เหตุผลสภาร่าง รธน.ประวัติศาสตร์ 2492 ถ้อยคำ‘ถวายสัตย์ฯ’สำคัญไฉน-ทำไมต้องมี?

“เพราะฉะนั้นการปฏิญาณว่าจะปฏิญาณอย่างไรก็เป็นปัญหา และแม้จะไปคิดถ้อยคำปฏิญาณก็จะเป็นการทำหน้าที่ก่อนเข้ารับหน้าที่ รัฐธรรมนูญหลาย ๆ ประเทศเขาก็เขียนโดยพิสดารว่า ปฏิญาณอย่างไรเพื่อให้เป็นการแน่นอนว่าคนที่จะเข้าหน้าที่จะต้องรู้เสียก่อนที่จะถูกตั้งตำแหน่งนั้น ต้องรู้เสียก่อนว่าตนเป็นสมาชิก ตนจะต้องปฏิญาณอย่างไร ถ้าเห็นว่าคำปฏิญาณฝ่าฝืนจิตใจก็อย่าเข้าเป็นสมาชิก แล้วคำปฏิญาณก็ร่างอย่างกลาง ๆ ไม่ใช่คำสาบานซึ่งบุคคลบางคนจะรังเกียจ การเขียนเช่นนี้ไม่รุ่มร่ามดีกว่าปล่อยให้เป็นไปครั้งคราว”

รูดม่านลงแล้วสำหรับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร สมัยที่ 1 เมื่อวันที่ 18 ก.ย. 2562 ที่ผ่านมา โดยทิ้งทวนด้วยญัตติอภิปรายทั่วไปแบบไม่ลงมติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 152 ที่ถูกใช้เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทย (เพราะที่ผ่านมาไม่เคยมี)

ไฮไลต์สำคัญของวันดังกล่าวคือ การอภิปรายกรณีการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี ที่กล่าวถ้อยคำไม่ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 161 โดยเฉพาะการวัดกึ๋นทางกฎหมายของ ‘มวยคู่เอก’ อย่างนายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ กับนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมาย ทั้งคู่ต่างเห็นแย้งกันในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย (อ่านประกอบ : หมัดต่อหมัด! ‘ปิยบุตร’ vs ‘วิษณุ’ กรณีถวายสัตย์ฯ-ประวัติศาสตร์ใหม่การเมืองไทย?)

แม้ว่าท้ายที่สุดรัฐบาลจะยอมรับว่ามีการกล่าวคำถวายสัตย์ฯ ‘ไม่ครบถ้วน’ จริง แต่ยังไม่มีบรรทัดฐานว่า ต่อไปหากมีนายกรัฐมนตรีคนใหม่ เข้าเฝ้าถวายสัตย์ฯ หากพูดไม่ครบถ้วนอีก จะเป็นอะไรหรือไม่ ? (อ่านประกอบ : บทส่งท้าย 'ปิยบุตร' อภิปราย 'บิ๊กตู่' ปมคำถวายสัตย์ "เรื่องนี้ต้องมีบรรทัดฐานให้ชัดเจน")

อย่างไรก็ดีหนึ่งในประเด็นที่น่าสนใจในวันดังกล่าวคือการที่นายปิยบุตร สืบค้นข้อมูลในเอกสารการร่างรัฐธรรมนูญปี 2492 ซึ่งเป็นฉบับแรกที่บรรจุถ้อยคำกล่าวถวายสัตย์ฯดังกล่าว นำมาชี้ให้เห็นว่า คณะรัฐมนตรีจำเป็นต้องพูดตามถ้อยคำให้ครบถ้วน มิฉะนั้นอาจเกิดปัญหาตามมาทีหลัง

สำหรับรัฐธรรมนูญปี 2492 สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org พบว่าระบุถึงการ ‘ปฏิญาณ’ อย่างน้อย 3 มาตรา

