบว่า รูปแบบการบริหารจัดการที่น่าสนใจและมีประสิทธิผล รวมทั้งสร้างการมีส่วนร่วมของผู้ใช้น้ำได้ในระดับที่น่าพอใจ มีอย่างน้อย 6 รูปแบบ คือ
(1) การจัดตั้งกระทรวงน้ำเป็นการเฉพาะ เช่น กระทรวงโครงสร้างพื้นฐานและการจัดการทรัพยากรน้ำ (Ministry of Infrastructure and Water Management) ของประเทศเนเธอร์แลนด์
(2) การกระจายอำนาจการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไปยังระดับภูมิภาคและท้องถิ่น (Regional Water Authority) ของสหราชอาณาจักร
(3) การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระดับลุ่มน้ำ (River Basin Management) โดยการจัดตั้งเป็นคณะกรรมการบริหารจัดการลุ่มน้ำ และมีหน่วยงานเฉพาะสำหรับการประสานการมีส่วนร่วมของผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย (River Basin Comprehensive Water Resources Management Committee)
(4) การเพิ่มบทบาทของกระทรวงสิ่งแวดล้อม และลดความซ้ำซ้อนของการบริหารและงบประมาณ เช่น กรณีของเกาหลีใต้
(5) การตั้งกระทรวงสิ่งแวดล้อมและน้ำ (Ministry of Environment and Water) อย่างเช่นมาเลเซีย โดยมีพันธกิจหนึ่งในการดูแลด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ที่ดูแลเรื่องของ Water Supply การชลประทาน การระบายน้ำ การรักษาคุณภาพน้ำ การป้องกันน้ำท่วม การฟื้นฟูแม่น้ำและลำธาร และ
(6) การจัดตั้ง Department of Water Affairs ที่เป็นหน่วยงานระดับชาติในการนำกรอบระเบียบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (Water Resource Regulatory Framework) มาปฏิบัติ อย่างเช่นกรณีแอฟริกาใต้
หรือกรณีของอิสราเอลที่จัดตั้ง Government Water and Sewage Authority เพื่อรับผิดชอบการบริหารจัดการ การดำเนินงาน การอนุรักษ์และฟื้นฟู ทัพยากรน้ำของประเทศให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล และคณะกรรมาธิการที่มีอำนาจอิสระจากฝ่ายการเมือง โปรดสังเกตว่าอิสราเองยังมีกระทรวงและหน่วยงานด้านจัดการน้ำจำนวนมาก
รวมทั้งได้วิเคราะห์รูปแบบทางเลือกการปรับโครงสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในรูปแบบต่างๆ แล้ว
การศึกษาครั้งนี้ตัดสินใจเสนอให้จัดตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’ ที่เป็นกระทรวงอัจฉริยะรูปแบบใหม่ โดยมีเป้าหมาย คือ การเพิ่มศักยภาพและสมรรถนะในการบริหารจัดการ ทำให้กระทรวงมีอำนาจสั่งการสูงสุดในการกำกับควบคุมการบริหารงานของทุกหน่วยงานในสังกัด และแบ่งบทบาทหน่วยงานอย่างชัดเจนขึ้น
