"...นับเป็นเวลา 6 เดือนเศษแล้ว ที่ผู้ตรวจการแผ่นดินกำลังรอคำชี้ขาดจาก ครม. ว่า จะมีคำสั่งทบทวนนโยบายและแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) หรือไม่ และอย่างไร โดยเฉพาะการผลักดันให้ภาครัฐ หรือ กฟผ. มีสัดส่วนผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่า 51% ภายใน 10 ปี นับจากปี 2562..."
.....................
อาจเป็น ‘จุดเปลี่ยน’ อีกครั้ง สำหรับธุรกิจโรงไฟฟ้า ‘เอกชน’
เมื่อ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และรมว.กลาโหม มีคำบัญชามอบหมายให้ ‘กระทรวงพลังงาน’ ดำเนินการรวบรวมข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดทำเป็นประเด็นพิจารณาเสนอต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) ให้พิจารณาสั่งการต่อไป
หลัง ‘ผู้ตรวจการแผ่นดิน’ อาศัยอำนาจตามมาตรา 33 แห่งพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2560 เสนอเรื่องต่อครม. กรณีกระทรวงพลังงาน ‘ไม่อาจหาข้อยุติ’ ในการดำเนินการตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน เรื่อง ‘การกำหนดนโยบายและแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP)’ ได้
ย้อนไปในวันที่ 25 มิ.ย.2562 ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีคำวินิจฉัยเรื่องร้องเรียนที่ 2143/2560 เรื่องร้องเรียนเลขแดงที่ 1030/2562 โดยคำวินิจฉัยระบุว่า กระทรวงพลังงานปฏิบัติไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 56 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า
“โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ดมิได้”
เนื่องจากปราฎข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ปัจจุบันรัฐได้ส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามามีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้ามากยิ่งขึ้น ส่งผลให้กำลังการผลิตของรัฐ ซึ่งดำเนินการโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) มีเพียง 37% และลดลงเรื่อยๆ
อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงาน และแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2558-2579 (PDP 2015) ซึ่งได้ปรับปรุงใหม่เป็นแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2561-2580 (PDP 2018)
(พล.อ.วิทวัส รชตะนันทน์ ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน)
และถึงแม้ว่าโครงสร้างหรือโครงข่ายไฟฟ้า หมายความรวมถึง ‘ระบบการผลิต ระบบการส่ง และระบบการจำหน่าย’
แต่การพิจารณาว่ารัฐต้องเป็นเจ้าของไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้นั้น จะต้องพิจารณาแต่ละส่วนแยกกัน กล่าวคือ ‘ระบบการผลิต’ ‘ระบบการส่ง’ และ ‘ระบบการจำหน่าย’ รัฐจะต้องเป็นเจ้าของแต่ละส่วนไม่น้อยกว่า 51% มิใช่นำเอาทั้ง 3 ส่วนมารวมกันให้เกินกว่า 51%
เพราะคำว่า ‘รัฐเป็นเจ้าของ’ นั้น รัฐจะต้องมีอำนาจเข้าไปควบคุมและบริหารจัดการด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากเป็นบริษัทเอกชนหรือบริษัทมหาชนจำกัด รัฐจะต้องถือหุ้นเกิน 51% มิใช่ว่านำเอาสัดส่วนที่ถือหุ้นมารวมกัน แล้วนำมาคิดถัวเฉลี่ยให้เกินกว่า 51% เช่นนี้ 'ไม่อาจถือว่ารัฐเป็นเจ้าของ เนื่องจากรัฐไม่มีอำนาจตัดสินใจและไม่มีอำนาจเข้าไปควบคุมกิจการดังกล่าวได้'
ดังนั้น การที่รัฐเปิดให้บริษัทเอกชนและบริษัทมหาชนจำกัดผลิตไฟฟ้า แล้วรัฐซื้อไฟฟ้าจากบริษัทดังกล่าวมาจำหน่ายให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง จึงไม่ถือว่ารัฐเป็นเจ้าของระบบการผลิตไฟฟ้า แม้ว่ารัฐจะเป็นเจ้าของระบบการส่งและระบบการจำหน่ายเกือบทั้งหมดก็ตาม
