‘โฆษกฯ’ชี้แจงข้อทักท้วงคำวินิจฉัย‘กฤษฎีกา’-แนะทบทวน กม.จัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่ล้าสมัย

‘โฆษกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา’ ชี้แจงข้อทักท้วงคำวินิจฉัย ‘กฤษฎีกา’ ตีความกรณี ‘รัฐวิสาหกิจมิใช่หน่วยงานของทางราชการ’ พร้อมแนะทบทวนกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่ล้าสมัย

......................................

เมื่อวันที่ 19 พ.ค. นายนพดล เภรีฤกษ์ โฆษกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เปิดเผยว่า ตามที่สื่อมวลชนได้เสนอข่าวว่า ปัญหาการวินิจฉัยว่ารัฐวิสาหกิจมิใช่หน่วยงานของทางราชการที่ดำเนินงานโดยทางราชการเพื่อความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ นั้น สมควรที่รัฐวิสาหกิจจะได้รวมตัวกันขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยใหม่ให้ชัดเจนและกว้างขึ้น เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถขยายและพัฒนากิจการได้มีประสิทธิภาพสูงขึ้น เนื่องจากกฎหมายของหน่วยงานภาครัฐเป็นกฎหมายซึ่งมีศักดิ์เหนือกว่าคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา นั้น

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ขอเรียนชี้แจงว่า การให้ความเห็นทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นการวินิจฉัยตามประเด็นที่มีการหารือและตามบทบัญญัติของกฎหมายแต่ละฉบับที่แตกต่างกัน

ทั้งนี้ สำนักงานฯ มีข้อสังเกตว่า สมควรมีการทบทวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจทุกฉบับเพื่อแก้ไขหรือปรับปรุงให้เหมาะแก่กาลสมัยตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562 ก็จะเป็นการพัฒนารัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งได้อย่างเป็นรูปธรรม

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) รายงานว่า เมื่อวันที่ 18 พ.ค.2566 เว็บไซต์ของสำนักข่าวแห่งหนึ่ง ได้เผยแพร่บทความของ ศ.ดร.ธงชัย พรรณสวัสดิ์ ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในเรื่อง ‘ทำไมน้ำประปาไหลเอื่อย ไฟฟ้าติดๆ ดับๆ ค่าตั๋วรถไฟไฟฟ้าแพง’ โดยบทความดังกล่าว ศ.ดร.ธงชัย ระบุว่า เป็นความเห็นส่วนตัว มิใช่ของภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมีเนื้อหาว่า

“ถ้าสังเกตให้ดีปัญหางานที่ดูด้อยประสิทธิภาพ ที่ยกมาเป็นหัวข้อเรื่องนี้ ล้วนเป็นงานของรัฐวิสาหกิจทั้งสิ้น และไม่ใช่มีเพียงเท่าที่ยกมาเป็นตัวอย่างนี้เท่านั้น ยังมีปัญหาอื่นอีกมากมายในรัฐวิสาหกิจอื่นๆ เช่น รถไฟ มาไม่ตรงเวลา รถเมล์เสียกลางทาง ฯลฯ ถ้าเป็นเช่นนั้นจริงนี่เป็นเครื่องบ่งชี้ว่ารัฐวิสาหกิจของเราล้วนทำงานด้วย ประสิทธิภาพที่ต่ำกันไปหมดใช่หรือไม่ คำตอบคือไม่ใช่ครับ

แต่ที่มันยังมีปัญหาปรากฏให้เห็นอยู่บ้างนี้ เป็นเพราะ มีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากสิ่งที่รัฐวิสาหกิจควบคุมเองไม่ได้แล้วสิ่งที่ควบคุมไม่ได้นั้นคืออะไร จะแก้ได้อย่างไร จะรู้คำตอบได้ก็ต้องขอย้อนเวลากลับไปในอดีตเล็กน้อย ย้อนไปในปี 2518 มีประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมออก ตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2512 กำหนดให้มีข้อยกเว้นสำหรับโรงงานบางประเภทที่ไม่ต้องมาขออนุญาต จากกรมโรงงานอุตสาหกรรม (กรอ.) ซึ่งข้อยกเว้นนี้รวมไปถึงโรงกรองประปา อันเป็นกิจการสาธารณะของ รัฐวิสาหกิจด้วย