ไม่เกิดปัญหาทับซ้อนของหน้าที่และแบ่งแยกกันเฉกเช่นในปัจจุบัน สามารถบูรณาการแผนงานและงบประมาณทั้งแนวดิ่งและแนวนอน มีองค์กรพิเศษที่เป็นอัจฉริยะ มีการนำนวัตกรรมและเครื่องมือด้านเศรษฐศาสตร์ การเงิน และสังคมมาใช้ประโยชน์ เป็นกระทรวงที่คำนึงถึงความแตกต่างของพื้นที่และลุ่มน้ำ ส่งเสริมการมีส่วนร่วมและความโปร่งใส
นอกจากนี้ จะมีการแบ่งแยกบทบาทระหว่าง สทนช. ที่ทำหน้าที่เป็น Policy Regulator และ Operation Regulator ที่มีสมรรถนะในการกำกับควบคุม (regulate) หน่วยงานรัฐและเอกชน กับหน่วยงานปฏิบัติ (operators)
@เปิดผัง ‘กระทรวงน้ำ’ ชงตั้ง ‘WR Intelligent Agency’ ทำหน้า ‘มันสมอง’
สำหรับองค์ประกอบของกระทรวงทรัพยากรน้ำ ประกอบด้วย
(1) หน่วยงานหลัก ได้แก่ สทนช. กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ำ กรมทรัพยากรน้ำบาดาล และ WR Intelligent Agency กระทรวงทรัพยากรน้ำ จึงเป็นกระทรวงขนาดใหญ่ที่มีจำนวนบุคคลากร ประมาณ 25,926 คน โดยจะไม่เพิ่มจำนวนบุคลากร เพราะจะใช้วิธีโยกย้ายเกลี่ยข้าราชการจากบางหน่วยงาน
ยกเว้นการจัดตั้ง WR Intelligent Agency (หน่วยงานอัจฉริยะด้านทรัพยากรน้ำ) ที่จะเป็นองค์กรมหาชนหรือในช่วงต้นจัดตั้งเป็น Business Unit ที่มีอิสระภายใน สทนช. โดยอาศัยกฎหมายการบริหารราชการแผ่นดิน
ทั้งนี้ ผลดีของการก่อตั้งกระทรวงทรัพยากรน้ำ คือ รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการได้ ทำให้เกิดการบริหารจัดการแบบมีเอกภาพ สามารถบูรณาการแผนงาน โครงการและงบประมาณของกรมต่างๆ ในสังกัดทั้งงบแผนงานบูรณาการ งบตามภารกิจ (function) งบกลาง และงบพื้นที่
(2) สำนักปลัดกระทรวงจะทำหน้าที่ธุรการของกระทรวง รวมทั้งการกำกับดูแลสำนักลุ่มน้ำ 22 สำนักที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ เพื่อปิดช่องว่างด้านขาดกำลังคน ที่ทำงานด้านปฏิบัติการให้คณะกรรมการลุ่มน้ำ โดยสำนักลุ่มน้ำจะทำหน้าที่เป็นผู้ปฏิบัติงานตามแผนปฏิบัติการของแต่ละลุ่มน้ำ
อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งสำนักลุ่มน้ำ 22 สำนักจะไม่ต้องเพิ่มอัตรากำลัง แต่สามารถโอนย้ายรองผู้อำนวยการสำนักภาคชลประทาน สำนักภาคของกรมทรัพยากรน้ำ และสำนักภาคของกรมทรัพยากรน้ำบาดาลรวมทั้งผู้เชี่ยวชาญ ในสำนักภาคมาปฏิบัติงานได้ เพราะบุคลากรเหล่านี้มีความรู้ความชำนาญในงานด้าน Operation &Maintenance อยู่แล้ว
(3) หน่วยงานอัจฉริยะด้านทรัพยากรน้ำ (WR intelligent agency) เป็นองค์กรมหาชนที่ก่อตั้งขึ้นใหม่ โดยอาศัยกฎหมายเฉพาะ บทบาทสำคัญ คือ ทำหน้าที่เป็นมันสมอง (think tank) ให้กระทรวงน้ำในด้านการศึกษาวิจัย สังเคราะห์และให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับนโยบายทางเลือกในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเพื่อรับมือความท้าทายใหม่ๆ ในอนาคต
