เมธี ครองแก้ว : วิบากกรรมของสุนิสากับ กยศ.

"...เมื่อตอนที่ผู้เขียนเห็นร่าง พ.ร.บ. กยศ. ฉบับใหม่ พร้อมทั้งช่องทางที่จะให้แสดงความคิดเห็นไปที่คณะกรรมการกฤษฎีกาภายในสิ้นเดือนสิงหาคม ศกนี้ ก็คิดว่าจะเขียนแสดงความคิดเห็นไปในฐานะพลเมืองดี แต่พอมาคิดอีกทีว่าปัญหาที่ท่านนักกฎหมายทั้งหลายกำลังพิจารณากันอยู่นี้ หาใช่ปัญหาทางกฎหมายไม่ หากแต่เป็นปัญหาทางแนวคิดและโครงสร้างในทางเศรษฐศาสตร์และการเงิน ก็เลยคิดว่าคงจะไม่มีประโยชน์มากนักเพราะสายไปแล้ว ถ้าผู้ที่เกี่ยวข้องกับการร่าง พ.ร.บ. ทุนการศึกษาระดับมหาวิทยาลัยที่ไม่เห็นความแตกต่างหรือความสำคัญของเงินยืมที่ขึ้นอยู่กับเงื่อนเวลาของการชำระหนี้คืน (Time-Based Repayment) กับเงินยืมที่ขึ้นอยู่กับรายได้ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (Income-Contingent) หรือระหว่างการคุ้มครองผู้กู้ในภาวะวิกฤต กับความเสี่ยงที่ลูกหนี้จะล้มละลายเพราะไม่สามารถผ่อนภาระหนี้ได้ หรือระหว่างการจัดเก็บหนี้ผ่านระบบภาษีอากรตามปกติที่ทั่วถึงและต้นทุนต่ำกับระบบบังคับหนี้ทางธนาคารแบบเอกชนที่ต้นทุนสูงและไม่คำนึงถึงสวัสดิการของผู้กู้มากนัก ก็คงไม่มีประโยชน์อะไรมากนักสำหรับการแก้กฎหมายที่กำลังทำกันอยู่ในขณะนี้..."

..................................

เมื่อวันเสาร์ที่ 21 สิงหาคม 2554 สำนักข่าวอิศราได้นำเสนอบทความในหมวดรายงาน-สกู๊ปชื่อเรื่องว่า “ผ่อน 3 ปีเงินต้นไม่ลด”  เป็นเรื่องของปัญหาการผ่อนชำระหนี้ของนักศึกษาที่กู้จากกองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) โดยได้ยกตัวอย่างของสุนิสา (ไม่ได้บอกนามสกุล) นักศึกษาจากจังหวัดพัทลุง ที่กู้เงินค่าเล่าเรียนและค่าใช้จ่ายจาก กยศ เพื่อเรียนต่อหลังจากจบมัธยมต้นแล้วในระดับ ปวส เมื่อปี 2529 และกู้ต่อไปอีกในระดับมหาวิทยาลัยจนจบปริญญาตรีจากมหาวิทยาลัยเอกชนแห่งหนึ่งเมื่อปี 2545 โดยมีมูลหนี้กับ กยศ. รวมทั้งสิ้นประมาณ 216,000 บาท และเริ่มชำระหนี้คืนเดือนละ 500 บาทหลังจากระยะเวลาปลอดหนี้ 2 ปีตามระเบียบของ กยศ โดยจะต้องชำระหนี้ให้หมดในเวลา 15 ปี แต่หลังจากที่ได้ชำระหนี้ไปได้ประมาณ 8 ปี สุนิสาก็เผอิญตกงานเมื่อปี 2555 ทำให้ไม่สามารถชำระเงินคืนให้ กยศ. อย่างต่อเนื่องได้ จึงผิดเงื่อนไขของ กยศ. ทำให้ต้องเสียค่าปรับในอัตราร้อยละ 18 ปีต่อปี ทั้งๆที่อัตราดอกเบี้ยของเงินทุนเก็บเพียงร้อยละ 1 ต่อปีเท่านั้น และเมื่อสุนิสาขาดการชำระคืนติดต่อกันหลายปี ทาง กยศ. ก็จำเป็นต้องฟ้องร้องต่อศาลเพื่อไม่ให้คดีขาดอายุความ โดยเมื่อทำข้อตกลงกับศาลได้เมื่อปี 2561 มูลหนี้ของสุนิสาก็พุ่งขึ้นไปถึง 480,000 บาทเศษ โดยในจำนวนนี้เป็นดอกเบี้ยและค่าปรับถึง 260,000 บาทเศษ ซึ่งสูงกว่าเงินต้นที่เธอกู้ยืมมาเสียอีก และต้องจ่ายคืนทั้งหมดในเวลา 8 ปี 1 เดือน มิฉะนั้นอาจถูกยึดบ้านและทรัพย์สินอื่นได้ (อ่านประกอบ : ผ่อน 3 ปี เงินต้นไม่ลด!ทุกข์ลูกหนี้ กยศ. เจอ‘เบี้ยปรับ’อ่วม แฉมีพวกหากินฟ้องชาวบ้าน?)

