กางร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด 7 ฉบับ กุญแจแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศของไทย

“…การมีกฎหมายฉบับนี้ จะเป็นการสถาปนา ‘สิทธิในการหายใจอากาศสะอาดของคนไทย’ และรัฐมีหน้าที่ต้องทำทุกทางให้ประชาชนได้มาซึ่งสิทธินั้น รวมถึงต้องเคารพ ปกป้อง และทำให้สิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาดเกิดขึ้นได้จริงอย่างสมบูรณ์ …”

‘อากาศสะอาด’ เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่มนุษย์ทุกคนควรได้รับ แต่ในปัจจุบัน ประชากรโลกในหลายพื้นที่ กลับถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานนี้

ข้อมูลจากรายงานคุณภาพอากาศโลกปี 2566 ของ IQAir บริษัทเทคโนโลยีคุณภาพอากาศ เชี่ยวชาญในการป้องกันมลพิษในอากาศ พัฒนาการตรวจสอบคุณภาพอากาศ ระบุว่า ‘ประเทศไทย’ มีคุณภาพอากาศในระดับที่แย่เป็นอันดับที่ 5 จากทั้งหมด 9 ประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เป็นปีที่ 2 ติดต่อกัน และอยู่ในอันดับที่ 36 จาก 134 ประเทศทั่วโลก โดยมีปริมาณฝุ่นพิษ PM2.5 เฉลี่ยรายปีที่ 23.3ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ซึ่งสูงกว่าค่าแนะนำคุณภาพอากาศขององค์การอนามัยโลก (WHO) ถึง 4.7 เท่า

ต้นตอของฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM 2.5 ในประเทศไทย บางส่วนเกิดขึ้นจากภัยธรรมชาติ และบางส่วนเกิดจากกิจกรรมของมนุษย์ ทั้งเผาป่าหรือพื้นที่การเกษตร มลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรม และควันพิษท่อไอเสียจากรถยนต์

แม้ว่าในประเทศไทยจะมีการรณรงค์ให้ใช้พลังงานสะอาด บังคับให้ลดการเผา แต่ปริมาณฝุ่นก็ยังไม่ลดลง และสถานการณ์ก็ดูเหมือนจะยิ่งเลวร้ายมากขึ้น โดยเฉพาะในเขตกรุงเทพมหานครและหลายจังหวัดในภาคเหนือ เช่น เชียงใหม่ เชียงราย แม่ฮ่องสอน

อีกทั้ง ข้อมูลของกระทรวงสาธารณสุข เปิดเผยว่า ในปี 2566 คนไทยเป็นโรคที่เกี่ยวข้องกับมลพิษทางอากาศเพิ่มขึ้นจากปีก่อนหน้าสูงขึ้นมาก โดย 3 อันดับโรคในระบบทางเดินหายใจที่คนไทยเป็นมากขึ้น ได้แก่ โรคหลอดลมอักเสบเรื้อรัง 39.1% มะเร็งปอด 19.8% และโรคหลอดเลือดสมอง 16.8% ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาด้านสังคมและสาธารณสุขที่เกิดจากฝุ่น PM2.5 และมลพิษทางอากาศที่ต้องเร่งป้องกันและแก้ไข

ที่ผ่านมา ภาคประชาชน และรัฐบาลต่างมีความพยายามที่การแก้ปัญหานี้ให้ครอบคลุมตั้งแต่การแก้ปัญหาที่ต้นตอจนถึงปลายทาง ผ่านกฎหมาย ในชื่อร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ..... หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘พ.ร.บ.อากาศสะอาดฯ’ เพื่อบริหารจัดการและควบคุมกิจกรรมที่ทำให้เกิดมลพิษทางอากาศในทุกมิติที่กระทบต่อสุขภาพคนไทย โดยเฉพาะปัญหาฝุ่น PM 2.5

เมื่อวันที่ 17 ม.ค.2567 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร มีมติเป็นเอกฉันท์ 443 เสียง งดออกเสียง 1 ให้รับหลักการร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) เป็นผู้เสนอ พร้อมยังรับหลักการร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่ภาคประชาชนกว่า 2.2 หมื่นรายชื่อ และพรรคการเมือง ทั้งพรรคเพื่อไทย พรรคภูมิใจไทย พรรคพลังประชารัฐ พรรคก้าวไกลและพรรคประชาธิปัตย์เสนอ รวมทั้งสิ้น 7 ฉบับ ดังนี้

• ร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. .… ที่สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (สำนักงาน ป.ย.ป.) เป็นผู้จัดทำและนำเสนอโดยคณะรัฐมนตรี ในวาระเร่งด่วน (ร่างฉบับรัฐบาล)