เช่น การบริการจัดการน้ำที่ไม่เน้นสิ่งก่อสร้าง การบริหารจัดการด้านอุปสงค์ต่อน้ำ การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานแบบ engineering-based ไปเป็นแบบผสมระหว่าง nature & engineering based เป็นต้น รวมทั้งการพัฒนาและการทดลองใช้เครื่องมือใหม่ๆในการบริหารจัดการน้ำ
และมีข้อมูล bigdata ที่สามารถนำมาใช้เป็นข้อมูลในการวิเคราะห์และสร้างระดับการตัดสินใจได้อย่างแม่นยำ (decision support system) รวมทั้งริเริ่มโครงการทดลอง (sandbox) ในพื้นที่ลุ่มน้ำที่มีปัญหาพิเศษแตกต่างจากที่อื่น รวมทั้งการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่
ทั้งนี้ ลักษณะสำคัญของ WR intelligent agency คือ เป็นองค์กรขนาดจิ๋ว (กำลังคนสูงสุดไม่เกิน 150 คน ในระยะแรกประมาณ 50-70 คน) เป็นองค์กรที่ว่องไวสามารถปรับตัวตอบสนองต่อสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงได้อย่างรวดเร็ว เป็น flat organization โดยแบ่งเป็นทีมงานตามความชำนาญเฉพาะด้าน แต่มีการทำงานร่วมกันระหว่างทีม
(4) การแยกบทบาทหน่วยกำกับควบคุมกับหน่วยปฏิบัติการ (regulator and operate) เนื่องจากในอนาคตกระทรวงทรัพยากรน้ำจะต้องมีบทบาทเพิ่มเติม เช่น การกำหนดภาษีการปล่อยน้ำเสีย การออกใบอนุญาตทิ้งน้ำเสีย การควบคุมปริมาณการใช้น้ำของผู้ใช้น้ำประเภทที่ 2 และประเภทที่ 3 จึงจำเป็นต้องมีการจัดแบ่งหน้าที่รับผิดชอบให้ชัดเจน
โดยการกำหนดให้ สทนช. ทำหน้าที่กำกับควบคุมราคาน้ำดิบ ปริมาณการใช้น้ำดิบ การใช้น้ำบาดาล ภาษีน้ำเสียและใบอนุญาตปล่อยน้ำเสียลงแหล่งน้ำธรรมชาติและแหล่งน้ำชลประทาน หรือเรียกว่า Operation Regulator ส่วนกรมต่างๆ ก็จะใช้ทรัพยากร และความรู้ความชำนาญในด้านการปฏิบัติงาน (operation)
นอกจากนั้น ในอนาคตเมื่อมีการว่าจ้างภาคเอกชนในการให้บริการด้านต่างๆ เช่น การซ่อมบำรุงรักษาระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านน้ำ การบำบัดน้ำเสีย หรือแม้กระทั่งการที่เอกชนเป็นผู้พัฒนาแหล่งน้ำและให้บริการน้ำดิบแก่ภาคธุรกิจ กรมที่เป็นหน่วยปฏิบัติงานก็จะต้องแข่งขันกับภาคเอกชนบนกติกาที่เท่าเทียมกัน โดยมี สทนช. เป็นหน่วยงานหลักด้าน Operation Regulator และ Policy Regulator เพียงหน่วยงานเดียว
@สร้าง ‘กติกา’ พัฒนาการจัดการเชิงพื้นที่-กระจายอำนาจให้ ‘ท้องถิ่น’
ส่วนการออกแบบกลไกเชิงการบริหารงานระดับพื้นที่หรือท้องถิ่นนั้น ผลศึกษาฯเสนอให้มุ่งเน้นการสร้างกติกาพัฒนาศักยภาพการจัดการเชิงพื้นที่ (institutional strengthening) และสอดคล้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำบนหลักธรรมาภิบาล (water governance) เช่น
การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมีอิสระด้านการเงิน กฎหมาย และสามารถจัดการตนเองได้ โดยท้องถิ่นต้องมีศักยภาพในการวางแผนบริหารจัดการน้ำทั้งในยามปกติ และสามารถรับมือวิกฤติและความเสี่ยงเกี่ยวกับน้ำ ,การสร้างความสัมพันธ์และความเชื่อใจกันในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (trust) และการเสริมสร้างทุนทางสังคม
โดยเน้นให้ชุมชน และอปท. ตั้งกฎกติกาชุมชน หรือที่เรียกว่า Polycentricity Governance ซึ่งหมายความว่าหน่วยงานส่วนกลางหรือระดับชาติต้องปรับบทบาทจากการเป็น Operator ในทุกระดับ เป็นการสนับสนุนการทำงานเชิงเทคนิคให้แก่สำนักงานลุ่มน้ำและอปท. หรือปรับบทบาทเป็น Technical Service Provider เป็นต้น
นอกจากนี้ ต้องมีการจัดตั้งกองทุนทรัพยากรน้ำ คือ การใช้เงินเป็นเครื่องมือเพิ่มประสิทธิภาพการพิจารณาอนุมัติโครงการลงทุน และการบูรณาการโครงการและงบประมาณการลงทุน เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพการใช้งบประมาณสูงสุด ขณะที่ในระยะยาว กองทุนเป็นเครื่องมือในการระดมทุนจากภาคเอกชนเพื่อใช้ในโครงการลงทุนสำคัญของประเทศ
สำหรับแหล่งที่มาของเงินเพื่อจัดตั้งกองทุนทรัพยากรน้ำ จะต้องโอนกองทุน 2 กองทุน ได้แก่ กองทุนหมุนเวียนเพื่อการชลประทาน และกองทุนพัฒนาน้ำบาดาล รวมทั้งกองทุนจะได้เงินจากค่าชลประทาน ค่าใช้น้ำบาดาล ค่าอนุรักษ์น้ำบาดาล ค่าใช้น้ำประเภทที่สองและประเภทที่สาม เงินงบประมาณประจำปี เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม ผลศึกษาฯยังระบุว่า การจัดตั้งกระทรวงใหม่ดังกล่าว (กระทรวงทรัพยากรน้ำ) จะมีผลกระทบด้านลบ ด้วยเหตุผลอย่างน้อย 3 ประการ ได้แก่
(ก) ต้นทุนธุรกรรมในการก่อตั้งกระทรวง เช่น การออกกฎหมายใหม่ การตั้งคณะกรรมการและคณะทำงานเพื่อกำหนดรูปแบบและกฎกติกาต่างๆในการดำเนินงาน การสร้างสำนักงานใหม่ การตั้งระบบการสื่อสารภายในและระหว่างหน่วยงานใหม่ การปรับโครงสร้างบุคลากร รวมทั้งการโอนย้ายข้าราชการ และการปรับโครงสร้างงบประมาณ
(ข) วัฒนธรรมของหน่วยงานที่แตกต่างกัน เนื่องจากมีการโอนย้ายบุคลากรมาจากหลายแห่งที่มีวัฒนธรรมการทำงานแตกต่างกัน และ (ค) ปัญหาทางการเมือง เช่น การยอมรับของหน่วยงาน และพรรคการเมือง ที่มีผลประโยชน์ไม่สอดคล้องกัน
@เสนอ 2 ขั้นตอน จัดตั้ง ‘กระทรวงน้ำ’-คาดใช้เวลายกร่างกม. 1 ปีครึ่ง
ผลการศึกษาฯ ยังเสนอ ‘แผนที่นำทาง’ เพื่อไปสู่การจัดตั้งกระทรวงทรัพยากรน้ำ