นี่คือวิบากกรรมของสุนิสาและบรรดานักศึกษา (และผู้ค้ำประกัน) ที่เป็นลูกหนี้ กยศ. จำนวนเกือบ 2 ล้านคนที่ถูกฟ้องศาลไปแล้วหรือกำลังจะถูกฟ้องต่อศาลเพื่อการบังคับคดี ไม่มีประเทศไหนในโลกที่มีการฟ้องคดีแบบนี้มากเหมือนที่ประเทศไทย ในขณะนี้มีคนหลายคนและองค์กรหลายองค์กรพยายามหาทางออกที่จะช่วยเหลือนักศึกษาที่ต้องประสบกับปัญหาแบบคุณสุนิสา และช่วยให้ประเทศไทยพ้นจากสภาพที่มีคดีฟ้องร้องแบบนี้ในศาลทั่วประเทศเป็นล้านๆคดี และมีค่าใช้จ่ายในการฟ้องร้อง (ไม่นับเวลาของศาล นักศึกษาเอง และเจ้าหน้าที่กองทุนที่เกี่ยวข้องที่ต้องเสียไป) ปีละหลายพันล้านบาท ยกตัวอย่างเช่น ในบทความที่อ้างถึงข้างต้นก็มีเรื่องของ ดร. ขจร ธนะแพสย์ ในฐานะผู้อำนวยการ ฝ่ายคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ได้ออกมาแสดงความห่วงใยในปัญหาในปัจจุบัน และได้เสนอไห้มีการแก้ไขกฎหมายและ/หรือระเบียบปฏิบัติต่างๆ อาทิเช่น การลดอัตราค่าปรับการผิดนัดชำระ การตัดเงินคืนของนักศึกษาจากมูลหนี้เงินต้น การขยายระยะเวลาปลอดหนี้จาก 2 ปีเป็น 4 ปี และการกำหนดรายได้ขั้นต่ำที่ผู้กู้พึงมีก่อนเริ่มชำระหนี้คืน เป็นต้น และก่อนหน้านี้ไม่กี่วัน สำนักข่าวอิศราก็เคยเสนอข่าวเกี่ยวกับ กยศ. ว่าขณะนี้ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็กำลังพิจารณาร่าง พ.ร.บ. กยศ. ฉบับใหม่ที่มีทิศทางการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงระบบให้ดีขึ้นถึงสิบกว่าข้อด้วยกัน และช่วงนี้ก็อยู่ในระยะเวลาที่ทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังเปิดให้มีการประชาพิจารณ์และแสดงความเห็นต่อร่างกฎหมายดังกล่าวก่อนที่จะส่งคืนให้รัฐสภาต่อไป

