กม.มีช่องโหว่-‘ที่ปรึกษาฯ’ชี้ทาง! ‘ผู้ตรวจการแผ่นดิน’ชำแหละต่างด้าวใช้‘นอมีนี’ฮุบที่ดิน

“…แม้จะพบเห็นข้อพิรุธ หรือข้อสงสัยต่างๆ ก็ไม่อาจดำเนินการใดๆ ได้ เนื่องจากไม่มีกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือคำสั่งให้ดำเนินการในเรื่องดังกล่าว อีกทั้งกรมพัฒนาธุรกิจการค้า และกระทรวงพาณิชย์ ก็ไม่มีนโยบายที่ชัดเจน จึงไม่มีการรายงานเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวให้ทราบ…”

................................

ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 24 มิ.ย.ที่ผ่านมา ครม. มีมติรับทราบ ‘ผลการวินิจฉัยและข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน กรณีปัญหาการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี)’ ตามที่ ผู้ตรวจการแผ่นดิน เสนอ

พร้อมทั้งมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ เป็นหน่วยงานหลักรับเรื่องนี้ไปพิจารณาร่วมกับกระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม กระทรวงแรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ธนาคารแห่งประเทศไทย และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ได้ข้อยุติ โดยให้กระทรวงพาณิชย์สรุปผลการพิจารณาส่งให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีภายใน 30 วัน เพื่อนำเสนอ ครม. ต่อไป นั้น

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) จึงขอนำเสนอสาระสำคัญ ผลการวินิจฉัยและข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน กรณีปัญหาการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี) สรุปได้ดังนี้

@‘คู่สมรส’ไทย อ้างใช้เงินตัวเองซื้อที่ดิน แต่เรียกดูเอกสารไม่ได้

จากผลการศึกษากรณีปัญหาการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี) ทั้งจากสภาพปัญหา สาเหตุ หลักเกณฑ์และขั้นตอนการปฏิบัติงาน งานวิจัย บทความ ข่าวสาร กฎหมายที่เกี่ยวข้อง และหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง พบว่า

-ปัญหาขั้นตอนการปฏิบัติและมาตรการ ในการตรวจสอบการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี) มีดังนี้

1.กรณีการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี) ในรูปแบบบุคคลธรรมดา นั้น

(1) กรมที่ดิน โดยสำนักมาตรฐานการทะเบียนที่ดิน ได้จัดทำคู่มือแนวทางปฏิบัติตามมาตรการป้องกันการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว กรณีการขอได้มาซึ่งที่ดินของคนไทยที่มีคู่สมรสเป็นคนต่างด้าว ตามมาตรา 74 และมาตรา 86 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบปฏิบัติของกรมที่ดิน

ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท 0710/ว 792 ลงวันที่ 23 มี.ค.2542 เรื่อง บุคคลสัญชาติไทยที่มีหรือ เคยมี คู่สมรสเป็นคนต่างด้าว และบุตรผู้เยาว์ของคนต่างด้าวที่มีสัญชาติไทยขอได้มาซึ่งที่ดิน ,หนังสือกรมที่ดิน ที่ มท 0515/ว 18389 ลงวันที่ 30 มิ.ย.2552 เรื่อง การขอได้มาซึ่งที่ดินของคนไทยที่มีคู่สมรสเป็นคนต่างด้าว

หนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท 0515.2/ว 7665 ลงวันที่ 19 เม.ย.2566 เรื่อง มาตรการ ป้องกันการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว
และกรมที่ดินได้มีคำสั่ง ที่ 1208/2566 ลงวันที่ 16 พ.ค.2566 เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบและสืบสวนข้อเท็จจริงกรณีการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว (นอมินี) ตามนัยหนังสือกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว ซึ่งกรมที่ดินได้วางหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบและสอบสวน กรณีผู้ถือครองเป็นบุคคลธรรมดาไว้แล้ว

(2) จากการลงพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่และร่วมประชุมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบว่า คนต่างด้าวเข้ามาถือครองที่ดิน มีการจดทะเบียนสิทธิเก็บกิน หรือการจดทรัพยสิทธิเหนือพื้นดินตลอดชีวิต ซึ่งเป็นการดำเนินการถูกต้องตามกฎหมายทุกประการ โดยมีวิธีการสังเกต คือ จะพบชื่อบุคคลต่างด้าวในด้านหลังโฉนดที่ดิน และชื่อบุคคลจะเป็นไปตามภาษาของต่างประเทศนั้นๆ เช่น ถ้าเป็นบุคคลที่มีสัญชาติจีน ชื่อจะเป็นชื่อจีน เป็นต้น

(3) จากการลงพื้นที่จังหวัดตากและร่วมประชุมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบว่า มีบุคคลต่างด้าวได้มาอยู่อาศัยในหมู่บ้านแม่สอดวิลล่า ซึ่งมีทั้งชาวปากีสถาน จีน และเมียนมา แต่ยังไม่มีข้อมูลการกระทำความผิดจากหน่วยงานภาครัฐ

สำหรับการซื้อขายที่ดินในพื้นที่อำเภอแม่สอด สำนักงานที่ดินจังหวัดตาก สาขาแม่สอด แจ้งว่า สถิติในปี พ.ศ.2565 ปรากฏการซื้อขายที่ดิน 2,593 แปลง มูลค่า 18,766 ล้านบาท มูลค่าตามการซื้อขายจริง 36,385 ล้านบาท ค่าธรรมเนียม 260 ล้านบาท

ต่อมาปี พ.ศ.2566 ปรากฏการซื้อขายที่ดิน 2,707 แปลง มูลค่า 35,000 ล้านบาท ค่าธรรมเนียม 290 ล้านบาท จากการตรวจสอบเรื่องที่ดิน จะพบการซื้อขายลักษณะรายย่อย โดยเป็นคนในพื้นที่และบรรลุนิติภาวะแล้ว เป็นชาวกระเหรี่ยง เมียนมา ซื้อขายแปลงเล็กใช้เป็นที่อยู่อาศัยโดยผ่านคู่สมรสที่เป็นคนไทย

ทั้งนี้ หากผู้ถือครองที่ดินมีคนต่างด้าวเกี่ยวข้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดตาก จะดำเนินการตรวจสอบทุกราย โดยจัดทำบันทึกการสอบสวนเรื่องการประกอบอาชีพและแหล่งรายได้ ซึ่งจะเป็นข้อพิจารณาถึงความสามารถว่า จะมีรายได้เพียงพอต่อการซื้ออสังหาริมทรัพย์ที่ถือครองได้หรือไม่

(4) จากการลงพื้นที่จังหวัดตราดและร่วมประชุมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบว่า การถือครองอสังหาริมทรัพย์ของตัวแทนอำพรางคนต่างด้าวในจังหวัดตราด พบลักษณะการถือครองที่ดินรายย่อย เพื่อการอยู่อาศัยของบุคคลที่มีสัญชาติไทยที่มีคู่สมรสเป็นชาวต่างชาติ 