ในการดำเนินงานเพื่อปรับโครงสร้างองค์กรใหม่แบ่งออกเป็น 2 แผนปฏิบัติการ ซึ่งสามารถดำเนินการคู่ขนานได้โดยมีการประเมินเป็นระยะๆ เพื่อมุ่งไปสู่เป้าหมายเดียวกัน ดังนี้
แผนปฏิบัติการขั้นที่ 1 (Quick Win) เป็นการสร้างความเข้มแข็งให้กับสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) โดยจัดตั้งสำนักงานเลขานุการให้กับคณะกรรมการลุ่มน้ำ/อนุกรรมการทรัพยากรน้ำจังหวัด จัดทรัพยากรด้านงบประมาณและกำลังคนจาก 3 กระทรวง (กระทรวงทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย)
พร้อมทั้งปรับบทบาทของ สทนช. ให้เป็นหน่วยงานกำกับระดับชาติ (national regulator) โดยมีแนวทางดำเนินงาน คือ โอนย้ายบุคลากรที่ทำหน้าที่การกำกับควบคุมในกรมที่จะย้ายมาสังกัดกระทรวงน้ำ (ชป. ทน. ทบ.) มายัง สทนช. การดำเนินการนี้จะสอดคล้องกับกฎหมายทรัพยากรน้ำที่มีอยู่รวมทั้งการเร่งรัดออกกฎหมายระดับรองให้ครบถ้วน
แผนปฏิบัติการขั้นที่ 2 (Big Win) ออกแบบระบบงานใหม่ ทั้งด้านวางแผน กำกับ ดำเนินงานและลุ่มน้ำพร้อมกลไก และการสร้างเครื่องมีอบริหารใหม่ โดยตั้งคณะทำงานแก้ไข พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.2561 ยกร่างกฎหมายการจัดตั้งกระทรวงทรัพยากรน้ำ และแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะใช้เวลาดำเนินการ 1 ปีถึง 1 ปีครึ่ง
ทั้งนี้ เมื่อร่างกฎหมายการจัดตั้งกระทรวงทรัพยากรน้ำ และร่างพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา และมีผลบังคับใช้แล้ว จึงเข้าสู่ช่วงเตรียมการปรับบทบาทหน้าที่ภารกิจภายใต้กระทรวงใหม่ต่อไป
@นักวิชาการชี้ต้องตั้ง ‘กระทรวงน้ำ’-หนุนภาคเกษตรฯเรียกเก็บ ‘ค่าน้ำ’ กันเอง
นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ TDRI ในฐานะผู้จัดการโครงการร่วม คนที่ 1 (กำกับดูแลการวิจัย) โครงการศึกษานวัตกรรมเชิงระบบ โครงสร้าง และกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ ระบุว่า หลังจากทีมวิจัยใช้เวลา 4 เดือน (ตั้งแต่ พ.ค.2565) ศึกษาเรื่องนี้ ก็พบว่ามีความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องมีการจัดตั้ง ‘กระทรวงน้ำ’
“เรากำลังพูดถึงการทำงานระยะยาว (การจัดการน้ำ) ซึ่งจะต้องมีหน่วยงานที่ดูแล และต้องดูแลต่อเนื่องด้วย ไม่ใช่แค่รัฐบาลนี้ชุดเดียว” นิพนธ์ กล่าว และย้ำว่า “การศึกษาครั้งนี้ เราทำงานอย่างเป็นอิสระ โดยมีทีมนักวิชาการจากหลายสถาบันเข้ามาร่วม ซึ่งตอนแรกเราเองก็ไม่แน่ใจว่า เรื่องนี้สำคัญถึงขนาดที่ว่าจะต้องตั้งกระทรวงน้ำหรือไม่”