แต่เมื่อมีการปรับปรุง พ.ร.บ.โรงงานมาเป็นฉบับปี พ.ศ.2535 บทบัญญัติว่าด้วยการยกเว้นนี้ หายไป อาจจะเป็นเพราะมาถึงยุคที่มีโรงกรองประปาของเอกชนมาเกี่ยวข้องด้วย มิใช่มีเฉพาะแต่ของการประปาภูมิภาค (กปภ.) และการประปานครหลวง (กปน.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ ของหลวง จึงจำต้องยกเลิกข้อยกเว้นนี้ จากนั้นก็มีการส่งเรื่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความว่า กปภ.อยู่ในข่ายได้รับการยกเว้นต่อไปหรือไม่ เพราะกิจการของ กปภ.นั้น เป็นงานบริการสาธารณะ มิได้มุ่งเน้นการแสวงหากำไรเช่นเอกชน

คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ วินิจฉัยเมื่อปี พ.ศ. 2539 ว่า กปภ.เป็นรัฐวิสาหกิจ โรงงานของกปภ. จึงมิใช่โรงงานของทางราชการที่ดำเนินการโดย ทางราชการเพื่อความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ จึงไม่ได้รับการยกเว้นตามความในมาตรา 4 ของพรบ.โรงงาน พ.ศ. 2535 นั่นคือ หาก กปภ.จะสร้างโรงกรองน้ำโรงสูบน้ำก็ต้องไปขออนุญาตก่อสร้างและดำเนินกิจการโรงงานจาก กรมโรงงานอุตสาหกรรมก่อน นี่เป็นอุปสรรคข้อแรกที่รัฐวิสาหกิจแก้ไขเองไม่ได้ เป็นปัญหาจากการตีความ ตัวหนังสือโดยหน่วยงานอื่น

ขยับเวลามาถึงปี พ.ศ. 2566 การประปานครหลวง (กปน.) ต้องการจะสร้างโรงกรองแห่งใหม่เพิ่ม รวมทั้งขยายโรงสูบจ่ายน้ำหลายแห่งกระจายไปทั่วพื้นที่กรุงเทพมหานคร (กทม.) จุดประสงค์ก็เพื่อจะผลิตน้ำได้มากขึ้น และเพิ่มแรงดันน้ำในเส้นท่อให้แรงขึ้น สามารถส่งจ่ายน้ำไปให้ประชาชนได้ใช้อย่างเพียงพอและเท่าเทียม กปน.ก็เฉกเช่นเดียวกับ กปภ. คือเป็นรัฐวิสาหกิจและต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2535 คือต้องไปขออนุญาตจาก กรอ.

แต่ กรอ.ก็คงอนุญาตให้ไม่ได้ ด้วยติดที่นอกจากเป็นรัฐวิสาหกิจแล้ว โรงกรองและโรงสูบจ่ายน้ำเพื่อเพิ่ม แรงดันน้ำในเส้นท่อนี้ต้องติดตั้งในเขตเมือง เพราะหากไปสร้างที่นอกเมืองก็ไร้ประโยชน์ ไม่รู้จะจ่ายน้ำและเพิ่ม แรงดันน้ำไปทำไมในเมื่อผู้ใช้น้ำนั้นพักอาศัยกันอยู่แต่ในเมือง แต่หากมาทำในเขตเมืองก็ติดปัญหาด้านผังเมืองที่ กำหนดไว้กว้างๆ ให้เขตพื้นที่นั้นๆ เป็นที่อยู่อาศัย ไม่ว่าจะหนาแน่นน้อยหรือหนาแน่นมากก็ตาม จึงสร้างและประกอบกิจการโรงงานไม่ได้

