ความเป็นไปได้ทางการเมืองของการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ

"...การปฏิรูปรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญขนานใหญ่ ที่ถูกนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นสามารถทำได้อยู่แล้วโดยไม่ต้องแก้ไขใหม่ทั้งฉบับ แต่การแก้ไขทั้งฉบับเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวต้องเป็นผลพวงมาจากประวัติศาสตร์และความซับซ้อนของทางเลือกในการบัญญัติรัฐธรรมนูญ เช่น ประเทศไทยมีปัญหานักการเมืองคอร์รัปชั่นและขาดจริยธรรมอย่างร้ายแรง จึงจำเป็นต้องปฏิรูปรัฐธรรมนูญเพื่อบัญญัติรัฐธรรมนูญหาทางป้องกันปัญหาไว้..."

1. เจตนาของการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ

เมื่อดูจากการแสดงเจตนาของคนที่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับที่ปรากฏเป็นข่าวต่อสาธารณะ น่าจะสรุปได้ว่ามีสาเหตุมาจากความต้องการ 3 ประการ คือ

(1) ยุบเลิกสว.

คนที่ต้องการแก้รัฐธรรมนูญ คงจะเห็นว่าสว.ในปัจจุบันมาจากการเลือกที่ฮั้วกัน ส่วนเมื่อก่อนที่รัฐธรรมนูญเคยกำหนดให้สว.มาจากการเลือกตั้ง ก็มีปัญหาเพราะเลือกไปแล้วกลายเป็น “สภาผัวเมีย”

จึงอยากเปลี่ยนจากระบบสองสภา (bicameralism) เป็นระบบสภาเดียว (unicameralism) คือ มีแต่ ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้ง

(2) ยกเลิกศาลรัฐธรรมนูญ

คนที่ต้องการแก้แสดงความเห็นอย่างชัดแจ้งตลอดว่า ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตัดสินปัญหาการเมืองมากไป (judicialization of politics) โดยเฉพาะคดีจริยธรรมทางการเมือง ที่ผ่านมามีนายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งเพราะฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรงมาแล้วถึงสองคน ซึ่งเชื่อกันว่าน่าจะไม่มีศาลรัฐธรรมนูญใดมีอำนาจวินิจฉัยคดีทางจริยธรรมทางการเมืองเหมือนประเทศไทย

ประกอบกับศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยให้ยุบพรรคการเมืองบางพรรคมาแล้ว ทั้งผู้ต้องการแก้อาจเห็นว่ามีการใช้สิทธิร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยการกระทำผิดรัฐธรรมนูญได้หลายมาตรา จนฝ่ายที่ถูกร้องเดือดร้อนรำคาญและเห็นว่า เป็นการร้องเรียนพร่ำเพรื่อ หรือที่ประดิษฐ์ถ้อยคำขึ้นมาใหม่ว่าเป็น “นิติสงคราม”

(3) การหาทางช่วยเหลือสมาชิกในขบวนการนักศึกษาและการเคลื่อนไหวทางการเมือง

พรรคการเมืองบางพรรคมีกำเนิดมาจากขบวนการนักศึกษาและการเคลื่อนไหวทางการเมือง สมาชิกชั้นนำของพรรคเป็นนักเคลื่อนไหวมาก่อน เมื่อกลายเป็นนักการเมืองแล้ว ยังสนับสนุนการเคลื่อนไหวของขบวนการนักศึกษาอยู่อีก

แต่การเคลื่อนไหวสุดโต่งเกินไป เนื่องจากได้รับอิทธิพลทางความคิดจากอาจารย์บางคนที่ต้องคดีและหนีไปต่างไปประเทศ กลายเป็นการเรียกร้องที่รุนแรงและผิดกฎหมาย โดยเฉพาะการแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวด 2 บางข้อ จนนักศึกษาและผู้เคลื่อนไหวบางคนถูกจับกุมคุมขัง

หัวหน้าพรรคการเมืองบางคนจึงเสนอว่า ไม่ควรมีใครถูกจับกุมคุมขังเพราะคำพูดของตัวเอง

การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงจงใจมุ่งที่จะไปเพิ่มสิทธิและเสรีภาพของบุคคล เพื่อให้มีอิสระในการพูดและวิพากษ์วิจารณ์มากขึ้น อันอาจนำไปสู่การแก้ไขกฎหมายอื่นให้สอดคล้องกัน

2. ความจำเป็นในการอำพรางเจตนาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เจตนาการแก้ไขรัฐธรรมนูญบางจุดดังกล่าว ไม่อาจแสดงออกมาโดยชัดแจ้งได้ เพราะจะได้รับการต่อต้าน และไม่มีแรงสนับสนุนทางการเมืองเพียงพอ