เมื่อรัฐมิได้เป็นเจ้าของระบบการผลิต ย่อมส่งผลกระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้าและส่งผลต่อสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐน้อยกว่า 51% ย่อม ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 56 วรรคสอง
นอกจากนี้ ยังปรากฏว่ารัฐได้เปิดให้เอกชนเข้ามาประมูลไฟฟ้าล่วงหน้าเป็นจำนวนมาก ย่อมมีความเสี่ยงและส่งผลกระทบต่อสัดส่วนการผลิตของรัฐในอนาคตที่จะน้อยลงกว่าเดิมอีกด้วย
ผู้ตรวจการแผ่นดิน จึงอาศัยอำนาจตามมาตรา 33 แห่งพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2560 เสนอแนะต่อกระทรวงพลังงานให้ทบทวน ‘ยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงาน’ และ ‘แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2558-2579 (PDP 2015) ซึ่งได้ปรับปรุงใหม่เป็นแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2561-2580 (PDP 2018)’
เพื่อกำหนดแนวทางให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่า 51% ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันที่ได้รับผลวินิจฉัย และดำเนินการให้รัฐมีสัดส่วนผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่า 51% ภายใน 10 ปี นับจากปี 2562
หลังจากส่งคำวินิจฉัยฯไปให้กระทรวงพลังงานแล้ว
คณะผู้ตรวจการแผ่นดินได้ประชุมร่วมกับกระทรวงพลังงาน เมื่อในวันที่ 25 พ.ย.2562 เพื่อติดตามผลการดำเนินการตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินในประเด็นดังกล่าว (เรื่องร้องเรียนเลขแดงที่ 1030/2562) และมีมติให้กระทรวงพลังงานมีหนังสือชี้แจงเหตุผล ประเด็นปัญหาเกี่ยวกับคำวินิจฉัยฯ เป็นต้น
ต่อมา กุลิศ สมบัติศิริ ปลัดกระทรวงพลังงาน ลงนามหนังสือกระทรวงพลังงาน หนังสือด่วนที่สุด ที่พน 0201/379 ลงวันที่ 6 ก.พ.2563 เรื่อง ชี้แจงกรณีคำวินิจฉัยผู้ตรวจการแผ่นดิน เรื่องร้องเรียนเลขแดงที่ 1030/2562
มีสาระสำคัญว่า การดำเนินนโยบายด้านไฟฟ้าของกระทรวงพลังงานเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 56 วรรคสอง และสอดคล้องกับความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา
เนื่องจากรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 56 วรรคสอง นั้น “มีความมุ่งหมาย โดยกำหนดเป็นหลักการบังคับมิให้รัฐกระทำโดยประการใด ให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่เป็นของรัฐให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือจะทำให้รัฐถือหุ้นน้อยกว่าเอกชนไม่ได้”
และเมื่อเทียบเคียงความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ที่ให้ไว้ในเรื่องเสร็จ 334/2561 ที่ว่า
“เสาโทรคมนาคมและสายไฟเบอร์ ซึ่งบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) ได้โอนให้เป็นกรรมสิทธิ์ของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จึงเป็นทรัพย์สินของรัฐที่เป็นโครงสร้างหรือโครงข่ายพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน และไม่อาจทำให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละ 51 ได้
อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติแห่งมาตรา 56 วรรคสอง ใช้เฉพาะกับทรัพย์สินที่เป็นของรัฐ โดยไม่กระทบถึงทรัพย์สินอย่างเดียวกันที่เป็นของเอกชน การที่เอกชนได้รับสัมปทานและสร้างโครงข่าย หรือจัดให้มีสายไฟเบอร์เป็นของตนเอง ย่อมทำได้ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง...” แล้วนั้น
