เปิด'ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองบุคลากรสาธารณสุข' คุมชั่วโมงทำงาน เพิ่มความปลอดภัยผู้ป่วย

"...ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ ยังสร้างนิยามใหม่ของคำว่า 'มาตรฐานวิชาชีพ' ต้องครอบคลุมถึง 'ความสมดุลในการทำงานและการใช้ชีวิต' (Work-Life Balance) สภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย และสัดส่วนบุคลากรต่อผู้ป่วยที่เหมาะสม การเปลี่ยนผ่านเชิงแนวคิดนี้จะสะท้อนให้รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมองว่า ความพร้อมของบุคลากรคือส่วนหนึ่งของ ‘คุณภาพการรักษา' ที่แยกขาดจากกันไม่ได้..."

ปัจจุบันบุคลากรสาธารณสุขเผชิญภาระงานที่เพิ่มขึ้นจากระบบหลักประกันสุขภาพและการดูแลผู้ป่วยหลากหลายกลุ่ม แต่งบประมาณและอัตรากำลังกลับไม่ได้ขยายตัวตามในสัดส่วนที่เหมาะสม นำไปสู่ปัญหาเชิงโครงสร้าง 3 ประการหลัก ได้แก่ 1) ภาวะความอ่อนล้าทางกายและใจ (Burnout) เมื่อบุคลากรต้องทำงานติดต่อกันเกินขีดจำกัดของมนุษย์ การอดนอนสะสมส่งผลต่อระบบประสาทและการตัดสินใจ ซึ่งเป็นความเสี่ยงอย่างยิ่งในวิชาชีพที่ต้องรับผิดชอบชีวิตคน 2) คุณภาพการรักษาที่ลดต่ำลง ความอ่อนล้าไม่ได้กระทบเพียงตัวผู้หมอหรือพยาบาล แต่ส่งผลโดยตรงต่อ ‘ความปลอดภัยของผู้ป่วย' เมื่อผู้ให้บริการอยู่ในสภาพที่ไม่พร้อม ประสิทธิภาพในการวินิจฉัยและรักษาจะลดลงตามธรรมชาติ และ 3) ความขัดแย้งกับผู้ป่วยหรือญาติ เมื่อความเหนื่อยล้าและความเร่งรีบมักกลายเป็นชนวนเหตุสำคัญของการกระทบกระทั่งและความไม่เข้าใจกันระหว่างเจ้าหน้าที่กับผู้ป่วยหรือญาติ นำไปสู่การฟ้องร้องที่เพิ่มสูงขึ้น

วงจรเหล่านี้มักจบลงที่ 'ภาวะสมองไหล' เมื่อบุคลากรฝีมือดีทนแบกรับระบบที่ไม่เป็นธรรมไม่ไหวและลาออกไปสู่ภาคเอกชนหรือต่างประเทศ ทิ้งให้คนข้างหลังแบกภาระหนักขึ้นเรื่อยๆ จนระบบเข้าใกล้จุดล่มสลาย

จากปัญหาที่เกิดขึ้น นพ.วีระพันธ์ สุวรรณนามัย สมาชิกวุฒิสภา และรองประธานกรรมาธิการการสาธารณสุข วุฒิสภา ได้มีการขับเคลื่อน (ร่าง) พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) คุ้มครองการปฏิบัติงานของบุคลากรสาธารณสุข พ.ศ... ซึ่งไม่ใช่เป็นเพียงกฎหมายเรียกร้องสวัสดิการทั่วไปสำหรับบุคลากรทางด้านสาธารณสุข แต่เป็นทางออกเชิงโครงสร้างที่มุ่งเปลี่ยนผ่านให้ระบบสาธารณสุขกลับมามีความมั่นคง ช่วยให้รัฐสามารถบริหารจัดการกำลังคนได้อย่างเหมาะสม พร้อมยกระดับความปลอดภัยและคุณภาพการรักษาพยาบาลโดยรวม

ทั้งนี้ ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้เปิดรับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนไปแล้ว เมื่อตั้งแต่วันที่ 10 เมษายน - 10 พฤษภาคม 2569 โดยครอบคลุมประเด็นสำคัญ เช่น องค์ประกอบของคณะกรรมการ มาตรฐานชั่วโมงทำงาน การจัดตั้งกองทุน และบทลงโทษ เพื่อนำข้อมูลมาประกอบการพิจารณาในลำดับถัดไป โดยสถานะปัจจุบันถูกระบุว่าเป็น 'ร่างการเงิน' ซึ่งต้องได้รับการพิจารณาตามขั้นตอนเฉพาะของกฎหมายเกี่ยวกับการเงินด้วย