• ร่าง พ.ร.บ.กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณการ พ.ศ. .... นำเสนอโดย น.ส.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม กับผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 22,251 คน (ร่างฉบับประชาชน)

• ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดเพื่อประชาชน พ.ศ. .... นำเสนอโดย นายอนุทิน ชาญวีรกูล กับคณะจากพรรคภูมิใจไทย (ร่างฉบับพรรคภูมิใจไทย)

• ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดเพื่อสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน พ.ศ. .... นำเสนอโดย นายจุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะจากพรรคเพื่อไทย (ร่างฉบับพรรคเพื่อไทย)

• ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ พ.ศ. .... นำเสนอโดย น.ส.วทันยา บุนนาค สมาชิกพรรคประชาธิปัตย์ (ร่างฉบับพรรคประชาธิปัตย์)

• ร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. .... นำเสนอโดย น.ส.ตรีนุช เทียนทอง สส.สระแก้ว และคณะจากพรรคพลังประชารัฐ (ร่างฉบับพรรคพลังประชารัฐ)

• ร่าง พ.ร.บ.ฝุ่นพิษและการก่อมลพิษข้ามพรมแดน พ.ศ. .… ที่นำเสนอโดยพรรคก้าวไกล (ร่างฉบับพรรคก้าวไกล)

โดยได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) อากาศสะอาด วาระที่ 1 ทั้งหมด 39 คน เพื่อแปรญัตติ และลงรายละเอียดของเนื้อหาต่อไป

สำหรับสาระสำคัญของ ‘ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดฯ’ นั้น จะนำไปสู่แนวทางป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันพิษในประเทศไทยในแบบ ‘ใช้ได้จริง’ เพื่อให้รัฐได้คุ้มครองสิทธิของคนไทยที่จะได้หายใจอากาศสะอาด (Right to Breathe Clean Air)

การมีกฎหมายฉบับนี้ จะเป็นการสถาปนา ‘สิทธิในการหายใจอากาศสะอาดของคนไทย’ และรัฐมีหน้าที่ต้องทำทุกทางให้ประชาชนได้มาซึ่งสิทธินั้น รวมถึงต้องเคารพ ปกป้อง และทำให้สิทธิที่จะหายใจอากาศสะอาดเกิดขึ้นได้จริงอย่างสมบูรณ์

กล่าวคือ คนไทยทุกคนจะมีสิทธิพื้นฐานในการดำรงชีวิตด้วยอากาศที่ไม่ส่งผลร้ายต่อสุขภาพ และไม่เสียชีวิตก่อนวัยอันควร นอกจากนี้ ทุกคนจะมีสิทธิรับทราบข้อมูลเกี่ยวกับคุณภาพอากาศและผลกระทบของคุณภาพอากาศที่อาจเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ มีสิทธิในการมีส่วนร่วมกับรัฐในการกำหนดนโยบาย จัดทำกฎหมาย และกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาด รวมไปถึงมีสิทธิในการเข้าถึงและได้รับความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมด้วย

โดยจะต้องบูรณาการมิติทั้งสุขภาพและมิติสิ่งแวดล้อมควบคู่กัน เนื่องจากปัญหามลพิษทางอากาศส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน ดังนั้นการดำเนินมาตรการใด ๆ ของรัฐ จึงต้องมาพร้อมกับการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ (Health Impact Assessment: HIA) เสมอ

สำหรับกลไกเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพ ควรต้องจัดให้มีคณะกรรมการในระดับนโยบาย ระดับกำกับดูแล และระดับปฏิบัติการที่ทำงานเชื่อมกับทั้งส่วนกลาง จังหวัด และเขตพื้นที่เฉพาะ เพื่อควบคุม ติดตาม ดูแล ตรวจสอบ และเร่งรัดการทำงานของหน่วยงานภาครัฐให้บังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง

รายละเอียดในส่วนกลไกลของร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับมีความคล้ายคลึงกัน คือ มีคณะกรรมการขับเคลื่อน 3 คณะ แต่จะมีรายละเอียดแตกต่างกัน ดังนี้

ร่างฉบับรัฐบาล มีการแบ่งคณะ 3 ชุด โดยแบ่งเป็น คณะกรรมการขับเคลื่อนเชิงนโยบาย คณะกรรมการบริหารจัดการเพื่อขับเคลื่อนเชิงวิชาการ และคณะกรรมการระดับจังหวัดหรือพื้นที่เฉพาะ คล้ายกับร่างฉบับพรรคพลังประชารัฐ เช่นเดียวกับพรรคประชาธิปัตย์ และฉบับพรรคก้าวไกล ที่มีจุดแตกต่างตรงที่มุ่งเน้นในการเรื่องการแก้ไขมลพิษข้ามพรมแดน