กรมที่ดิน ได้มีหนังสือสั่งการให้บันทึกถ้อยคำ หรือให้คู่สมรสที่เป็นคนต่างด้าวยืนยันว่า เงินที่นำมาซื้อที่ดินเป็นเงินของคู่สมรสที่เป็นคนไทย ส่วนใหญ่ให้การยืนยันว่า เป็นเงินของตนเอง ไม่ใช่ของคนต่างด้าว ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินไม่มีอำนาจที่จะเรียกเอกสารอื่นๆ ประกอบการพิจารณา ประกอบกับผู้มาจดทะเบียนส่วนใหญ่จะมีที่ปรึกษาทางกฎหมายมาด้วย จึงเป็นข้อจำกัดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่

ทั้งนี้ ได้แจ้งให้ผู้ทำนิติกรรมบันทึกยืนยันแล้ว หากภายหลังปรากฏเป็นเท็จ ผู้ให้ถ้อยคำต้องรับผิด ซึ่งผู้ให้ถ้อยคำก็ยืนยันว่ายินดีที่จะรับผิดทุกอย่าง ภายหลังมีคดีขึ้นสู่ศาล ก็ปรากฏว่ามีการถือครองอสังหาริมทรัพย์แทนคนต่างด้าว ศาลก็จะเพิกถอน

การแก้ไขข้อจำกัดของเจ้าหน้าที่ ควรกำหนดหลักเกณฑ์เพิ่มเติมเพื่อใช้เป็นแนวปฏิบัติว่า หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ควบคุมตรวจสอบต้องขอให้ผู้ทำนิติกรรม ส่งเอกสารรับรองจากสำนักงานพาณิชย์หรือการรับรองเงินในบัญชีของธนาคารหรือศาลให้การรับรอง เป็นต้น เพื่อประกอบการพิจารณาของเจ้าหน้าที่

ทั้งนี้ มีพื้นที่เกษตรประมาณ 620,000 ไร่ จำนวนเกษตรกร 13,910 ครัวเรือน (ที่ประกอบอาชีพเกษตรกร) ปลูกยางพารา ประมาณ 200,000 ไร่ ปลูกทุเรียนประมาณ 100,000 ไร่ จากการลงพื้นที่พบว่า มีกลุ่มทุนที่คาดว่าจะเป็นนอมินีของชาวต่างชาติ เข้ามาทำการเกษตรแปลงใหญ่ แต่ยังไม่มีหลักฐานชัดเจน

จากการขึ้นทะเบียนเกษตรกร มีจำนวนนิติบุคคลเพียง 10 ราย ซึ่งเป็นนิติบุคคลจากกรุงเทพมหานคร 2 ราย จากจังหวัดจันทบุรี 1 ราย และจังหวัดตราด 2 ราย ขึ้นทะเบียนเกษตรกรของกรมส่งเสริมการเกษตร จากการตรวจสอบผู้ถือหุ้น เป็นคนไทย มีเพียงหนึ่งบริษัทที่มีลูกครึ่งชาวสิงคโปร์มาถือหุ้นบริษัท เพื่อทำการเกษตรปลูกทุเรียน

อย่างไรก็ตาม ประชาชนมีความห่วงใยว่า ไม่อยากให้ทุเรียนซ้ำรอยกับลำไย กล่าวคือ ชาวจีนทำสวนเอง ทำตลาดเอง จะส่งผลกระทบต่อสวนผลไม้ของประชาชนที่อยู่รอบข้างที่ถูกกดราคาและบังคับ ขายโดยชาวสวนไม่อาจกำหนดราคาตามท้องตลาดได้

(5) จากการลงพื้นที่จังหวัดจันทบุรีและร่วมประชุมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบว่า กรณีการซื้อที่ดินโดยคนไทยมีคู่สมรสเป็นคนต่างด้าว

สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และสำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา ได้ตรวจสอบที่มาของเงินในการนำมาซื้อ และมีข้อมูลยืนยันว่าเงินที่นำมาซื้อนั้น เป็นของผู้ซื้อเองหรือของคู่สมรส ส่วนปริมาณการซื้อขายที่ดินในจังหวัดนั้น ยังไม่พบการซื้อขายที่มากขึ้นจนผิดสังเกตแต่อย่างใด

นอกจากนี้ มีผู้ให้ข้อมูลว่าบริเวณตำบลทุ่งเบญจา อำเภอท่าใหม่ จังหวัดจันทบุรี พบเบาะแสเกี่ยวกับพฤติการณ์ที่อาจเข้าข่ายเป็นนอมินี เช่น มีหญิงสาวทางภาคใต้ประกอบอาชีพรับจ้าง ได้ย้ายมาอาศัยอยู่ที่จังหวัดจันทบุรีเป็นเวลาเกือบสิบปีแล้ว ต่อมาหญิงสาวคนดังกล่าวได้อยู่กินกับสามีคนจีน โดยมิได้จดทะเบียนสมรส

ต่อมาหญิงสาวคนดังกล่าว เริ่มกว้านซื้อที่ดินบริเวณตำบลทุ่งเบญจา แปลงเล็กแปลงน้อย รวมกันได้ประมาณ 600 กว่าไร่ ปัจจุบันที่ดินดังกล่าวอยู่ระหว่างปรับพื้นที่เพื่อรองรับการปลูกทุเรียน จากการตรวจสอบข้อมูลเบื้องต้น พบว่า การซื้อขายที่ดินเป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดินทุกประการ

แต่มีข้อสังเกตเกี่ยวกับแหล่งที่มาของเงินว่า ได้มาจากแหล่งใดมีที่มาที่ไปอย่างไร กฎหมายเกี่ยวกับตัวแทนอำพรางปัจจุบันครอบคลุมกรณีดังกล่าวหรือไม่ อย่างไร

กรณีการขอเช่าที่ดินของกรมป่าไม้ บริเวณหมู่ที่ 5 ตำบลพวา อำเภอแก่งหางแมว จังหวัดจันทบุรี นั้น พบว่า มีเอกชนยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ จำนวน 3 ราย เป็นนิติบุคคล 2 ราย และบุคคล ธรรมดา 1 ราย มีเนื้อที่โดยรวมประมาณ 1,300 ไร่ โดยเป็นการยื่นขออนุญาตเข้าทำประโยชน์หรืออยู่อาศัย ภายในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ตามมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 และที่แก้ไขเพิ่มเติม จำนวน 2 ราย และตามมาตรา 20 จำนวน 1 ราย

สำนักจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่ 9 (ชลบุรี) และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ข้อมูลว่า ขั้นตอนการตรวจสอบว่า ผู้ยื่นเข้าทำประโยชน์ทั้ง 3 ราย เป็นนอมินีหรือไม่ นั้น เมื่อมีผู้มายื่นคำขอ และมีเอกสารครบถ้วนตามเงื่อนไข ก็จะพิจารณาดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ซึ่งกรมป่าไม้ไม่ได้วางมาตรการหรือหลักเกณฑ์ไว้ในการตรวจสอบกรณีดังกล่าวไว้แต่อย่างใด

ทั้งนี้ ประชาชนในพื้นที่ยังมีข้อกังกลห่วงใย เนื่องจากกรมป่าไม้ ไม่มีการตรวจสอบเรื่องนอมินีอย่างเข้มข้น เพียงแต่ตรวจสอบข้อมูลจากเอกสารหลักฐานเท่านั้น จึงยังไม่สามารถตรวจสอบข้อมูลไปถึงผู้อยู่เบื้องหลังที่แท้จริงได้

@‘พ.ร.บ.ประกอบธุรกิจต่างด้าว’ ตรวจสอบการถือหุ้นเพียง‘ชั้นเดียว’

2.กรณีการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคน ต่างด้าว (นอมินี) ในรูปแบบนิติบุคคล นั้น

(1) กรมพัฒนาธุรกิจการค้า ให้ข้อมูลว่า พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 มีเจตนารมณ์ของกฎหมาย เพื่อการจดทะเบียนและกำกับการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวในประเทศ เพื่อสร้างความสมดุลระหว่างการส่งเสริมการลงทุนของคนต่างด้าวกับการคุ้มครองการประกอบธุรกิจของคนไทย

ในมาตรา 4 ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว ได้ให้คำนิยาม “คนต่างด้าว” หมายถึง (1) บุคคลธรรมดาซึ่งไม่มีสัญชาติไทย (2) นิติบุคคลซึ่งไม่ได้จดทะเบียน ในประเทศไทย และ (3) นิติบุคคลซึ่งจดทะเบียนในประเทศไทย แต่มีคนต่างด้าวร่วมลงทุนตั้งแต่กึ่งหนึ่ง โดยพิจารณาจากสัดส่วนการถือหุ้นเพียงลำดับชั้นเดียว

อย่างไรก็ตาม กรมพัฒนาธุรกิจการค้า ได้วางแนวทางการตรวจสอบการกระทำในลักษณะตัวแทนอำพรางหรือนอมินี เป็น 2 ระยะ คือ ระยะก่อนและระยะหลังการจดทะเบียนจัดตั้งเป็นนิติบุคคล

ก่อนการจดทะเบียน เช่น กำหนดให้การจดทะเบียนจัดตั้งห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทจำกัด ที่มีผู้เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นเป็นคนต่างด้าวลงทุนไม่ถึงร้อยละ 50 หรือที่ไม่มีคนต่างด้าวถือหุ้น แต่มีกรรมการ ผู้มีอำนาจเป็นคนต่างด้าว ต้องส่งเอกสารที่ธนาคารออกให้เพื่อรับรองหรือแสดงฐานะการเงินของผู้เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นคนไทยทุกคน

หลังจดทะเบียน เช่น กำหนดให้จัดทำข้อมูลรายชื่อนิติบุคคลกลุ่มเสี่ยงที่ต้องสงสัยหรือมีการกระทำในลักษณะที่อาจเข้าข่ายเป็นนอมินี เพื่อดำเนินการตรวจสอบและป้องปรามได้กำหนดแผนการตรวจสอบประจำปี และกรณีมีข้อบ่งชี้หรือสงสัยว่าอาจเข้าข่ายว่ามีลักษณะนอมินีหรือถือหุ้นแทนคนต่างด้าว จะลงพื้นที่ตรวจสอบ ณ สถานที่ตั้ง เพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องทั้งหมด

(2) กรณีการรายงานการเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้นของนิติบุคคลที่มีคนต่างด้าวถือร่วมอยู่ด้วย พบว่า การเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้นถือเป็นเรื่องภายในบริษัท ไม่จำต้องจัดทำคำขอมายื่นจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงต่อนายทะเบียน โดยสามารถดำเนินการเป็นการภายในได้

และเมื่อทำการตกลงเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้นแล้ว ให้กรรมการดำเนินการแก้ไขรายการในสมุดทะเบียนหุ้นของบริษัท แต่ถ้าหากบริษัทมีความประสงค์จะยื่นบัญชีรายชื่อผู้ถือหุ้น (บอจ.5) ต่อกรมพัฒนาธุรกิจการค้า ให้กรรมการบริษัททำสำเนาบัญชีรายชื่อผู้ถือหุ้น (บอจ.5) ฉบับใหม่ พร้อมหนังสือนำส่งบัญชีรายชื่อผู้ถือหุ้น แจ้งยื่นต่อกรมพัฒนาธุรกิจการค้าได้ (แบบสำเนาบัญชีรายชื่อผู้ถือหุ้น (แบบ บอจ.5))

กล่าวคือ การจดเปลี่ยนแปลงนิติบุคคลไทยโอนภายหลังนั้น อยู่ที่การกำกับดูแลโดยกรมพัฒนาธุรกิจการค้า หากมีการตรวจสอบ ก็ต้องสืบค้นข้อมูลสนับสนุนให้กับผู้ต้องการข้อมูล สำนักงานพาณิชย์จังหวัด แม้จะเห็นข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าว แต่ทำอะไรไม่ได้ เนื่องจากมีหน้าที่หลักในการอำนวยความสะดวกการทำธุรกิจ ตาม พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ.2558

ทั้งนี้ การแจ้งเปลี่ยนผู้ถือหุ้นทำตามแบบ บอจ.5 จะมีการแจ้งปีละครั้ง และโดยปกติสำนักงานพาณิชย์จังหวัด จะไม่ตรวจสอบและไม่จัดเก็บสถิติแยกประเภทอย่างเป็นระบบไว้ อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้นนั้น ไม่มีระเบียบหรือข้อกำหนดให้ผู้เปลี่ยนแปลง ต้องส่งข้อมูลให้สำนักงานทราบ และในทางปฏิบัติมีเพียงกรณีผู้ถือหุ้นหรือกรรมการเป็นคนต่างด้าว ที่ต้องเรียกหนังสือรับรองเงินฝากจากธนาคารจากผู้ถือหุ้นคนไทยทุกคน

@เอกสารรับรอง‘ฐานะการเงิน’ ไม่บ่งบอก‘ความเป็นหุ้นส่วน’แท้จริงได้

(3) กรมที่ดิน โดยสำนักมาตรฐานการทะเบียนที่ดินให้ข้อมูลว่า ได้จัดทำคู่มือแนวทางปฏิบัติตามมาตรการป้องกันการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว กรณีการขอได้มาซึ่งที่ดินของนิติบุคคลซึ่งมีคนต่างด้าวถือหุ้น ตามมาตรา 97 และมาตรา 98 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบปฏิบัติของกรมที่ดิน

อย่างไรก็ตาม พบว่ามีการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินเป็นนิติบุคคลไทย ภายหลังเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้น ให้คนต่างด้าวมีสัดส่วนหุ้นมากกว่าร้อยละ 51 หรือบางครั้งโอนหุ้นทั้งหมดให้บุคคลต่างด้าวให้อยู่ในรูปนิติบุคคล ก่อนการจดทะเบียนซื้อขายผู้ถือหุ้นเป็นคนไทยทั้งหมด

(4) กรมสอบสวนคดีพิเศษให้ข้อมูลว่า ขั้นตอนการขอจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า ตามค คำสั่งสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทกลาง ที่ 205/2555 ลงวันที่ 22 พ.ย.2555 เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์และเอกสารประกอบคำขอจดทะเบียนจัดตั้งห้างหุ้นส่วนและบริษัทจำกัด นั้น

กรณีมีคนต่างด้าวร่วมลงทุน หรือมีอำนาจลงนามในห้างหุ้นส่วนและบริษัทจำกัด คำสั่งดังกล่าวในข้อ 2 ระบุว่า “ให้ผู้ขอจดทะเบียนจัดตั้งห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทจำกัด ส่งเอกสารหลักฐานที่ธนาคารออกให้ เพื่อรับรองหรือแสดงฐานะ การเงินของผู้เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นที่มีสัญชาติไทยทุกคนประกอบคำขอจดทะเบียน...

อย่างไรก็ตาม เอกสารดังกล่าวไม่อาจบ่งบอกถึงความเป็นหุ้นส่วนที่แท้จริงได้ เนื่องจากอาจมีการจัดทำเอกสารของธนาคารขึ้นมา เพื่อใช้ประกอบในการจดทะเบียนจัดตั้งเฉพาะกรณี โดยไม่มีการลงทุนจริงจากผู้เป็นหุ้นส่วนคนไทย อีกทั้งจำนวนเงิน ค่าหุ้นมีจำนวนไม่มาก ซึ่งบุคคลทั่วไปมีความสามารถในการเข้าถือหุ้นได้ ทำให้การแสดงเอกสารทางการเงินของธนาคารดังกล่าวไม่อาจบ่งชี้ถึงการเข้าถือหุ้นของผู้เป็นหุ้นส่วนคนไทย

(5) จากการศึกษางานวิจัย เรื่อง แนวทางในการป้องกันผู้ถือหุ้นอำพรางแทนคนต่างด้าวในธุรกิจค้าที่ดิน พบว่า จุดเริ่มต้นของปัญหาเกิดจากการเข้าครอบครองที่ดินของนิติบุคคลไทยที่มีคนต่างด้าวถือหุ้นร้อยละ 49 และมีคนไทยถือหุ้นอำพรางแทนคนต่างด้าวร้อยละ 51

ทั้งนี้ หากมีการถือหุ้นของคนต่างด้าวเกินสัดส่วน จะเป็นเรื่องที่ผิดตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งจะไม่มีโทษทางกฎหมาย เพียงแต่จะถูกลดสัดส่วนการถือหุ้นของคนต่างด้าวลงไม่เกินร้อยละ 49 อีกทั้งไม่ได้ตรวจสอบถึงเรื่องการลงทุน และการบริหารกิจการที่แท้จริงของนิติบุคคลนั้น ว่า เป็นของคนต่างด้าวหรือไม่

นอกจากนี้ ยังพบว่า นิติบุคคลไทยที่มาซื้อที่ดิน มีการใช้คนไทยถือหุ้นอำพรางแทนคนต่างด้าว และเมื่อได้เข้ามาถือครองที่ดินดังกล่าว ก็จะทำการแบ่งแยกที่ดินโดยใช้นิติบุคคลไทยที่เป็นบริษัทลูกที่มีคนต่างด้าวถือหุ้นร้อยละ 49 และคนไทยถือหุ้นอำพรางแทนคนต่างด้าวร้อยละ 51 เข้ามาถือครองที่ดินที่แบ่งแยก

จะสังเกตเห็นได้ว่า คนไทยผู้ถือหุ้นแทนและคนต่างด้าวในบริษัทลูก มักจะมีชื่อเดียวกันกับนิติบุคคลไทย ที่ถือครองที่ดินก่อนมีการแบ่งแยก จากนั้นก็จะมีการขายบ้านและที่ดินให้กับลูกค้าชาวต่างชาติด้วยการขายหุ้น บริษัท ซึ่งไม่ได้บ่งบอกถึงนิติกรรมการซื้อขายที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งกรมที่ดินจะรู้เรื่อง เมื่อมีการมาขอให้นำเอกสารการเปลี่ยนแปลงกรรมการและผู้ถือหุ้นมาแจ้ง และใส่ในสารบบที่ดิน

ปัญหาที่เกิดขึ้น เกิดจากสภาพการบังคับใช้ กฎหมายมีช่องว่างในการพิสูจน์ถึงการกระทำผิดของคนต่างด้าว หากได้มีการตรวจสอบกันอย่างจริงจังในเรื่องการลงทุนและการบริหารกิจการ ก็อาจพิสูจน์ได้ว่านิติบุคคลไทยดังกล่าวแท้จริงแล้วคือคนต่างด้าว

(6) การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยให้ข้อมูลว่า มีกระบวนการและขั้นตอนตาม กฎหมายในการตรวจสอบนิติบุคคลต่างด้าวที่มาประกอบการกิจภายในการนิคมฯที่เข้มข้น แต่เพื่อให้การตรวจสอบเป็นไปด้วยความเรียบร้อย จึงมีความประสงค์ที่จะเชื่อมโยงข้อมูลกับกรมพัฒนาธุรกิจการค้าเพื่อตรวจสอบนิติบุคคลในการนิคมฯ ต่อไป

(7) สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินให้ข้อมูลว่า ควรบูรณาการการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการติดตามและสอดส่องการดำเนินงานของนิติบุคคล ไม่ว่าจะเป็นสถาบันการเงิน ผู้ประกอบวิชาชีพนักกฎหมาย/นักบัญชี รวมไปถึงหน่วยงานที่มีหน้าที่ทั้งรับจดทะเบียนและกำกับดูแลนิติบุคคลนั้น

@‘สมุยโมเดล’พบ‘ที่ปรึกษาฯ-ทนายความ’ชี้ช่องต่างด้าวเลี่ยงกม.