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) ขอนำเสนอรายละเอียดร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองบุคลากรสาธารณสุข มีรายละเอียด ดังนี้

ร่างมาตรา 3 ได้กำหนดนิยามของ ‘บุคลากร' ไว้อย่างกว้างขวางเพื่อคุ้มครองทุกฟันเฟืองในระบบสถานพยาบาลของรัฐ โดยครอบคลุมวิชาชีพต่างๆ ดังนี้

• ผู้ประกอบวิชาชีพทางการแพทย์ คือ เวชกรรม (แพทย์), พยาบาลและการผดุงครรภ์, ทันตกรรม, เภสัชกรรม

• ผู้ประกอบวิชาชีพสนับสนุน คือ กายภาพบำบัด, เทคนิคการแพทย์, ผู้ประกอบโรคศิลป์

• วิชาชีพอื่นๆ ตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดเพิ่มเติม

• กลุ่มผู้ปฏิบัติงานจริง ครอบคลุมถึงข้าราชการ, ลูกจ้างประจำ, ลูกจ้างชั่วคราว, พนักงานราชการ, พนักงานกระทรวงสาธารณสุข และรวมถึง 'นิสิตนักศึกษา' ที่อยู่ภายใต้การควบคุมของอาจารย์ ซึ่งถือเป็นกลุ่มที่เปราะบางที่สุดกลุ่มหนึ่งในระบบ

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ ยังสร้างนิยามใหม่ของคำว่า 'มาตรฐานวิชาชีพ' ต้องครอบคลุมถึง 'ความสมดุลในการทำงานและการใช้ชีวิต' (Work-Life Balance) สภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย และสัดส่วนบุคลากรต่อผู้ป่วยที่เหมาะสม การเปลี่ยนผ่านเชิงแนวคิดนี้จะสะท้อนให้รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมองว่า ความพร้อมของบุคลากรคือส่วนหนึ่งของ ‘คุณภาพการรักษา' ที่แยกขาดจากกันไม่ได้

@มาตรฐานใหม่ของชั่วโมงการปฏิบัติงาน หัวใจสำคัญเพื่อความปลอดภัยของผู้ป่วย

จากการวิเคราะห์เชิงการแพทย์ การอดนอนต่อเนื่องเกิน 24 ชั่วโมงส่งผลต่อสมองเทียบเท่ากับการมีระดับแอลกอฮอล์ในเลือดเกินกฎหมายกำหนด การปล่อยให้บุคลากรสาธารณสุขทำงานในสภาพดังกล่าวจึงเท่ากับการนำชีวิตผู้ป่วยไปวางไว้บนความเสี่ยง ร่างมาตรา 12 จึงเปรียบเสมือนการสร้าง ‘Safety Zone' ผ่านการกำหนดเพดานชั่วโมงการทำงานที่ชัดเจน ดังนี้

• ชั่วโมงนอกเวลาราชการ (OT) ไม่เกิน 40 ชั่วโมงต่อสัปดาห์

• ชั่วโมงปฏิบัติงานในวันหยุด ไม่เกิน 12 ชั่วโมงต่อวัน และไม่เกิน 2 วันติดต่อกัน

• การอยู่เวร (On-call/Standby) สูงสุด 24 ชั่วโมงต่อวัน แต่ต้องไม่เกิน 3 วันติดต่อกัน

• ชั่วโมงหยุดพักรวม ต้องไม่ต่ำกว่า 60 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ และต้องมีวันหยุดอย่างน้อย 1 วัน/สัปดาห์

• การปฏิบัติงานกะดึก (0000 - 0800 น.) ต้องได้พักอย่างน้อย 8 ชั่วโมงติดต่อกัน หลังสิ้นสุดกะ และห้ามเกิน 3 ครั้ง/สัปดาห์