เพื่อไม่ให้เสียเวลา กปน.จึงมิได้ทำเรื่องไปขออนุญาตจากกรอ.ก่อน แต่ได้ทำเรื่องตรงไปยัง กทม. ขอให้ พิจารณาเปลี่ยนสีในผังเมืองรวมของ กทม. เพื่อ กปน.จะได้สามารถจัดซื้อที่ดินมาสร้างโรงกรองและโรงสูบจ่ายน้ำ ได้โดยไม่ผิดผังเมือง เมื่อทำได้เช่นนั้น กปน.ในฐานะที่ตัวเองเป็นรัฐวิสาหกิจ (ไม่ใช่หน่วยงานราชการตามคำวินิจฉัย ของกฤษฎีกาดังที่กล่าวมาแล้วในย่อหน้าข้างต้น) จึงจะไปทำตามกฎเกณฑ์และขออนุญาตจาก กรอ.ต่ออีกทอดหนึ่ง

นี่เป็นอุปสรรคอีกสองข้อที่รัฐวิสาหกิจแก้ไขเองไม่ได้ คือ ติดขัดที่ประกาศกระทรวงของ กรอ.และติดที่ผังเมือง มาถึงตรงนี้ทุกคนคงเห็นแล้วนะครับว่ามีอย่างน้อย 3 หน่วยงานราชการที่เข้ามามีบทบาทและผลกระทบ ต่อประสิทธิภาพการทำงานของรัฐวิสาหกิจของเรา นี่คือปัญหาที่ต้องช่วยกันขบให้แตกและหาทางออกร่วมกัน โดยเฉพาะหากเราตระหนักไปถึงว่ารัฐวิสาหกิจไม่ได้มีเฉพาะแค่ กปภ.และ กปน. แต่ยังมีอีกมากมายเกิน สิบแห่ง เช่น กฟผ. กฟน. กฟภ. กทพ. รฟท. รฟม. ขสมก. กนอ. อจน. องค์การเภสัชกรรม การท่าเรือแห่งประเทศไทย ฯลฯ ที่ไม่สามารถสร้าง

ทำไมน้ำประปาไหลเอื่อย ไฟฟ้าติดๆดับๆ เช่น โรงซ่อมบำรุงรถไฟไฟฟ้าของ รฟม. หรือ โรงบำบัดน้ำเสียขององค์การจัดการน้ำเสีย หรือสถานีไฟฟ้าย่อยของการไฟฟ้า ฯลฯ ในพื้นที่เมืองได้ ปัญหาที่ว่าจึง ทำให้ค่าใช้จ่ายของรัฐวิสาหกิจเพิ่มสูงขึ้น ค่าบริการให้ประชาชนสูงขึ้น (เช่น ค่าโดยสารรถไฟไฟฟ้าดังในชื่อบทความ) ประสิทธิภาพงานลดลง กระทบผู้คนได้มากมายทั้งทางสังคม สิ่งแวดล้อมและเศรษฐกิจ นี่จึงไม่ใช่ปัญหาเล็กๆที่จะปล่อยไปตามยถากรรมดังที่ผ่าน ๆมา

ย้อนกลับไปเรื่องผังเมือง ด้วยสามัญสำนักของคนทั่วไป ผมคิดว่าเจตนารมณ์ ของการกำหนดผังเมือง ซึ่งมิใช่แค่เพียงของพื้นที่ กทม.แต่หมายรวมถึงของทั้งประเทศ คงมิได้ต้องการกีดกันหรือ ปิดกั้นโครงการใดๆ ที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานด้านสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ตลอดจนงานบริการสาธารณะอื่นๆ เช่น การขนส่งสาธารณะ แต่จะเป็นฝ่ายที่สนับสนุนส่งเสริมเสียด้วยซ้ำ ทั้งนี้ ก็เพราะโครงสร้างฯและงานบริการ เหล่านั้นล้วนทำขึ้นเพื่อส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีขึ้น สะดวกสบายขึ้น ทำธุรกิจการค้าได้ดีขึ้น รวมทั้งปลอดภัยขึ้น