กลุ่มที่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงไม่สามารถขอแก้ไขรายมาตราตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนด จึงจำเป็นต้องเปลี่ยนยุทธวิธีมาขอแก้ไขทั้งฉบับ เพื่อให้มีคณะบุคคลเข้ามาจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดยหวังว่ากระบวนการคัดสรรคณะบุคคลดังกล่าว จะได้คนที่มีความคิดเดียวกับตน และหรือสามารถผลักดันให้แก้ไขในจุดดังกล่าวได้

3. เงื่อนไขทางสถาบันเปิดช่อง

รัฐธรรมนูญไทยเป็นสถาบันทางการเมืองที่สร้างขึ้นโดยการผสมผสานระหว่างหลักการเชิงปทัสถาน (normative) กับความเป็นจริงทางสังคม (social reality)

ที่กล่าวเช่นนี้ เพราะว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับของโลก จะต้องบัญญัติข้อจำกัดในการแก้ไขเอาไว้อย่างชัดแจ้ง (explicit limitation)

รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน บัญญัติข้อจำกัดการแก้ไขเอาไว้ในหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

มาตรา 255 ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และห้ามเปลี่ยนรูปแบบของรัฐ

มาตรา 256 วิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้ทำเป็นไปตามขั้นตอนมีทั้งหมด 9 ขั้น

หากยึดถือรัฐธรรมนูญอย่างเคร่งครัด ข้อจำกัดการแก้ไขดังกล่าวต้องถือว่าเป็นข้อจำกัดที่กำหนดไว้อย่างชัดแจ้ง ไม่อาจตีความว่าเป็นข้อจำกัดแฝง (implicit limitation) ที่สามารถตีความเป็นอย่างอื่นได้

แต่ที่ผ่านมา ศาลรัฐธรรมนูญไทยตีความว่า สามารถแก้ไขมาตรา 256 เป็นมาตรา 256/1 เพื่อเปลี่ยนวิธีการแก้ไขจากการแก้ไขเพิ่มเติม เป็นแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับได้ ซึ่งอันที่จริงเป็นการตีความที่ขัดต่อข้อจำกัดของการแก้ไขอย่างชัดแจ้งของรัฐธรรมนูญ

สาเหตุที่ศาลรัฐธรรมนูญไทยตีความเช่นนี้ อาจเป็นเพราะศาลรัฐธรรมนูญไทยเคยตีความทำนองนี้มาแล้วในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ประการหนึ่ง กับเป็นการตีความเพื่อให้รัฐธรรมนูญยืดหยุ่นสอดคล้องกับหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน และสถานการณ์ทางการเมืองและสังคม อีกประการหนึ่ง

4. ความเป็นไปได้ทางการเมือง

การที่ศาลรัฐธรรมนูญไทยเห็นว่า มาตรา 256 ไม่ใช่ข้อจำกัดการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ชัดแจ้ง นั้น

ทำให้พรรคการเมืองบางพรรคสามารถผลักดันให้แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยการจัดทำ MOA ผลักดันให้รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ไปช่วยแก้ โดยหวังว่า นายอนุทิน ชาญวีรกูล สามารถตกลงกับวุฒิสภาได้

แต่ในที่สุด การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับก็ไม่สำเร็จ ร่างตกไปตั้งแต่ในชั้นคณะกรรมาธิการ เนื่องจากพรรคที่ต้องการแก้ไข ต้องการตัดอำนาจความยินยอมของสว. จำนวน 1 ใน 3 ออกไป ที่จริงนั้นต้องการตัดทั้งในขั้นการรับหลักการและขั้นการอนุมัติการแก้ไข

หากให้อำนาจ 1 ใน 3 ของสว.ยังอยู่ โอกาสที่พรรคที่ต้องการแก้ไขจะผลักดันให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับย่อมเป็นไปไม่ได้ อย่างน้อยก็ขัดประโยชน์กัน เพราะในที่สุดพรรคที่ต้องการแก้ไขก็ต้องยุบสว.อยู่ดี บรรดา สว.รู้เจตนานี้ดี จึงไม่ยอมให้ตัดอำนาจของตน

นอกจากนี้ หากมีการแก้ไขในจุดอื่น เช่น การยุบเลิกศาลรัฐธรรมนูญ หรือเขียนรัฐธรรมนูญใหม่โดยเพิ่มสิทธิเสรีภาพในการพูดอย่างกว้างขวางเพื่อคุ้มครองสิทธิผู้กระทำผิดกฎหมายจากการพูดหมิ่นประมาทสถาบัน เช่น การให้สิทธิประกันตัวได้ทุกกรณี โดยตัดอำนาจดุลพินิจของศาลออกไป หรือลดทอนอำนาจของสถาบันบางประเด็น เช่น อำนาจสถาบัน อำนาจศาล ก็อาจมีปัญหาตามมาว่าขัดต่อข้อจำกัดการแก้ไขอย่างชัดแจ้งของรัฐธรรมนูญตามมาตรา 255 หรือไม่ เพราะการลดทอนอำนาจของสถาบันและการยกเลิกสถาบัน ถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ (basic structure) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญในหลายประเทศวินิจฉัยว่าห้ามแก้ไข เช่น อินเดีย และมาเลเซีย