หัวใจสำคัญที่ปรากฏในมาตรา 13 คือหลักการ 'ความสมัครใจ' การทำงานนอกเวลาหรือชั่วโมงเพิ่มเติมต้องเกิดจากข้อตกลงร่วมกัน ห้ามมิให้มีการใช้คำสั่งบังคับโดยที่เจ้าตัวไม่สมัครใจ

อย่างไรก็ตาม ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ ยังคงช่องทางสำหรับสภาวะวิกฤตในมาตรา 14 ที่อนุญาตให้ผู้อำนวยการสั่งการใน 'กรณีฉุกเฉิน' เช่น ภัยพิบัติ หรืออุบัติเหตุหมู่ ได้โดยไม่ต้องรับความยินยอม เพื่อประโยชน์สูงสุดของผู้ป่วย แต่ภารกิจนั้นต้องสิ้นสุดลงทันทีเมื่อเหตุฉุกเฉินคลี่คลายลง

@ค่าตอบแทน-กองทุนสนับสนุน การสร้างความเป็นธรรมทางการเงิน

หนึ่งในเหตุผลสำคัญของปัญหาสมองไหลคือ ค่าตอบแทนที่ไม่สอดคล้องกับหยาดเหงื่อและความรับผิดชอบ ร่างมาตรา 15 จึงได้กำหนดฐานค่าตอบแทนขั้นต่ำที่เป็นธรรม เพื่อจูงใจให้บุคลากรยังคงอยู่ในระบบราชการ

1. ชั่วโมงนอกเวลา/เพิ่มเติม ต้องไม่ต่ำกว่า 1.5 เท่า ของค่าจ้างรายชั่วโมงปกติ

2. การปฏิบัติงานกะดึก รับเพิ่มขึ้นไม่น้อยกว่า ร้อยละ 20 ของค่าจ้างปกติ เพื่อชดเชยสุขภาพที่เสียไป

3. การปฏิบัติงานวันหยุด ต้องได้รับไม่น้อยกว่า 2 เท่า ของค่าจ้างปกติ

4. เบี้ยความเสี่ยงพิเศษ สำหรับหน่วยงานที่มีความรับผิดชอบวิกฤต เช่น ห้องฉุกเฉิน (ER) และห้องผ่าตัด (OR) คณะกรรมการจะกำหนดเบี้ยพิเศษเพื่อสะท้อนความยากลำบากของเนื้องาน

เพื่อแก้ปัญหาโรงพยาบาลขาดสภาพคล่องจนต้องค้างจ่ายค่าตอบแทน ร่างมาตรา 16-18 จึงกำหนดให้จัดตั้ง 'กองทุนสนับสนุนค่าตอบแทนสำหรับชั่วโมงการปฏิบัติงานที่มิใช่ชั่วโมงปฏิบัติงานในเวลาราชการ' โดยมีฐานะเป็น 'นิติบุคคล' ภายใต้สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข

กองทุนนี้ถือเป็นนวัตกรรมทางการเงินที่จะรวบรวมรายได้จากหลายทาง ทั้งงบประมาณแผ่นดิน, เงินจากกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.), กองทุนประกันสังคม และสถาบันการแพทย์ฉุกเฉิน (สพฉ.) การรวมศูนย์งบประมาณเช่นนี้จะช่วยลดภาระของโรงพยาบาลแต่ละแห่ง และสร้างความมั่นใจว่าบุคลากรจะได้รับค่าตอบแทนที่ ‘ตรงเวลาและเต็มจำนวน'

@เกราะคุ้มครองทางกฎหมาย-สวัสดิภาพในการทำงาน

ในสมรภูมิสุขภาพที่ทรัพยากรมีจำกัด บุคลากรต้องเผชิญกับภาวะ ‘เลือกไม่ได้' อยู่เสมอ ร่างมาตรา 20 จึงสร้างหลักการการคุ้มครองให้พ้นความรับผิด ที่เป็นธรรม โดยระบุว่าหากความผิดพลาดเกิดขึ้นในสภาวะที่ขาดแคลนบุคลากรหรือทรัพยากรตามมาตรฐาน แต่บุคลากรได้พยายามปฏิบัติงานตามมาตรฐานวิชาชีพและจริยธรรมแล้ว ให้บุคลากรได้รับการคุ้มครองพ้นจากความรับผิดทั้งปวง เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าเกิดจากความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง

หลักการนี้ไม่เพียงแต่คุ้มครองตัวบุคคล แต่ยังช่วยลดปัญหา ‘Defensive Medicine' หรือการรักษาแบบตั้งรับที่เน้นการสั่งตรวจเกินความจำเป็นเพื่อป้องกันการฟ้องร้อง ซึ่งเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณของรัฐโดยใช่เหตุ ในด้านสวัสดิภาพ มาตรา 21-23 ยังกำหนดหน้าที่ให้ผู้บริหารสถานพยาบาลต้องดูแลชีวิตและความเป็นอยู่ของเจ้าหน้าที่อย่างเป็นระบบ

• สถานที่พักผ่อน ต้องจัดห้องพักที่เหมาะสมและเพียงพอสำหรับบุคลากรหลังจบเวรหรือกะดึก
• ระบบความปลอดภัยเชิงรุก ต้องมีกล้องวงจรปิด (CCTV), เจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัย, และช่องทางแจ้งเหตุฉุกเฉินที่รวดเร็ว เพื่อป้องกันเหตุทำร้ายบุคลากรที่ปรากฏเป็นข่าวบ่อยครั้ง
• เงินช่วยเหลือเบื้องต้น ตามร่างมาตรา 25-27 หากบุคลากรได้รับความเสียหายจากการปฏิบัติงาน (กายหรือใจ) จะมีสิทธิได้รับเงินช่วยเหลือทันทีโดยไม่ตัดสิทธิสวัสดิการอื่นๆ ของรัฐ

@ กลไกการตรวจสอบ-บทกำหนดโทษ

ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้มีการกำหนดโครงสร้าง 'คณะกรรมการคุ้มครองการปฏิบัติงานของบุคลากรสาธารณสุข' ซึ่งมีวาระ 3 ปี โดยกำหนดคุณสมบัติผู้ที่จะมาทำหน้าที่ไว้อย่างเข้มงวดเพื่อความโปร่งใส ดังนี้

1. ต้องไม่เคยถูกพักใช้หรือเพิกถอนใบประกอบวิชาชีพ

2. ไม่เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่ความผิดโดยประมาทหรือลหุโทษ

3. ต้องไม่เป็นบุคคลล้มละลาย

ในส่วนของบทกำหนดโทษ กฎหมายมุ่งเน้นไปที่การสร้างความรับผิดชอบของผู้บริหารและองค์กร

• สถานพยาบาลที่ฝ่าฝืน หากละเมิดเกณฑ์ชั่วโมงทำงานหรือมาตรฐานที่กำหนด ต้องระวางโทษปรับไม่เกิน 10,000 บาท และต้องชดเชยค่าตอบแทนที่ค้างจ่ายให้ครบจำนวน

• โทษวินัยผู้บริหาร ผู้อำนวยการที่เจตนาละเลยหน้าที่ เช่น การละเมิดสิทธิการลาโดยไม่มีเหตุอันควรตามมาตรา 24ต้องระวางโทษปรับไม่เกิน 10,000 บาท และให้ถือเป็นความผิดทางวินัยตามระเบียบข้าราชการอีกทางหนึ่งด้วย เพื่อมิให้ผู้มีอำนาจใช้อำนาจสั่งการโดยมิชอบ

ทั้งหมดนี้คือ สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองการปฏิบัติงานของบุคลากรสาธารณสุข พ.ศ. ... ที่ไม่ได้เป็นเพียงแค่กฎหมายเยียวยาคนทำงาน แต่คือหมุดหมายสำคัญในการรื้อสร้างและปฏิรูประบบสาธารณสุขไทยให้ก้าวข้ามวิกฤตเชิงโครงสร้าง เพื่อคืนความปลอดภัยทั้งแก่ผู้ให้และผู้รับบริการ หลังจากนี้ต้องติดตามต่อไปว่า ทิศทางของร่างกฎหมายฉบับนี้จะเป็นอย่างไรภายหลังสิ้นสุดกระบวนการรับฟังความคิดเห็น โดยเฉพาะในสถานะที่เป็น 'ร่างการเงิน' ซึ่งจะต้องผ่านด่านการพิจารณาและการผลักดันจากฝ่ายบริหารอย่างเข้มข้น เพื่อเปลี่ยนผ่านจาก 'ตัวอักษร' ไปสู่ 'มาตรการที่คุ้มครองชีวิตคนทำงานได้จริง'