ตรงนี้มีข้อสังเกตเพิ่มเติม คือ หากงานบริการสาธารณะทำไม่ได้ด้วยติดที่ปัญหาทางผังเมืองดังว่า คำถามที่ตามมา คือ แล้วเหตุใดหน่วยงานของราชการ (ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ) กทม. เมืองพัทยา และเทศบาลอื่นๆ จึงมี โรงงาน เช่น ระบบป้องกันน้ำท่วม ระบบสูบน้ำเสีย ระบบบำบัดน้ำเสีย ระบบจัดการขยะ ในเขตชุมชนที่อยู่อาศัยได้ นั่นแสดงว่าผังเมืองตามเจตนารมณ์แล้วไม่ใช่ตัวปัญหา เพราะมีตัวอย่างให้เห็นกันอยู่ทั่วไปทั้งประเทศดังที่กล่าวมา

ปัญหาจึงน่าจะมาจากความคลุมเครือของตัวหนังสือในประกาศต่างๆ ของทางราชการด้วยกันเอง ซึ่งเมื่อไม่ชัดเจน หน่วยงานของราชการผู้อนุญาตก็มักเซฟตัวเอง ไม่ทำการใดๆที่เสี่ยงต่อการตีความว่าผิดกฎหมาย การเซฟตัวเอง (ที่เข้าใจได้) นี้สามารถก่อให้เกิดความล่าช้าและประสิทธิภาพต่ำของรัฐวิสาหกิจดังที่ยกมาเป็นตัวอย่างในย่อหน้าข้างต้น สำหรับเรื่องที่กฤษฎีกาตีความว่า รัฐวิสาหกิจไม่ใช่หน่วยงานของทางราชการที่ดำเนินการโดยทางราชการ เพื่อความปลอดภัยมั่นคงของประเทศนั้น

ผมจะขอยกตัวอย่างในอดีตมาเล่าให้ฟังที่พอจะเป็นทางออกได้ คือ ในปี พ.ศ.2531 (ซึ่งยังใช้ พ.ร.บ.โรงงาน 2512 แก้ไขเพิ่มเติม 2514 อยู่ ยังไม่ได้ปรับปรุงแก้ไขเป็นฉบับ พ.ศ.2535) โรงงานผลิตเหรียญกษาปณ์ (ที่เรียกกันสั้นๆว่าโรงกษาปณ์) ของกรมธนารักษ์ ถูกเรียกให้ไปยื่นขอจัดตั้ง และประกอบกิจการโรงงานจาก กรอ. กระทรวงการคลังไม่เห็นด้วย และได้มีการส่งเรื่องให้กฤษฎีกาตีความ

สุดท้ายกฤษฎีกาวินิจฉัยออกมาในปี พ.ศ.2532 ว่ากิจการของรัฐเพื่อความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ซึ่งจะอยู่ใน ข่ายยกเว้นไม่ต้องไปขออนุญาตจาก กรอ.นั้น กินความครอบคลุมไม่เพียงเฉพาะความมั่นคงปลอดภัยทางการทหาร เท่านั้น แต่ให้รวมถึงความมั่นคงด้านอื่นๆ ด้วย เช่น ด้านเศรษฐกิจ ดังนั้น โรงกษาปณ์ซึ่งเป็นโรงงานของทาง ราชการดำเนินการโดยราชการ จึงไม่ต้องไปขออนุญาตจาก กรอ. จากที่อธิบายมาทั้งหมดนี้