แบ่งเป็นการปฏิญาณต่อหน้าพระพักตร์พระมหากษัตริย์ 2 มาตรา ได้แก่ ในมาตรา 16 ก่อนองคมนตรีเข้ารับหน้าที่ ต้องปฏิญาณตนเฉพาะพระพักตร์พระมหากษัตริย์ และมาตรา 141 ก่อนรัฐมนตรีเข้ารับหน้าที่ ต้องปฏิญาณตนเฉพาะพระพักตร์พระมหากษัตริย์

โดยทั้ง 2 มาตราระบุถ้อยคำเหมือนกันว่า “ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะซื่อสัตย์สุจริตและจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระบรมนามาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

ส่วนการปฏิญาณต่อที่ประชุมรัฐสภา 1 มาตรา ได้แก่ มาตรา 22 ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภานั้น ระบุถ้อยคำว่า “ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะซื่อสัตย์สุจริตและจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระบรมนามาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

ความแตกต่างคือ มาตรา 16 และมาตรา 141 ใช้คำว่า “ขอถวายสัตย์ปฏิญาณ” ส่วนมาตรา 22 ใช้คำว่า “ขอปฏิญาณ”

(อ่านรัฐธรรมนูญปี 2492 ประกอบ : https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ewt_w3c/ewt_dl_link.php?nid=7223)

ที่มาที่ไปในการเพิ่มบทบัญญัติถ้อยความการถวายสัตย์ฯดังกล่าว เกิดขึ้นได้อย่างไร ?

สำนักข่าวอิศรา www.isranews.org สืบค้นรายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2491 (ต่อมากลายเป็นรัฐธรรมนูญปี 2492) สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้

(ภาพหมู่ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2492, ภาพจาก wikipedia)

เบื้องต้นทำความเข้าใจก่อนว่าหลังการรัฐประหารเมื่อปี 2490 (โดยใช้รัฐธรรมนูญที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม) ต่อมาปี 2491 มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น และเสร็จสิ้นมีผลบังคับใช้กลายเป็นรัฐธรรมนูญปี 2492 โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญมีทั้งหมด 40 คน แบ่งหน้าที่กัน 4 คณะ ได้แก่ คณะกรรมาธิการจัดตั้งระเบียบวาระ คณะกรรมาธิการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และคณะกรรมาธิการตรวจสอบรายงานการประชุม

คราวนี้มาโฟกัสเกี่ยวกับประเด็นการ ‘ถวายสัตย์-ปฏิญาณ’ มีการกล่าวถึงในรายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 42 เมื่อวันที่ 5 พ.ย. 2491 มีการกล่าวถึง มาตรา 13 คือพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งองคมนตรี โดยมีการระบุให้องคมนตรีก่อนเข้ารับหน้าที่ต้องปฏิญาณตนเฉพาะพระพักตร์พระมหากษัตริย์ด้วย (ตามถ้อยคำในมาตรา 16)

ต่อมาในการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 44 เมื่อวันที่ 9 พ.ย. 2491 มีการพิจารณาระเบียบวาระในมาตรา 15 ทวิ (เกี่ยวกับการกล่าวถ้อยคำถวายสัตย์ปฏิญาณต่อหน้าพระพักตร์พระมหากษัตริย์ ต่อมาคือมาตรา 16) โดยมีการขอแปรญัตติในมาตรา 20 (เกี่ยวกับการกล่าวถ้อยคำปฏิญาณต่อที่ประชุมรัฐสภา) โดยต้องการให้เติมท้ายจากเดิม “ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” เป็น “ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