ส่วนร่างฉบับพรรคเพื่อไทย และพรรคภูมิใจไทย  มีการแบ่งคณะออกตามระดับเหมือนกัน คือ คณะกรรมการระดับชาติที่เป็นผู้กำหนดแนวการกำหนดนโยบายภาพใหญ่ คณะกรรมการรระดับจังหวัด และคณะกรรมการมลพิษทางอากาศที่จะทำหน้าที่กำหนดประเภทและลักษณะของมลพิษจากแหล่งมลพิษและมาตรการต่าง ๆ

ขณะที่ร่างฉบับประชาชน มีคณะกรรมการ 3 ชุดเช่นเดียวกัน แต่แบ่งคณะออกตามมิติการกำกับดูแล ประกอบด้วย คณะกรรมการร่วมนโยบายอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ คณะกรรมการกำกับการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ และคณะกรรมการบริหารเครื่องมือบริหารและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาด

จุดน่าสนใจของแต่ละร่าง

สำหรับเนื้อหาและหลักการเบื้องต้นของ ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดทั้ง 7 ฉบับมีความคล้ายคลึงกัน แต่แตกต่างกันในรายละเอียด โดยร่างฉบับรัฐบาล มีจุดเด่นที่สำคัญ คือ การใช้มาตรการทางเศรษฐศาสตร์จูงใจลดการเกิดหมอกควัน เช่นเดียวกับร่างฉบับพรรคพลังประชารัฐ และกำหนดให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษในอากาศนอกราชอาณาจักรไทยต้องรับผิดชอบค่าเสียหาย ซึ่งคล้ายคลึงกับฉบับประชาชน แต่แตกต่างกันที่ฉบับประชาชน มีเรื่องกองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ

นอกจากนี้ ร่างฉบับรัฐบาล ก็มีเนื้อหาที่คล้ายกับฉบับพรรคการเมืองในการจัดให้มีเจ้าหน้าที่เพื่ออากาศสะอาดตรวจสอบ แตกต่างตรงที่ร่าง ฉบับพรรคเพื่อไทย พรรคภูมิใจไทย พรรคก้าวไกล มีจุดเด่น คือการเน้นพัฒนาระบบฐานข้อมูลแผนที่ทางภูมิศาสตร์ทำรายงานประจำปี และโครงการจัดทำระบบฐานข้อมูลแบบดิจิทัลของแหล่งมลพิษต่าง

ส่วนร่างฉบับพรรคประชาธิปัตย์ มีจุดที่น่าสนใจ คือ การที่ให้องค์กรเอกชนสามารถเรียกค่าเสียหายในคดีอากาศสะอาดที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวมได้

การกำหนดโทษ

ในส่วนของการกำหนดโทษ ภาพรวมของร่างกฎหมายทั้งหมด มีเนื้อหาครอบคลุมถึงแหล่งที่มาและเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษในอากาศและนอกราชอาณาจักรไทย โดยกำหนดให้ผู้ที่กระทำให้เกิดภาวะมลพิษทางอากาศโดยมิชอบด้วยกฎหมาย จะต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายและซ่อมแซมหรือฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมให้กลับคืนสภาพเดิม เว้นแต่กรณีสุดวิสัย

จุดที่น่าสนใจ คือ ร่างฉบับรัฐบาล ร่างฉบับประชาชน และร่างฉบับพรรคก้าวไกล ที่มีระบุให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษในอากาศนอกราชอาณาจักรไทย ต้องรับผิดชอบค่าเสียหายหรือจ่ายค่าปรับ โดยให้นำค่าปรับเข้ากองทุนฯ เพื่อนำไปใช้สำหรับเรื่องสิ่งแวดล้อมเท่านั้น

ขณะที่ร่างฉบับอื่น เป็นการกำหนดให้มีบทลงโทษเป็นพินัย เช่น หากปล่อยทิ้งอากาศเสียไม่เป็นไปตามมาตรฐาน ปรับเป็นพินัยไม่เกิน 1 แสนบาท หรือผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง โทษจำคุก 3-6 เดือน หรือปรับไม่เกิน 5,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ในส่วนการบังคับใช้กฎหมายข้ามพรมแดน เป็นเรื่องที่จะต้องถกเถียงและหาทางแก้ไขกันต่อไปในระดับนานาชาติ

ทั้งนี้ การที่ร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับผ่านการรับหลักการ ก็ถือว่าเป็นภาพสะท้อนความพยายามในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศของไทยที่เป็นรูปธรรมได้ แม้ว่าจะยังต้องผ่านอีกหลายขั้นตอนกว่าจะมีกฎหมายเพื่อควบคุมคุณภาพอากาศออกมาบังคับใช้ได้จริง