นิพนธ์ ยังกล่าวถึงปัญหาการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทย ว่า เมื่อเกิดปัญหาน้ำท่วมหรือน้ำแล้ง รัฐบาลมักตั้งศูนย์บริหารเฉพาะกิจ แต่ปัจจุบันจะพบว่าเรื่องน้ำท่วมหรือน้ำแล้ง ไม่ได้เป็นปัญหาเฉพาะกิจแล้ว แต่เกิดขึ้นได้เรื่อยๆ จึงจำเป็นต้องมีมืออาชีพเข้ามาบริหารจัดการ และเป็นหน่วยงานถาวร เพื่อจะได้นำข้อมูลและประสบการณ์ในอดีตมาใช้ได้
นิพนธ์ ระบุด้วยว่า หากพูดถึงเรื่องการบริหารจัดการน้ำนั้น ไม่ใช่ดูแค่เรื่องน้ำท่วมหรือน้ำแล้ง แต่ต้องรวมถึงการเพิ่มผลิตภาพการใช้น้ำของประเทศไทยด้วย เพราะไทยเป็นประเทศที่มีผลิตภาพการใช้น้ำที่ต่ำมาก โดยเฉพาะการใช้น้ำในภาคเกษตร เพราะถือว่าน้ำเป็นของฟรี ทั้งๆที่ประเทศไทยจัดสรรงบประมาณจำนวนมากเพื่อลงทุนระบบชลประทาน
“อะไรที่เป็นของฟรีก็ใช้กันถลุง และตั้งแต่ปี พ.ศ.2480 เราตั้งใจจะเก็บค่าน้ำชลประทาน แต่จนถึงปัจจุบันเราไม่กล้าเก็บ” นิพนธ์ กล่าว และว่า “คนกรุงเทพฯใช้น้ำราคาถูก จึงใช้น้ำสิ้นเปลือง ถ้ามีการขึ้นราคาค่าน้ำ 10% ก็เชื่อว่าจะสามารถลดการใช้น้ำลดลง 20% ซึ่งแค่นี้ก็เพียงพอที่จะทำให้เรามีน้ำใช้ในฤดูแล้งแล้ว”
นอกจากนี้ ประเทศไทยยังมีปัญหาการจัดการและบำบัดน้ำเสีย โดย อปท. ส่วนใหญ่ไม่มีระบบบำบัดน้ำเสีย หรือหากมีโรงบำบัดน้ำเสียที่ส่วนกลางลงทุนไว้ให้ แต่พบว่าไม่ได้เปิดใช้ เพราะค่าใช้จ่ายในการบำบัดน้ำเสียสูง อีกทั้ง อปท.ไม่กล้าเรียกเก็บค่าบำบัดน้ำเสีย หรือหากมีการเรียกเก็บก็น้อยมาก ซึ่งไม่คุ้มกับค่าไฟฟ้าเลย
(นิพนธ์ พัวพงศกร ที่มาภาพ TDRI)
นิพนธ์ เห็นว่า ไทยควรมีการเรียกเก็บค่าน้ำในภาคเกษตร แต่ต้องไม่ใช่การเก็บเข้ากระทรวงการคลัง แต่ให้ภาคเกษตรฯเก็บค่าน้ำกันเอง แล้วนำเงินที่เก็บได้ไปบำรุงรักษาแหล่งน้ำ ซึ่งจากการสำรวจพบว่า 80% เห็นด้วยกับวิธีนี้ หรือไม่ก็สร้างระบบสิทธิการใช้น้ำ คือ กำหนดว่าแต่ไร่ใช้น้ำได้เท่าไหร่ หากใครประหยัดน้ำได้ ก็เอาสิทธิดังกล่าวไปขายคนอื่นได้
อย่างไรก็ตาม นิพนธ์ ยอมรับว่า ผลศึกษาฯครั้งนี้ยังมีจุดอ่อน เพราะไม่ได้ศึกษาเกี่ยวกับปัจจัยทางการเมือง โดยศึกษาเฉพาะประเด็นทางวิชาการเท่านั้น อย่างไรก็ดี ในช่วงใกล้เลือกตั้ง เราจะพยายามผลักดันเรื่องนี้ให้เป็นวาระของพรรคการเมือง และในเร็วๆนี้ จะมีการจัดสัมมนาใหญ่เพื่อรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนต่อไป
เหล่านี้เป็นสรุปผลการศึกษาฯและข้อเสนอเกี่ยวกับการจัดตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’ ของทางฝั่งนักวิชาการ จึงต้องติดตามกันต่อไปว่าการผลักดันวาระการตั้ง ‘กระทรวงทรัพยากรน้ำ’ จะเห็นผลเป็นรูปธรรมหรือไม่!
อ่านประกอบ :
‘กนช.’ ปัดฝุ่นตั้ง ‘กระทรวงน้ำ’-‘บิ๊กป้อม’ สั่งยกร่างกฎหมายให้เสร็จใน 30 วัน
Isranews Agency | สำนักข่าวอิศรา 