ในฐานะที่ผู้เขียนเคยเป็นผู้เสนอแนะให้มีการเปลี่ยนแปลงในระบบเงินกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา และมีส่วนในการออกแบบที่ให้เปลี่ยนจากระบบ กยศ. ที่ใช้อยู่ในขณะนั้น (และยังคงรูปแบบเดิมอยู่เป็นส่วนใหญ่ในขณะนี้) ให้เป็นระบบกองทุนเงินกู้ยืมที่ผูกกับรายได้ในอนาคต (กรอ) คงต้องขอพูดอย่างตรงไปตรงมาว่า ตราบใดที่เรายังใช้ระบบ กยศ อยู่ ซึ่งเหมือนกับการกู้ยืมเงินเพื่อซื้อบ้านหรือซื้อรถยนต์ที่มีเงื่อนไขการชำระคืนเป็นเวลาที่แน่นอนตายตัวและมีสินทรัพย์หรือบุคคลเป็นผู้ค้ำประกันที่พอเพียงกับเงินกู้ดังกล่าว หรือที่ภาษาทางการเงินหรือทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Mortgage-Typed Loan หรือ Time-Based Repayment Loan (TBRL) ย่อมก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการผิดนัดการชำระคืนหรือการชำระคืนเงินกู้ไม่ได้ (loan default) อย่างที่เราเห็นในกรณีคุณสุนิสาและเพื่อนร่วมชะตาแบบเธออีกล้านกว่าคนได้ตลอดเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะโรคระบาดโควิด-19ยิ่งมีความเสี่ยงสูงมากขึ้นไปอีก และคงจะแก้ปัญหาหลักไม่ได้ แต่ถ้าจะอ้างว่าผู้กู้รู้กติกาหรือเงื่อนไขการกู้ดีอยู่แล้ว ถ้าทำตามกติกานี้ไม่ได้ก็ไม่ควรเข้ามากู้ ผู้เขียนก็จะขอตอบว่าเราต้องไม่ลืมว่าเรากำลังพูดเรื่องการศึกษาในระดับที่สามของประเทศซึ่งสร้างผลกระทบภายนอกทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง (economic social and political externalities) มากกว่าค่าใช้จ่ายที่จ่ายไป ถ้าเราไม่สนับสนุนการศึกษาในระดับนี้ อรรถประโยชน์หรือสวัสดิการของสังคมก็จะน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ด้วยเหตุนี้ การสนับสนุนเงินทุนกู้ยืมเพื่ออุดมศึกษาโดยรัฐจึงยังต้องมีอยู่ แต่ไม่ใช่ในรูปแบบของ กยศ

แล้วเราจะเลี่ยงหรือแก้ปัญหาของเงินกู้ประเภท TBRL แบบ กยศ. ได้อย่างไร? คำถามนี้คาใจนักวิชาการและผู้ปฏิบัติด้านการศึกษามาเป็นเวลานานและยังหาทางออกที่เหมาะสมไม่ได้ จนกระทั่งเมื่อปี ค ศ 1989 ศาสตราจารย์ Bruce Chapman แห่งมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย ได้ประสบความสำเร็จในการเสนอแนะให้รัฐบาลออสเตรเลียนำเอาระบบเงินกู้ยืมเพื่ออุดมศึกษาที่นักศึกษาเป็นผู้ค้ำประกันตัวเองในการเลือกเรียนในสาขาวิชาที่ชอบและมีความสามารถที่จะเรียนได้ และเมื่อจบออกมาแล้ว จะยังไม่ชำระหนี้คืนจนกว่ารายได้จะสูงถึงระดับหนึ่งซึ่งจะมีการศึกษาในเชิงประจักษ์ก่อนว่าควรจะอยู่ในระดับไหนจึงจะให้ผู้กู้เริ่มชำระหนี้คืนได้โดยไม่สร้างความเดือดร้อนในการทำงานและการดำรงชีวิตตามปกติของสังคมส่วนรวมในขณะนั้น และเมื่อประสบกับปัญหาการขาดรายได้เช่นจากการถูกเลิกจ้าง การเจ็บป่วย จากอุบัติเหตุ หรือเหตุการณ์อื่นๆ ระบบก็สามารถให้หยุดการชำระคืนได้จนกว่ารายได้เดิมหรือที่สูงขึ้นจะกลับคืนมา ระบบเงินกู้ยืมที่การชำระคืนผูกกับรายได้ของนักศึกษาในอนาคตนี้ ศาสตราจารย์ Chapman ให้ชื่อเรียกว่า Income-Contingent Loan หรือ ระบบ ICL ซึ่งต่างกับระบบ TBRL แบบ กยศ อย่างสิ้นเชิง เพราะรัฐเข้ามาเป็นหุ้นส่วนกับนักศึกษามากกว่าการมีบทบาทเป็นเจ้าหนี้แบบนายธนาคาร การนำเอาระบบ ICL มาใช้ เป็นการแก้ปัญหาความล้มเหลวของระบบตลาดเงินทุน (capital market failure) เพราะธนาคารตามปกติคงไม่ยอมให้นักศึกษากู้โดยค้ำประกันตัวเองด้วยรายได้ในอนาคตแน่นอน และระบบนี้ยังเป็นการคุ้มครองความเสี่ยงในเรื่องการผิดนัดชำระหนี้ (loan default) ของนักศึกษาที่เกิดจากการตกงานหรือรายได้ที่ไม่เพียงพอด้วย