นายเทพ โชตินุชิต สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ระบุว่า ในการแปรญัตติครั้งนี้ เป็นปัญหาเรื่องหลักการว่า องคมนตรีจำเป็นต้องปฏิญาณตนต่อเฉพาะพระพักตร์พระมหากษัตริย์นั้น ข้าพเจ้าเห็นด้วย และรวมทั้งคำปฏิญาณของสมาชิกอื่น ๆ ทั่วไปเหมือนกันทั้งรัฐมนตรี และของสภาก็เหมือนกัน แต่ถ้อยคำที่ปฏิญาณนั้นข้าพเจ้าไม่พึงประสงค์จะให้ใส่ในรัฐธรรมนูญนี้ เหตุผลก็คือว่า หลักการปฏิญาณนั้นถ้อยคำที่ใส่ข้าพเจ้าขอตัดนั้นอาจเปลี่ยนแปลงได้ และรู้สึกเป็นของฟุ่มเฟือยสำหรับรัฐธรรมนูญ เห็นว่าเป็นวิธีพิจารณาอย่างยืดยาวมากเกินไป จริงอยู่อาจมีรัฐธรรมนูญบางประเทศใส่ไว้ แต่ว่ามีหลายคนข้าพเจ้าเข้าใจว่าในที่ประชุมสมาชิกนี้หลายท่านคงเห็นด้วยกับข้าพเจ้า การตัดข้อปฏิญาณออกจะทำให้รัฐธรรมนูญสละสลวยยิ่งขึ้น คือไม่ใช่หมายความว่าจะใส่เต็มยศเต็มอย่าง ข้าพเจ้าขออภิปรายสั้น ๆ ขอตัดคำปฏิญาณในรัฐธรรมนูญนี้ออกรวมทั้งมาตราอื่น ๆ ด้วย

เช่นเดียวกับหลวงอัคณานุรักษ์ และนายอินทรสิงหเนตร สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เห็นพ้องว่าควรตัดออก โดยให้เหตุผลโดยสรุปว่า เพราะรุ่มร่ามฟุ่มเฟือย รัฐธรรมนูญควรเขียนให้สละสลวย เป็นต้น

ต่อมา หลวงประกอบนิติสาร สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (หนึ่งในกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ) ตอบกลับว่า ในเรื่องคำปฏิญาณ กรรมาธิการใส่ไว้โดยพิสดารว่า ปฏิญาณด้วยถ้อยคำอย่างใดนั้น ก็โดยเห็นว่า ในเมื่อรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ปฏิญาณแล้วก็ควรเขียนให้ชัดว่า ปฏิญาณอย่างไร เพราะถ้าไม่เขียนไว้แล้ว สภาจะต้องบัญญัติข้อบังคับ ถ้าเป็นสภาก็ต้องออกข้อบังคับเองว่าให้บัญญัติด้วยถ้อยคำอย่างไร เพราะฉะนั้นคำอภิปรายอาจจะเปลี่ยนไปตามอารมณ์ของผู้ที่เป็นสมาชิก สภาส่วนมากในครั้งหนึ่งอาจจะบัญญัติอย่างหนึ่ง อีกครั้งหนึ่งอาจจะปฏิบัติอีกอย่างหนึ่ง เช่นนี้ทำให้ไม่เสมอต้นเสมอปลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกล่าวถึงองคมนตรีแล้วก็ไม่มีข้อบังคับอะไร

“เพราะฉะนั้นการปฏิญาณว่าจะปฏิญาณอย่างไรก็เป็นปัญหา และแม้จะไปคิดถ้อยคำปฏิญาณก็จะเป็นการทำหน้าที่ก่อนเข้ารับหน้าที่ รัฐธรรมนูญหลาย ๆ ประเทศเขาก็เขียนโดยพิสดารว่า ปฏิญาณอย่างไรเพื่อให้เป็นการแน่นอนว่าคนที่จะเข้าหน้าที่จะต้องรู้เสียก่อนที่จะถูกตั้งตำแหน่งนั้น ต้องรู้เสียก่อนว่าตนเป็นสมาชิก ตนจะต้องปฏิญาณอย่างไร ถ้าเห็นว่าคำปฏิญาณฝ่าฝืนจิตใจก็อย่าเข้าเป็นสมาชิก แล้วคำปฏิญาณก็ร่างอย่างกลาง ๆ ไม่ใช่คำสาบานซึ่งบุคคลบางคนจะรังเกียจ การเขียนเช่นนี้ไม่รุ่มร่ามดีกว่าปล่อยให้เป็นไปครั้งคราว” หลวงประกอบนิติสาร ระบุ