เมื่อเสียง 1 ใน 3 ของสว. ไม่ให้ผ่าน ก็แก้ไขทั้งฉบับไม่ได้ สมมติต่ออีกว่า สว.ยอมให้ผ่าน ขั้นต่อไปอาจมีปัญหาว่าเป็นการแก้ไขที่ขัดต่อข้อจำกัดโดยชัดแจ้งของรัฐธรรมนูญหรือไม่ รวมทั้งได้ทำตามขั้นตอนของการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ในมาตรา 256 หรือไม่

เมื่อก้าวไปถึงขั้นนั้น รัฐธรรมนูญปัจจุบัน มาตรา 256 (9) ยังบัญญัติว่า ส.ส.หรือสว.เสนอประธานสภา เพื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้อีกว่า ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญ การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับก็ตกไป

หลักการตามมาตรา 256 (9) ย่อมเป็นข้อจำกัดของการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ชัดแจ้งที่ไม่อาจแก้ไขเป็นอย่างอื่นได้ หากไปแก้ไข ก็อาจขัดต่อรัฐธรรมนูญอีกเช่นกัน

5. หลักความเป็นไปได้ของการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ

กรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับของไทยในขณะนี้ ตามหลักรัฐธรรมนูญถือว่าเป็นการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ (constitutional reform)

การปฏิรูปรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญขนานใหญ่ ที่ถูกนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นสามารถทำได้อยู่แล้วโดยไม่ต้องแก้ไขใหม่ทั้งฉบับ แต่การแก้ไขทั้งฉบับเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวต้องเป็นผลพวงมาจากประวัติศาสตร์และความซับซ้อนของทางเลือกในการบัญญัติรัฐธรรมนูญ เช่น ประเทศไทยมีปัญหานักการเมืองคอร์รัปชั่นและขาดจริยธรรมอย่างร้ายแรง จึงจำเป็นต้องปฏิรูปรัฐธรรมนูญเพื่อบัญญัติรัฐธรรมนูญหาทางป้องกันปัญหาไว้

การมีบทบัญญัติทางรัฐธรรมนูญถึงเรื่องการคอร์รัปชั่น การขัดประโยชน์ การก้าวก่ายแทรกแซงข้าราชการและการขาดจริยธรรม ล้วนเป็นผลพวงมาจากประวัติศาสตร์ทางการเมืองของไทย ซึ่งยากที่จะปฏิเสธได้
การปฏิรูปรัฐธรรมนูญจึงต้องมีความเป็นไปได้ โดยหลักแล้วต้องอาศัยความเป็นไปได้ทางด้านมนุษย์ (human feasibility) ได้แก่ แรงจูงใจของการเปลี่ยนแปลง ความสัมพันธ์ทางสังคม และผลลัพธ์ของการเปลี่ยนแปลง

ฉะนั้น ต้องตอบให้ได้ก่อนว่าจะเปลี่ยนอะไร เปลี่ยนแล้วกระทบต่อสังคมอย่างไร และเกิดผลลัพธ์ที่ดีหรือไม่ดีอย่างไร

ประการต่อมา ต้องอาศัยความเป็นไปได้ทางสถาบัน (institutional feasibility) ได้แก่ เงื่อนไขและอำนาจของสถาบันที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่นั้น

สรุปว่า ความเป็นไปได้ของการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับถูกกำหนดจากปัจจัยทางประวัติศาสตร์และความสนับสนุนของประชาชน และมีความเป็นไปได้ทางด้านมนุษย์และสถาบัน

ประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญไทย จึงเป็นปัจจัยที่กำหนดขอบเขตและสถานะของการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ที่ผ่านมา เคยปฏิรูปรัฐธรรมนูญ โดยระบุปัญหาที่ต้องแก้ไขอย่างตรงไปตรงมา มิใช่ปลุกกระแส โดยไม่กล้าระบุจุดที่ต้องการแก้ไขเหมือนปัจจุบัน

การเริ่มต้นที่ถูกทางเป็นสิ่งจำเป็น ทุกคนต้องการการเปลี่ยนแปลง แต่การเปลี่ยนแปลงต้องสอดคล้องกับความเป็นจริง ไม่เอาความเพ้อฝันมามอมเมาผู้คนให้เสียเวลา เสียพลังงาน และเสียเงินงบประมาณโดยเปล่าประโยชน์..