ในส่วนนี้ อาจจะมีผู้ถามว่า ในเมื่อรัฐใจดีขนาดนี้ ผู้กู้จะประพฤติตัวแบบจริยวิบัติ (moral hazard) หรือไม่ เช่น เรียนจบแล้วไม่ยอมทำงาน หรือ ไม่ยอมทำงานให้รายได้ถึงระดับที่ต้องชำระหนี้คืน คำตอบคือเป็นไปได้ แต่ระบบ ICL นี้ได้ออกแบบไว้ในหลักว่าถ้ารายได้ไม่พอก็ยังไม่ต้องใช้ แต่หนี้ไม่ได้หายไปไหน ถึงมูลหนี้จะไม่เสียดอกเบี้ยแต่จะถูกปรับเปลี่ยนตามดัชนีราคา (price index) แบบออสเตรเลีย หรือดอกเบี้ยเท่ากับศูนย์แบบนิวซีแลนด์ก็ได้ แต่ถ้าผู้กู้มีความสามารถที่จะจ่ายได้ ระบบภาษีของรัฐก็จะตามเก็บเอาจนได้ จนกว่าผู้กู้จะพ้นวัยทำงานหรือเสียชีวิตไป (ซึ่งถ้าฐานะของผู้กู้เมื่อตอนเกษียณ หรือกองมรดกผู้กู้ที่เสียชีวิตไปแล้วดีพอหรือร่ำรวยพอก็อาจต้องชำระคืนอยู่ดี)

ความสำเร็จของระบบเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาแบบ ICL นี้ทำให้ประเทศออสเตรเลีย (และศาสตราจารย์ Chapman) มีชื่อเสียงไปทั่วโลก องค์กรระหว่างประเทศที่มีชื่อเสียงอย่างเช่นธนาคารโลกก็ให้ความสนับสนุนกับระบบนี้อย่างเต็มที่ ตอนนี้หลายประเทศในโลกหันมาให้ความสนใจกับระบบ ICL อย่างกว้างขวางและจริงจัง ประเทศไทยถือว่าโชคดีที่ได้รับความอนุเคราะห์จากศาสตราจารย์ Chapman เป็นการส่วนตัว เดินทางมาประเทศไทยหลายครั้งระหว่างปี 2546 ถึง 2549 เพื่อช่วยวางแผนและออกแบบระบบ ICL สำหรับประเทศไทยตามตามคำเชิญของสำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา (สกอ) และ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ (สกศ) ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการเปลี่ยนระบบดังกล่าว จนทำให้สามารถเปลี่ยนระบบ กยศ เป็นระบบ ICL หรือ กรอ ได้สำเร็จในต้นปี 2549 แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าเหตุการณ์ทางการเมืองมีความวุ่นวายมากในขณะนั้น จนทำให้เกิดการปฏิวัติรัฐประหารขึ้นเมื่อเดือนกันยายน 2549 และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการของรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งบังเอิญเป็นผู้มีส่วนสำคัญในการก่อตั้งระบบ กยศ ขึ้นเมื่อปี 2541 ไม่เห็นความสำคัญของระบบใหม่ จึงทำให้ระบบ ICL ของไทยซึ่งน่าจะเป็น ICL ระบบแรกของทวีปเอเชียถูก “ฆ่าตัดตอน” หรือถ้าจะพูดให้เข้ากับข่าวฮือฮาในปัจจุบันก็ว่า “เอาถุงคลุมหัว” ให้ตายช้าๆ จนตายในที่สุดเมื่อ พรบ. กยศ ฉบับที่ 2 ออกมาใหม่เมื่อปี 2561