ขณะที่พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ (หนึ่งในกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ) ตอบว่า เมื่อเราได้รับหลักการที่ว่าบุคคลเหล่านี้จะต้องปฏิญาณแล้ว แล้วก็เป็นความจำเป็นอยู่เองที่จะต้องเขียนคำปฏิญาณอย่างไร คำปฏิญาณซึ่งได้เคยมีในรัฐธรรมนูญที่ใช้มาแล้วตั้งแต่ปี 2475 ก็มี หรือปี 2489 ก็มี หรือรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับ 2490 ก็มีได้บรรจุคำปฏิญาณไว้ คือผู้ที่จะรับหน้าที่เป็น ส.ส. จะต้องปฏิญาณอย่างไร ปัญหามีอยู่ว่าจะเขียนอย่างไร คือเขียนภายในจุดหรือเลขเท่านั้นเอง คำปฏิญาณจะต้องเขียน ไม่เขียนได้อย่างไร เพราะเราต้องเขียนอยู่แล้ว ปัญหามีอยู่นิดเดียวว่าจะเขียนอย่างไรเท่านั้น

“กรรมาธิการเห็นว่า เพื่อที่จะให้คำปฏิญาณนี้ได้เป็นไปโดยสม่ำเสมอกัน ไม่เป็นไปตามชอบใจก็จำเป็นต้องเขียนไว้ให้เป็นกิจจะลักษณะ แล้วอีกประการหนึ่งในรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ที่มีพระมหากษัตริย์โดยมากก็เขียนไว้ทุกประเทศ เป็นต้นว่ารัฐธรรมนูญของประเทศฮอลันดา (ฮอลแลนด์) สวีเดน เบลเยี่ยม ถ้าท่านจะเปิดดูแล้ว ท่านจะเห็นได้ทีเดียวว่าเขาเขียนไว้อย่างนั้น เขาเขียนไว้มากเหลือเกิน มีแหละกรรมาธิการเห็นว่า ดูไม่เป็นเหตุที่เสียหายอย่างไร ในการที่จะเราบัญญัติไว้แม้จะยืดยาวเช่นนั้น”

อย่างไรก็ดีนายเทพ ยังคงไม่เห็นด้วย โดยยืนยันว่า ที่บอกว่าเมื่อรับหลักการว่าให้มีการปฏิญาณตน จำต้องเขียนไว้ แต่คำปฏิญาณจะต้องปฏิญาณอย่างไร ก็ไม่ได้ให้เหตุผลว่าเพราะเหตุใด รัฐธรรมนูญฉบับเก่า ๆ ก็ไม่ได้เขียนรายละเอียดอย่างที่ว่ามาถึงกับว่าข้าพเจ้าชื่อนั้น ปฏิญาณว่าอย่างนั้น ถึงกับต้องตั้งกรรมาธิการขึ้นมาพิจารณาว่าควรเขียนอย่างไร แล้วก็ร่างมายังอ้างว่าเสียเวลาแค่ 5-6 นาทีเท่านั้น เพราะเหตุนี้แหละจึงต้องเขียนในรัฐธรรมนูญถาวร แต่เห็นว่าเป็นเหตุผลเฉพาะหน้าเท่านั้น ไม่เห็นควรต้องตั้งกรรมาธิการเขียนคำปฏิญาณ ไม่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่เราก็ต้องปฏิญาณอยู่นั่นเอง เราเขียนให้เป็นระเบียบการไว้ภายในเสีย แล้วก็ไม่เป็นการเสียหายอย่างไร มิดีกว่าที่จะเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญให้รุ่มร่ามเช่นนั้น