สรุปได้สั้นๆ ว่า รัฐวิสาหกิจทุกแห่งของเราดำเนินกิจการบริการสาธารณูปโภค ฯลฯ ได้ไม่ราบรื่นนักเพราะติดที่กรอ.ไม่สามารถออก ใบอนุญาตให้ได้ และที่กรอ.ไม่อนุญาตก็ด้วยติดที่การตีความตัวหนังสือของกฤษฎีกาและผังเมือง ดังนั้น เพื่อที่จะแก้ปัญหาให้เบ็ดเสร็จ เพื่อประโยชน์แก่ประชาชน ผมจึงขอเสนอแนะเพื่อหาทางออก ร่วมกัน 3 ข้อ ดังต่อไปนี้

1.รัฐวิสาหกิจต่างๆ ควรรวมตัวกันทำหนังสือขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความเรื่องกิจการที่เกี่ยวข้อง กับความมั่นคงปลอดภัยแห่งรัฐนั้นใหม่ ให้ชัดเจนและกว้างขึ้น อันสามารถทำให้รัฐวิสาหกิจต่างๆของรัฐสามารถ สร้าง ปรับปรุง ขยาย พัฒนากิจการใดๆได้เร็วขึ้น มีประสิทธิภาพสูงขึ้น โดยไม่ต้องมีการตีความและไม่ต้องไปขอขึ้น ทะเบียนและขอประกอบกิจการโรงงานจาก กรอ.อีกต่อไป ทั้งนี้ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นยังต้องดำเนินการตาม หลักเกณฑ์ วิธีการ และกฎหมายเฉพาะเรื่องของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งงานนั้นต้องไม่ใช่กิจการของตัวเอง หรือของบริษัทลูก ที่ทำขึ้นเพื่อการค้าทำกำไร ที่ไม่ใช่ภารกิจหลักในการบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ

2.กรมโยธาธิการและการผังเมือง (ยผ.) โดยคณะกรรมการผังเมือง ควรบัญญัติข้อความใหม่ให้ชัดเจน กว่าเดิมสำหรับใช้ทั่วประเทศ กล่าวคือ ยกเว้นให้แก่รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานราชการในการที่จะดำเนินงานด้าน สาธารณูปโภค สาธารณูปการ และเพื่อการบริการสาธารณะ ให้สามารถทำได้โดยไม่มีอุปสรรคด้านการตีความซึ่ง กินเวลานานมากเกิน

3.กรอ.เองก็สามารถที่จะประกาศกฎกระทรวงเป็นของตัวเอง มีข้อกำหนดยกเว้นที่รอบคอบ รัดกุม แต่ เปิดกว้างกว่าเดิม ให้รัฐวิสาหกิจไทยสามารถจัดการโครงการบริการสาธารณะได้รวดเร็วและทันกับความ เปลี่ยนแปลงที่ทุกคนรู้ดีว่ามันเร็วกว่าอดีตอย่างมหาศาล ทั้งนี้ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นยังต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ และวิธีการของ กรอ. รวมทั้งงานนั้นต้องไม่ใช่กิจการของตัวเองหรือของบริษัทลูก เพื่อการค้าที่ไม่ใช่ภารกิจหลักใน การบริการสาธารณะ

โดยใช้หลักที่ว่าบทบัญญัติทางกฎหมายของหน่วยงานราชการหนึ่งๆ นั้น มีศักดิ์ทางกฎหมาย เหนือกว่าข้อวินิจฉัยของกฤษฎีกา หากทำเช่นนี้ได้ปัญหาการตีความว่า รัฐวิสาหกิจมิใช่หน่วยงานของทางราชการที่ ดำเนินงานโดยทางราชการเพื่อความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ และการติดปัญหาจากการผังเมือง ทั้งหมดก็จะหมดไป

ขอขอบคุณหน่วยงานที่ได้เอ่ยชื่อมาด้วยความเคารพที่จะมาช่วยแก้ปัญหาให้เรา ล่วงหน้าแทนประชาชนคน ไทยทั้งปวง ส่วนพรรคการเมืองจะเอาข้อเสนอแนะนี้ไปใช้ด้วยก็ยิ่งดีครับ ขอบคุณนะครับ”