หากแต่ว่าตั้งแต่เมื่อปี 2549 ตลอดมาจนถึงบัดนี้ ปัญหาของ กยศ. มิได้หมดไป แต่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ และเป็นสาเหตุสำคัญที่มีความพยายามจากหลายภาคส่วนที่จะแก้กฎหมายตามที่กล่าวถึงแล้วข้างต้น ถึงแม้ว่าในร่าง พ.ร.บ. ฉบับใหม่นี้ที่ทางคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังพิจารณาอยู่นี้จะพยายามแก้จุดอ่อนของระบบ TBRL แบบ กยศ. โดยให้อำนาจคณะกรรมการ กยศ มีอำนาจที่จะปรับเปลี่ยนเงื่อนไขการชำระหนี้คืนที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้น แต่การทำงานของระบบก็จะมีความยุ่งยากและลำบากมากขึ้นตามความจำเป็นที่คณะกรรมการต้องเข้ามาแทรกแซงอยู่ตลอดเวลา แทนที่จะใช้ระบบที่เดินด้วยกลไกตามปกติของมันเองที่ออกแบบมาให้รับมือกับปัญหาด้านการชำระหนี้คืนจริงๆแบบระบบ ICL ผู้เขียนอดไม่ได้ที่จะต้องขออนุญาตอ้างคำพูดของศาสตราจารย์ ดร ภาวิช ทองโรจน์ เลขาธิการ สกอ ในขณะนั้น ระหว่างที่ท่านมีส่วนสำคัญในการก่อตั้งระบบ ICL ระหว่างปี 2546 ถึง 2549 ว่า การแก้ปัญหา กยศ (ในขณะนั้น) มีสภาพเหมือน “ลิงแก้แห” คือยิ่งแก้ยิ่งยุ่ง ผู้เขียนเองก็พยายามชี้ให้เห็นถึงจุดอ่อนของระบบ กยศ ที่ไม่ยอมตายมาตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมาด้วยวิธีการต่างๆ นานา รวมถึงวิธีการที่ง่ายที่สุดโดยเสนอให้นายกรัฐมนตรีใช้ ม. 44 สมัยที่ท่านยังมีอำนาจนี้อยู่ พร้อมทั้งบอกวิธีที่จะบริหารระบบใหม่โดยไม่ยากเย็น แต่ก็ไม่เป็นผล

เมื่อตอนที่ผู้เขียนเห็นร่าง พ.ร.บ. กยศ. ฉบับใหม่ พร้อมทั้งช่องทางที่จะให้แสดงความคิดเห็นไปที่คณะกรรมการกฤษฎีกาภายในสิ้นเดือนสิงหาคม ศกนี้ ก็คิดว่าจะเขียนแสดงความคิดเห็นไปในฐานะพลเมืองดี แต่พอมาคิดอีกทีว่าปัญหาที่ท่านนักกฎหมายทั้งหลายกำลังพิจารณากันอยู่นี้ หาใช่ปัญหาทางกฎหมายไม่ หากแต่เป็นปัญหาทางแนวคิดและโครงสร้างในทางเศรษฐศาสตร์และการเงิน ก็เลยคิดว่าคงจะไม่มีประโยชน์มากนักเพราะสายไปแล้ว ถ้าผู้ที่เกี่ยวข้องกับการร่าง พ.ร.บ. ทุนการศึกษาระดับมหาวิทยาลัยที่ไม่เห็นความแตกต่างหรือความสำคัญของเงินยืมที่ขึ้นอยู่กับเงื่อนเวลาของการชำระหนี้คืน (Time-Based Repayment) กับเงินยืมที่ขึ้นอยู่กับรายได้ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (Income-Contingent) หรือระหว่างการคุ้มครองผู้กู้ในภาวะวิกฤต กับความเสี่ยงที่ลูกหนี้จะล้มละลายเพราะไม่สามารถผ่อนภาระหนี้ได้ หรือระหว่างการจัดเก็บหนี้ผ่านระบบภาษีอากรตามปกติที่ทั่วถึงและต้นทุนต่ำกับระบบบังคับหนี้ทางธนาคารแบบเอกชนที่ต้นทุนสูงและไม่คำนึงถึงสวัสดิการของผู้กู้มากนัก ก็คงไม่มีประโยชน์อะไรมากนักสำหรับการแก้กฎหมายที่กำลังทำกันอยู่ในขณะนี้

น่าสงสารและเห็นใจคุณสุนิสา ที่คงจะต้องทนทุกข์ทรมานต่อไปจนกว่าหนี้จะหมด