ขณะที่นายหยุด แสงอุทัย เลขาธิการสภาร่างรัฐธรรมนูญ ต้องพูดทำความเข้าใจในที่ประชุมสรุปได้ว่า รัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่ปี 2475 มีคำปฏิญาณว่าจะรักษาไว้ตามรัฐธรรมนูญ แต่เป็นเพียงการเขียนเลขนอกเลขในเท่านั้น ที่กรรมาธิการเห็นว่าเรื่องนี้สำคัญ เพระรัฐธรรมนูญต่างประเทศเขาก็เขียนเรื่องการสาบานหลักฐาน ที่เป็นเช่นนี้เพราะเขาต้องการความแน่นอน ไม่ใช่เกี่ยวกับอารมณ์ของคนประเดี๋ยวสั้นประเดี๋ยวยาว กรรมาธิการจึงเห็นว่าในเรื่องนี้ควรจะบัญญัติให้เป็นหลักฐานแล้วคำสาบาน

นายหยุด ระบุอีกว่า ทีนี้หากว่าสมาชิกได้พิจารณาโดยใจเป็นกลางก็ไม่มีอะไร คือเรามีพระมหากษัตริย์ก็ต้องจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ ต่อประเทศชาติ แล้วเราก็มีรัฐธรรมนูญ ก็ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ก็เหมือนกับปี 2475 และปี 2489 เพราะฉะนั้นกระผมไม่เห็นว่าน่ารังเกียจ

“ทีนี้เราต้องการเขียนไปด้วยว่าเราต้องการให้ปฏิญาณอย่างไร เพื่อให้เขาซื่อสัตย์ หรือให้เขาซื่อตรงต่อประเทศชาติ หรือรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญอย่างไร เขาก็เขียนไว้ ตัวอย่างก็มีอยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญต่าง ๆ ในต่างประเทศ” นายหยุด ระบุ

หลังจากนั้น เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญให้โหวตกันว่า ควรตัดถ้อยคำดังกล่าว และใช้แบบเดิม (คือไม่มีคำกล่าว) หรือเอาแบบที่กรรมาธิการร่างขึ้นมา โดยมีผลเห็นด้วยกับกรรมาธิการ 21 คน และเห็นควรใช้แบบเดิม 8 คน

การบัญญัติถ้อยคำถวายสัตย์ปฏิญาณขององมนตรีก่อนเข้ารับปฏิบัติหน้าที่นั้น ส่งผลมาถึงการเขียนมาตรา 141 ซึ่งเกี่ยวกับกรณีก่อนรัฐมนตรีเข้ารับหน้าที่ต้องถวายสัตย์ปฏิญาณ โดยในคราวประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 68 เมื่อวันที่ 8 ธ.ค. 2491 นั้น มีการบัญญัติถ้อยคำการถวายสัตย์ฯตามนี้ด้วย

ทั้งหมดคือบางส่วนของหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยในการร่างรัฐธรรมนูญ หากพิจารณาข้อถกเถียงในที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2491 ข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่า การเขียนถ้อยคำ ‘ถวายสัตย์-ปฏิญาณ’ เป็นเรื่อง ‘ใหญ่’ และ ‘สำคัญ’ มากเพียงใด

และนี่คือสาเหตุว่า ทำไมหลายคนยังเคลือบแคลงสงสัยในการถวายสัตย์ฯของ พล.อ.ประยุทธ์ และคณะรัฐมนตรีอยู่ในตอนนี้ ?

# กดคลิก ติดตาม ส่งแชร์ข่าวอิศรา ได้ที่นี่ https://www.facebook.com/isranewsfanpage/

อ่านประกอบ :

คำต่อคำ:วิษณุ ระบุ การถวายสัตย์ปฏิญาณเป็นเรื่องระหว่างรัฐบาลกับพระมหากษัตริย์

ฝ่ายค้านขย่มจี้ไขก๊อกนายกฯ! 'ปิยบุตร' ถาม'บิ๊กตู่'เขียนคำถวายสัตย์ฯใหม่เองหรือไม่