จะเห็นได้ว่ามีความสอดคล้องกันกับยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงาน และแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2561-2580 (PDP 2018) โดยกระทรวงพลังงาน มิได้มีการดำเนินการใดๆ เพื่อให้ทรัพย์สินที่เป็นของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นโรงไฟฟ้า สถานีไฟฟ้า สายส่งหรืออุปกรณ์อื่นใดที่เกี่ยวข้องกับกิจการไฟฟ้าที่เป็นของรัฐ ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือทำให้รัฐถือหุ้นน้อยกว่าเอกชนแต่ประการใด
(กุลิศ สมบัติศิริ)
อีกทั้งการกำกับดูแลเพื่อให้เกิด ‘ความมั่นคง’ ด้านไฟฟ้านั้น อยู่ภายใต้การควบคุมกำกับดูแลของภาครัฐ โดยคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ตามพ.ร.บ.การประกอบกิจการไฟฟ้า พ.ศ.2550 ซึ่ง กกพ. มีหน้าที่กำกับดูแลกิจการพลังงานให้มีการประกอบกิจการอย่างเป็นธรรม คุ้มครองผู้ใช้พลังงานและผู้ได้รับผลกระทบจากการประกอบกิจการพลังงาน
และแม้ว่าการประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ กกพ. ตามกฎหมายแล้ว ผู้ประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าเอกชน จะต้องทำสัญญาขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่ง กฟผ. จะเป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าเพียงหน่วยงานเดียวภายใต้สัญญาดังกล่าว
นอกจากนี้ กฟผ.เป็นเพียงหน่วยงานเดียวที่ได้รับใบอนุญาตที่มีศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้าแห่งชาติ (System Operator :SO) ทำหน้าที่ในการควบคุมระบบกำลังไฟฟ้าแห่งชาติและระบบโครงข่ายพลังงาน เพื่อรักษาความมั่นคงของประเทศตามมาตรา 87 แห่งพ.ร.บ.การประกอบกิจการไฟฟ้า พ.ศ.2550
ซึ่งศูนย์ดังกล่าวมีหน้าที่ควบคุม บริหาร และกำกับดูแลการผลิตและการเดินเครื่องโรงไฟฟ้าทั้งของ กฟผ. และของเอกชน คือ ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) และผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก (SPP) รวมถึงโรงไฟฟ้าที่มีสัญญารับซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศ
จึงจะเห็นได้ว่า สำหรับกิจการพลังงานของประเทศ รัฐเป็นผู้อำนาจดูแลรักษาความมั่นคงของระบบไฟฟ้าของประเทศ
กระทรวงพลังงานระบุด้วยว่า ณ เดือนพ.ย.2562 กำลังผลิตไฟฟฟ้าตามสัญญา (Contracted Capacity) ในประเทศไทย มีสัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าที่เป็นของภาครัฐ จะคิดเป็น 55% ซึ่งประกอบด้วยโรงไฟฟ้าของภาครัฐ (กฟผ.) โรงไฟฟ้าเอกชนที่ กฟผ. เป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ และการรับซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศ
ต่อมากระทรวงพลังงานส่งหนังสือ ด่วนที่สุดที่ พน 0201/945 ลงวันที่ 20 มี.ค.2563 ชี้แจงเพิ่มเติมกรณีคำวินิจฉัยผู้ตรวจการแผ่นดิน เรื่องร้องเรียนเลขแดงที่ 1030/2562 เกี่ยวกับสัดส่วนของกำลังผลิตไฟฟ้าของไทย ว่า สัดส่วนของกำลังการผลิตไฟฟ้าของไทย ณ เดือน พ.ย.2562 จำแนกเป็น 4 กลุ่ม คือ
1.การผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. มีสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 30%
2.การผลิตไฟฟ้าของเอกชนที่มี กฟผ. เป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ มีสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 14%
3.ไฟฟ้าที่มีการซื้อขายจากประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งมีคู่สัญญาเป็น กฟผ. มีสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 11%
4.การผลิตไฟฟ้าที่เป็นของเอกชน ซึ่งจะต้องมีสัญญาขายไฟฟ้าให้ กฟผ. มีสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 45% แบ่งเป็น ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) มีสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 17% ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก (SPP) สัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าประมาณ 20% และผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็กมาก (VSPP) มีสัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าประมาณ 8%
“ในการเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนในการผลิตไฟฟ้า เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและเป็นการแข่งขัน แต่ก็มิได้ให้เอกชนเข้ามาเป็นเจ้าของโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคพื้นฐานด้านพลังงาน ซึ่งเมื่อเอกชนได้มีการสร้างโรงไฟฟ้าแล้ว จะต้องมีการทำสัญญาขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้ กฟผ.” หนังสือชี้แจงระบุ
อย่างไรก็ตาม ต่อมาวันที่ 15 มิ.ย.2563 พล.อ.วิทวัส รชตะนันทน์ ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน ลงนามหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ ผผ 07/141 เรื่อง การปฏิบัติตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยมีเนื้อหาสรุปว่า กระทรวงพลังงานยังไม่ได้ดำเนินทบทวนยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2561-2580 (PDP 2018) เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา 56 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญปี 2560
อีกทั้งไม่มีรายละเอียดเกี่ยวกับสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐในโรงไฟฟ้าเอกชนเพียงพอจะแสดงให้เห็นได้ว่า รัฐมีสัดส่วนความเป็นเจ้าของไม่น้อยกว่า 51% ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ประกอบกับไม่ปรากฏเอกสารหลักฐานใดที่สามารถยืนยันได้ว่า รัฐมีอำนาจเข้าไปควบคุมกำลังผลิตไฟฟ้าเอกชน เพื่อให้เกิดความมั่นคงด้านพลังงานได้อย่างเพียงพอ
ถือว่ากระทรวงพลังงานยังมิได้ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยและข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน จึงเป็นกรณีที่ ‘ไม่อาจหาข้อยุติร่วมกันได้’
ดังนั้น อาศัยอำนาจตามมาตรา 33 แห่งพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2560 ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงเสนอเรื่องต่อครม. เพื่อให้พิจารณาสั่งการตามที่เห็นสมควร และให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามมติครม.ต่อไป
อย่างไรก็ดี นับเป็นเวลา 6 เดือนเศษแล้ว ที่ผู้ตรวจการแผ่นดินกำลังรอคำชี้ขาดจาก ครม. ว่า จะมีคำสั่งทบทวนนโยบายและแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) หรือไม่ และอย่างไร โดยเฉพาะการผลักดันให้ภาครัฐ หรือ กฟผ. มีสัดส่วนผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่า 51% ภายใน 10 ปี นับจากปี 2562
แต่ที่แน่ๆ ณ นาทีนี้ ชะตากรรมของธุรกิจโรงไฟฟ้าเอกชนมูลค่าหลายแสนล้านบาท ซึ่งสร้างความร่ำรวยให้ผู้ประกอบธุรกิจโรงไฟฟ้านับสิบราย ทั้งที่อยู่ในและนอกตลาดหลักทรัพย์ฯ แม้กระทั่งหนุนส่งให้เอกชนบางกลุ่มก้าวขึ้น ‘ทำเนียบเศรษฐีไทย’ นั้น ได้อยู่ในกำมือ พล.อ.ประยุทธ์ และครม.แล้ว
จึงต้องรอลุ้นว่าผลสุดท้ายจะลงเอยอย่างไร?
อ่านประกอบ :
เด้งฟ้าผ่า ‘พล.ต.อ.วิระชัย’ ฉุดหุ้นบ.โรงไฟฟ้าดิ่งฟลอร์-วันเดียว ‘ทรงเมตตา’ จนลง 9 พันล.
เอดีบี-กัลฟ์ลงนามสัญญาเงินกู้สร้างโรงไฟฟ้า 2,500 เมกะวัตต์ ในประเทศไทย
# กดคลิก ติดตาม ส่งแชร์ข่าวอิศรา ได้ที่นี่ https://www.facebook.com/isranewsfanpage/
Isranews Agency | สำนักข่าวอิศรา 