3.กรณีปฏิบัติการ “พิทักษ์สมุย หรือสมุยโมเดล”

เนื่องจากมีประชาชนร้องเรียนปัญหาการก่อสร้างหรือสิ่งก่อสร้าง การฟอกเงิน การอนุญาตให้ก่อสร้างบนพื้นที่ภูเขาสูง การตรวจสอบการถือหุ้น (นอมินี) กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน ภาค 4 (กอ.รมน.ภาค 4) ได้ดำเนินการและส่งข้อมูลให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้อง แต่ไม่มีความคืบหน้าในการดำเนินการแต่อย่างใด

เมื่อปี พ.ศ.2565 กอ.รมน.ภาค 4 จึงได้รายงานข้อเท็จจริงให้ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน (พล.อ.วิทวัส รชตะนันทน์) (ในขณะนั้น) เพื่อขอให้ดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องต่อไป ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน จึงมีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการก่อสร้าง บนที่สูง และห้ามมิให้การก่อสร้างในพื้นที่ดังกล่าว

ประธานผู้ตรวจการแผ่นดินได้แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเข้าไปตรวจสอบ ทำให้สามารถดำเนินการแยกผังสภาพพื้นที่ลาดชันออกมาได้ และทราบถึงต้นตอกระบวนการความผิดบริเวณเขาหมาแหงน ใกล้หาดเฉวงน้อย ตำบลบ่อผุด อำเภอเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี ต่อมา กอ.รมน.ภาค 4 ได้แจ้งความร้องทุกข์ให้ดำเนินคดีกับหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง

อย่างไรก็ตาม สาเหตุที่คนต่างด้าวอยากทำธุรกิจที่พักในประเทศไทยเนื่องจากมีธรรมชาติที่สวยงาม แต่คนต่างด้าวไม่ต้องการเสียภาษีอากร คนต่างด้าวต้องการที่ดินเพื่อสร้างโรงแรมที่พัก แต่พบข้อจำกัดของกฎหมาย จึงเข้าปรึกษากับกลุ่มที่ปรึกษาทางธุรกิจและกฎหมายหรือทนายความ

โดยที่ปรึกษาดังกล่าว ได้ให้คำแนะนำเกี่ยวกับวิธีการหลีกเลี่ยงข้อกฎหมาย เพื่อให้ได้กรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นครุฑแดง และช่องทางการติดต่อกับเจ้าหน้าที่เพื่อขออนุญาตก่อสร้างอาคาร ทำให้เกิดขบวนการจัดหาที่ดินในทางที่ผิดกฎหมาย เช่น การจ่ายเงินให้กับทายาทเจ้าของที่ดินคนไทย และการจ่ายเงินให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องในทุกกระบวนการ

@พบ‘ข้อพิรุธ-ข้อสงสัย’แต่ดำเนินการไม่ได้ เหตุกม.ไม่เอื้อ

จากข้อเท็จจริงกรณีปัญหาการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว ไม่ว่าจะเป็นการถือครองโดยบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลนั้น ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นมานานแล้ว ปัจจุบันยังคงมีอยู่อย่างต่อเนื่อง มีความซับซ้อน และทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น

เนื่องจากผู้กระทำความผิดและผู้เกี่ยวข้องมีความจงใจ และเจตนาที่จะกระทำความผิดต่อกฎหมาย โดยมีการวางแผนเป็นลำดับและขั้นตอน เป็นขบวนการ โดยมีผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญทางด้านกฎหมาย การเงิน และการบัญชี ช่วยดำเนินการและวางแผนอำนวยความสะดวกให้แก่คนต่างด้าว

รวมทั้งมีบุคคลสัญชาติไทยทั้งรู้และไม่รู้ รวมถึงถูกบังคับให้กระทำดังกล่าว อันเป็นการให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุนหรือร่วมประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว เพื่อเป็นการหลีกเลี่ยงมิให้อยู่ภายใต้บังคับตาม พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542

จากการแสวงหาข้อเท็จจริง และการให้ข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่างให้ข้อมูลว่า ธุรกิจการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์หรือธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องดังกล่าว บางกรณีดำเนินการโดยองค์กรอาชญากรรมข้ามชาติ มีกลุ่มทุนต่างชาติขนาดใหญ่อยู่เบื้องหลัง บางกลุ่มต้องการมาฟอกเงิน

บางกลุ่มต้องการมาประกอบธุรกิจโรงแรม ที่พัก รีสอร์ท หรือการท่องเที่ยวและที่เกี่ยวเนื่อง เช่น ร้านอาหาร เป็นต้น บางกลุ่มเข้ามาประกอบธุรกิจด้านการเกษตร บางกลุ่มดำเนินการโดยผ่านการอุ้มบุญที่เป็นหญิงชาวไทย

จึงทำให้มีการกว้านซื้อที่ดินจำนวนมากผ่านนิติบุคคลและบุคคลธรรมดาในพื้นที่ต่างๆ ของประเทศ ไทย เช่น กรุงเทพมหานคร จังหวัดสุราษฎร์ธานี จังหวัดภูเก็ต จังหวัดกระบี่ จังหวัดพังงา จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ จังหวัดเชียงใหม่ จังหวัดเชียงราย จังหวัดชลบุรี จังหวัดระยอง จังหวัดจันทบุรี จังหวัดตราด และจังหวัดตาก เป็นต้น ซึ่งเป็นพื้นที่เป้าหมายของกลุ่มทุนต่างๆ

และบางกลุ่มต้องการมาประกอบธุรกิจโดยถูกต้องตามกฎหมาย แต่กลับถูกคนไทย โดยสำนักงานบัญชีและกฎหมาย ซึ่งมีความเชี่ยวชาญให้ข้อมูลไม่ถูกต้องครบถ้วน จึงมีการดำเนินการที่ฝ่าฝืนกฎหมาย

นอกจากนี้ ยังมีกลุ่มชาวต่างชาติบางกลุ่มมีความประสงค์ที่จะเข้ามาพำนักในประเทศไทยในระยะยาว เนื่องจากประเทศไทยมีทรัพยากรธรรมชาติที่สวยงาม การรักษาทางการแพทย์ที่ทันสมัย อาหารเลิศรสต่างๆ โดยเฉพาะความคุ้มค่าด้านการเงินเมื่อเทียบกับอัตราค่าครองชีพในประเทศต่างๆ จึงทำให้ประเทศไทยเป็นเป้าหมายของกลุ่มชาวต่างชาติดังกล่าว

ประกอบกับจากการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะจากกระทรวงพาณิชย์ กรมพัฒนาธุรกิจการค้า สำนักงานพาณิชย์จังหวัด กระทรวงมหาดไทย กรมที่ดิน และสำนักงานที่ดินจังหวัด สำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา ต่างให้ความเห็นว่า

เมื่อมีผู้มายื่นขอจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคล และเมื่อพิจารณาเอกสารต่างๆ แล้วมีความครบถ้วน ก็จะดำเนินการจดทะเบียนให้ตามหน้าที่และอำนาจ ตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง

แม้จะพบเห็นข้อพิรุธ หรือข้อสงสัยต่างๆ ก็ไม่อาจดำเนินการใดๆ ได้ เนื่องจากไม่มีกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือคำสั่งให้ดำเนินการในเรื่องดังกล่าว อีกทั้งกรมพัฒนาธุรกิจการค้า และกระทรวงพาณิชย์ ก็ไม่มีนโยบายที่ชัดเจน จึงไม่มีการรายงานเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวให้ทราบ

อีกประการหนึ่ง คือ ข้อจำกัดด้านบุคลากร และความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านในการตรวจสอบ โดยเฉพาะการตรวจสอบเส้นทางการเงิน ความเชื่อมโยงข้อมูลตัวบุคคลที่เกี่ยวข้อง และความเชี่ยวชาญด้านการสืบสวนสอบสวน ซึ่งกรมที่ดินก็ประสบปัญหาในทำนองเดียวกันทั้งนี้

@ใช้‘นอมินี’ถือครองที่ดิน ส่งผลกระทบ‘เศรษฐกิจ-สังคม-มั่นคง’

การที่คนต่างด้าวเข้ามาถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยอาศัยตัวแทนอำพราง แล้วมาประกอบธุรกิจโดยอาศัยช่องว่างของกฎหมายย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อคนไทยและประเทศไทยโดยตรง ทั้งทางด้านความมั่นคง เศรษฐกิจ สังคม และด้านอื่นๆ

ผลกระทบทางด้านความมั่นคงนั้น เนื่องจากดินแดนในประเทศไทยเปรียบเสมือนอธิปไตยของรัฐ หากบุคคลต่างด้าวเข้ามาถือครองได้อย่างไม่มีการจำกัดขอบเขต จะทำให้อำนาจอธิปไตยของประเทศไทยต้องลดลง ย่อมเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงปลอดภัยและความสงบเรียบร้อย

ผลกระทบทางด้านเศรษฐกิจนั้น เนื่องจากทุนของคนต่างด้าวนั้นมีสูงกว่าคนไทย และหากกิจการทางธุรกิจมีคนต่างด้าวเข้ามาเป็นจำนวนมาก กิจการของคนไทยอาจถูกแทรกแซงหรือครอบงำกิจการ ทำให้การประกอบอาชีพบางประเภทซึ่งสงวนไว้ให้คนไทยต้องตกไปอยู่ในมือของคนต่างด้าว เกิดความเสียเปรียบในการแข่งขันทางธุรกิจ หรือการสูญเสียรายได้ทางภาษี เนื่องจากการทำธุรกรรมอำพรางดังกล่าวไม่สามารถตรวจสอบที่มาของรายได้ที่แท้จริง

และหากการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ตกไปอยู่ในมือของคนต่างด้าวเป็นจำนวนมาก ย่อมมีผลให้จำนวนสัดส่วนการถือครองของคนไทยลดลงและสูญเสียโอกาสในการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์

ผลกระทบทางด้านสังคมนั้น ทำให้มีผลความเหลื่อมล้ าทางสังคม และหากบุคคลต่างชาติที่มีฐานะหรือผู้มีอิทธิพลหรืออาชญากรข้ามชาติต่างๆ จะเป็นการนำวัฒนธรรมที่สร้างปัญหากับคนไทยเป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องยาเสพติด เรื่องการค้าประเวณีต่างๆ เช่น ที่อำเภอเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี มีการใช้นอมินี เข้ามายึดถือครอบครองที่ดินและพัฒนาเป็นบ้านพักหรูสำหรับตากอากาศ เป็นต้น

ผลกระทบในด้านอื่นๆ นั้น หากมีการกว้านซื้อที่ดินที่มีเอกสารสิทธิในที่ดิน ทำให้คนไทยที่ขายที่ดิน ต้องไปบุกรุกที่ดินของรัฐ หรือป่าไม้ หรือพื้นที่เขา หรือเขตที่ดินที่เป็นที่สงวนหวงห้ามตามกฎหมาย อันเป็นเหตุให้ป่าไม้ถูกทำลาย เป็นเหตุให้เมื่อเกิดฝนตกจึงเกิดดินโคลนถล่ม ซึ่งเกิดจากการที่ระบบทุนนิยมเข้าไปกว้านซื้อที่ดินมีเอกสารสิทธิของชาวบ้านจนหมด เมื่อชาวบ้านไม่มีที่ทำกินก็จะเข้าไปตัดไม้ทำลายป่าบนภูเขาต่าง ๆ จำนวนมากต่อไป

@ยื่น 14 ข้อเสนอจัดการ‘ต่างด้าว’ใช้‘นอมินี’ถือครองที่ดิน

คำวินิจฉัยและข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน

ผู้ตรวจการแผ่นดินมีข้อเสนอแนะ ดังนี้

1.เนื่องจากกฎหมายมีความล้าสมัย การบังคับใช้และตีความกฎหมายที่ไม่ชัดเจน รวมทั้งยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยตัวแทนอำพรางโดยเฉพาะ แต่มีบทบัญญัติที่อาจจะเกี่ยวข้องกับเรื่องนอมินีอยู่บ้าง และก็อยู่ในกฎหมายหลายฉบับ

คนต่างด้าว จึงอาศัยช่องว่างของกฎหมายในการใช้คนไทยเป็นตัวแทนอำพรางให้ถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ทั้งในรูปแบบบุคคลธรรมดา และรูปแบบนิติบุคคลแทนตน เพื่อประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการค้าขายอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งเป็นธุรกิจที่ไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวประกอบกิจการด้วยเหตุผลพิเศษ ตามบัญชีหนึ่ง (9) การค้าที่ดิน ซึ่งเป็นบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542

ประกอบกับการขาดเจ้าภาพหลักที่จะบังคับใช้กฎหมายและบูรณาการกับหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดในกรณีดังกล่าว
ดังนั้น ในช่วงระหว่างกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 ประมวลกฎหมายที่ดิน หรือการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการทำธุรกรรมอำพรางแทนคนต่างด้าว หรือจัดทำกฎหมายเฉพาะในระดับ พ.ร.บ.ยังไม่แล้วเสร็จนั้น

โดยในระยะเร่งด่วน จึงขอให้กรมพัฒนาธุรกิจการค้าเป็นเจ้าภาพหลัก ในการป้องกันปราบปรามและตรวจสอบนิติบุคคลกลุ่มเสี่ยงที่มีคนต่างด้าวถือหุ้นไปพลางก่อน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามการประชุมหารือ เมื่อวันที่ 3 ก.ย.2567 ณ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินต่อไป

2.ขอให้กรมที่ดินกำชับและแจ้งเวียนแนวทางปฏิบัติตามคู่มือแนวทางปฏิบัติตามมาตรการป้องกันการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว ตามหนังสือกรมที่ดิน ที่ มท 0515.2/ว 6346 ลงวันที่ 30 มี.ค.2566 ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัด และบูรณาการการทำงานร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว

รวมทั้งส่งเสริมความรู้ความเข้าใจแก่ประชาชนให้เข้าใจและตระหนักรู้ ไม่ให้ความร่วมมือ โดยการเป็นผู้ถือครองที่ดินแก่คนต่างด้าว หรือการพบเห็นการกระทำผิดจะต้องแจ้งเบาะแสต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องให้ดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจต่อไป

3.ขอให้กรมพัฒนาธุรกิจการค้าพัฒนาระบบปัญญาประดิษฐ์ หรือ Artificial Intelligence (AI) ซึ่งเป็นโปรแกรมคอมพิวเตอร์มาช่วยในการประมวลผล และวิเคราะห์ข้อมูลต่างๆ เพื่อตรวจสอบนิติบุคคลกลุ่มเสี่ยงที่เข้าข่าย เป็นนอมินี และส่งข้อมูลให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจ

รวมทั้งสนับสนุนการทำงานของกรมพัฒนาธุรกิจการค้าในการขับเคลื่อนแก้ไขปัญหาในเรื่องดังกล่าวต่อไป เมื่อแล้วเสร็จ ให้กรมพัฒนาธุรกิจการค้าจะพิจารณากำหนดแนวทางที่ชัดเจน เพื่อให้สำนักงานพาณิชย์จังหวัดรับไปดำเนินการให้เกิดผลเป็นรูปธรรมต่อไป

4.ขอให้กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ กรมที่ดิน สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กรมสอบสวนคดีพิเศษ กรมสรรพากร สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย กระทรวงแรงงาน ธนาคารแห่งประเทศไทย และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องบูรณาการการทำงานร่วมกัน 

เพื่อให้การแก้ไขปัญหากรณีการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว ทั้งในรูปแบบบุคคลธรรมดาและรูปแบบนิติบุคคลดังกล่าวต่อไป

โดยในขณะที่ยังไม่มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อแต่งตั้งกลไกที่มีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบเรื่องตัวแทนอำพรางเป็นการเฉพาะ จึงมีข้อเสนอแนะให้ คณะอนุกรรมการป้องกันและป้องปรามธุรกิจอำพรางของคนต่างด้าว (Nominee) เพื่อกำหนดแนวทางการกำกับดูแล และป้องปราม รวมถึงสืบสวน สอบสวน หรือตรวจสอบพฤติกรรมของบุคคลและนิติบุคคลที่อาจมีพฤติกรรมเป็นนอมินี เป็นกลไกประสานงานไปพลางก่อน

5.ขอให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และกรมสอบสวนคดีพิเศษ เฝ้าระวัง ติดตาม บังคับใช้ กฎหมายอย่างเข้มข้น และดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิดและผู้เกี่ยวข้องต่อไป

6.ขอให้กรมป่าไม้ดำเนินการกำหนดมาตรการหรือหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบนอมินี สำหรับผู้ยื่นขออนุญาตเข้าทำประโยชน์หรืออยู่อาศัยภายในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ตามมาตรา 16 และมาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และให้ความร่วมมือในการบูรณาการการทำงานร่วมกันกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวต่อไป

7.ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่า จากการประชุมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในส่วนกลาง และการลงพื้นที่เพื่อรับฟังความเห็นและข้อเสนอแนะจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในจังหวัดต่างๆ พบว่า มิติการเฝ้าระวังเกี่ยวกับปัญหาการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี) ในระดับพื้นที่มีความสำคัญอย่างมาก โดยให้มีการนำร่องในระดับจังหวัดคู่ขนานกันไปกับส่วนกลาง เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว

และควรมีคณะกรรมการระดับจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด/รองผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน มีกรรมการจากตัวแทนหน่วยงานต่าง ๆ ตัวแทนภาคประชาชน สังคม และสมาคม เป็นกลไก

เช่น ประชาชนจะเป็นแหล่งข้อมูลเบื้องต้น แต่ยังไม่ได้มีการตรวจสอบ แล้วให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการตรวจสอบ เช่น กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในจังหวัด ให้ความช่วยเหลือ เมื่อได้รับข้อมูลแล้วให้มีการส่งต่อข้อมูลไปยังส่วนกลาง เช่น กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กรมที่ดิน กอ.รมน. เป็นต้น

ดังนั้น จึงเสนอแนะกระทรวงมหาดไทย พิจารณาสั่งการให้ทุกจังหวัดใช้มาตรการเชิงบริหารเชิงรุก และตั้งคณะทำงานขับเคลื่อนการป้องกันและ ปราบปรามการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าวทั้งในรูปแบบนิติบุคคลและบุคคลธรรมดา ทั้งพื้นที่ในชุมชนเมือง พื้นที่แหล่งท่องเที่ยว และพื้นที่การเกษตรไม่ว่าจะเป็นนาข้าว สวนผลไม้ (สวนทุเรียน สวนมะพร้าว) ให้เกิดผล อย่างเป็นรูปธรรม ติดตามประเมินผลและรายงานความก้าวหน้าทุกระยะต่อไป

8.มีข้อเสนอแนะกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ดังนี้

(1) เนื่องจากปัจจุบันพบว่า พื้นที่ทางภาคตะวันออก มีคนต่างด้าวเข้ามาซื้อที่ดินทำการเกษตร และเป็นเจ้าของที่ดิน มีการทำการตลาด ขนส่ง และส่งออก อย่างครบวงจร ทำให้เกษตรกรไทยไม่อาจขายผลิตผลในราคาที่เป็นธรรมได้ เพราะถูกกดราคาและบังคับซื้อผลไม้

ดังนั้น จึงขอให้มีการส่งเสริมขีดความสามารถของคนไทย ในการทำธุรกิจให้สามารถแข่งขันกับชาวต่างชาติ และสามารถส่งออกผลผลิตไปยังต่างประเทศได้

(2) ขอให้พิจารณาสั่งการให้เกษตรจังหวัดทุกจังหวัดที่มีการทำการเกษตรไม่ว่าจะเป็น นาข้าว สวนผลไม้ (เช่น จังหวัดระยอง จังหวัดจันทบุรี จังหวัดตราด จังหวัดชุมพร เป็นต้น) ใช้มาตรการเชิงบริหารเชิงรุก ป้องกันและปราบปราม มาตรการเฝ้าระวังเขตที่ดิน เพื่อติดตามกลุ่มทุนที่เข้าข่ายใช้คนไทยที่เป็นเกษตรกรเป็นนอมินีเข้ามาประกอบธุรกิจด้านการเกษตรและที่เกี่ยวเนื่อง ตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ

9.ขอให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ดำเนินการปฏิบัติการพิทักษ์สมุย หรือ “สมุยโมเดล” ปราบปรามผู้กระทำความผิดขั้นเด็ดขาด เพื่อทวงคืนที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติกลับมาเป็นของรัฐ และขยายผลการปฏิบัติไปยังจังหวัดต่างๆ และขอให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร สนับสนุนการทำงานของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ทั้งทางด้านวิชาการ บุคลากร งบประมาณ และอื่นๆ ที่จำเป็นและเกี่ยวข้อง

และขอให้สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน พิจารณาดำเนินการให้ความช่วยเหลือ โดยการให้ข้อมูลและคำแนะนำการลงทุนแก่นักลงทุน ตลอดจนการให้ความรู้ความเข้าใจในการประกอบธุรกิจที่ไม่ฝ่าฝืนต่อ พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะบัญชีที่หนึ่ง (9) การค้าที่ดิน และธุรกิจที่เกี่ยวเนื่อง

10.เนื่องจากการดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลตามกฎหมาย โดยมีคนไทยเป็นผู้ดำเนินการในฐานะเป็นตัวแทนอำพรางหรือนอมินีของคนต่างด้าว ซึ่งดำเนินการโดยอาศัยนักกฎหมาย หรือทนายความให้ความร่วมมือและคำปรึกษา รวมทั้งชี้ช่องทางในการหลบเลี่ยงกฎหมายในการจดทะเบียนจัดตั้ง นิติบุคคล ตลอดจนการดำเนินธุรกิจที่คนต่างด้าวมิอาจดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมาย

จึงมีข้อเสนอแนะสภาทนายความให้มีการกำหนดจริยธรรมสำหรับทนายความ โดยมิให้ความร่วมมือกับคนไทยและคนต่างด้าว หรือนิติบุคคลต่างด้าวในการให้คำแนะนำหรือให้คำปรึกษาหรือดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการกระทำที่เป็นลักษณะ ของนอมินีดังกล่าว หากฝ่าฝืนขอให้สภาทนายความพิจารณาเป็นความผิดร้ายแรงต่อไป

@แนะปรับปรุงกฎหมาย‘ที่ดิน-ประกอบธุรกิจคนต่างด้าว’

11.เสนอแนะกรมพัฒนาธุรกิจการค้าพิจารณาปรับปรุง พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 ให้ทันต่อสภาวการณ์ในปัจจุบันและที่จะเกิดขึ้นในโอกาสข้างหน้า

12.เสนอแนะกรมที่ดินพิจารณาปรับปรุงประมวลกฎหมายที่ดิน ได้แก่

(1) การเพิ่มโทษจำคุกและโทษปรับแก่คนต่างด้าวที่กระทำความผิดตามประมวลกฎหมายที่ดิน

(2) กรณีคนต่างด้าวที่ถือครองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นผู้ที่กระทำผิดตามกฎหมาย จึงไม่สมควรจะได้รับเงินคืนจากการจำหน่ายที่ดินตามมาตรา 94 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และควรที่จะริบที่ดินตกเป็นของแผ่นดิน

13.ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่า การบูรณาการการทำงานร่วมกัน แม้จะมีการพยายามที่จะทำ MOU ระหว่างหน่วยงานแล้วก็ตาม แต่อาจจะยังไม่เพียงพอกับการรับมือกับสภาพของปัญหา ซึ่งกำลังขยายตัวอย่างรวดเร็ว ประกอบกับเนื่องจากสภาพปัญหาในการตรวจสอบและควบคุมการทำธุรกรรม อำพรางของคนต่างด้าว เกิดจากการที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องยังไม่สามารถบูรณาการและประสานข้อมูล ระหว่างกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ

โดยเฉพาะการที่ยังไม่มีหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในการติดตาม ตรวจสอบ ศึกษา และประมวลผลการกระท าที่เข้าข่ายธุรกรรมอำพราง จึงเห็นควรอาศัยอำนาจตามมาตรา 11 (8) แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการทำธุรกรรมอำพรางแทนคนต่างด้าว

โดยอย่างน้อยควรมีสาระสำคัญครอบคลุมในเรื่องดังต่อไปนี้

1) แต่งตั้งคณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพรางระดับชาติและ ระดับจังหวัด

2) กำหนดให้มีหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบเพื่อทำหน้าที่บูรณาการข้อมูลและประสานงาน ระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการดำเนินงานและทำหน้าที่สนับสนุนงานธุรการของคณะกรรมการ

3) กำหนดนิยามคำว่า “ตัวแทนอำพราง” และ “ธุรกรรมอำพราง” เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับบุคคลและกิจกรรมที่เกี่ยวกับการทำนิติกรรมสัญญาหรือการดำเนินการใดๆ กับผู้อื่น ทางการเงิน ทางธุรกิจหรือการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ หรือสิทธิในทรัพย์สินนั้นแทนคนต่างด้าว โดยปกปิดชื่อเจ้าของที่แท้จริงซึ่งเป็นคนต่างด้าวหรือกระท าการภายใต้การบริหารงาน การควบคุมหรือครอบงำของคนต่างด้าว ให้ถือว่าเป็นการทำธุรกรรมอำพราง

4) กำหนดการกระทำที่เข้าข่ายลักษณะการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง เช่น การซื้อขาย เช่า ให้เช่า โอน รับโอน หรือครอบครองทรัพย์สินโดยเจตนาเป็นตัวแทนอำพราง หรือกระทำด้วยประการใดๆ เพื่อปกปิดหรืออำพรางสิทธิที่แท้จริงจากการได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือสิทธิใดๆ แทนคนต่างด้าว รวมทั้งการให้การสนับสนุนหรือให้ความช่วยเหลือคนต่างด้าวโดยเป็นตัวแทนอำพราง เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว

14.ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่า เนื่องจากสภาพปัญหากรณีการถือครอง หรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว แล้วมาดำเนินการประกอบธุรกิจ ตามบัญชีหนึ่ง (9) การค้าที่ดิน ซึ่งเป็นบัญชีแนบท้าย พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 และธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องในลักษณะนอมินี นับวันจะมีความซับซ้อน และทวีความรุนแรงขึ้น

เนื่องจากผู้กระทำความผิดและผู้เกี่ยวข้องมีความจงใจและเจตนาที่จะกระทำความผิดต่อกฎหมาย โดยมีการวางแผนเป็นลำดับและขั้นตอนเป็นขบวนการ โดยมีผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ทางด้านกฎหมาย การเงิน และการบัญชี ช่วยดำเนินการและวางแผนอำนวยความสะดวกให้แก่คนต่างด้าว อันเป็นการให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุน หรือร่วมประกอบธุรกิจของคนตางดาวในการประกอบธุรกิจ

โดยอาศัยช่องว่างของกฎหมาย ทำให้เกิดผลกระทบอย่างกว้างขวาง ประกอบกับความจำเป็นและสภาพปัญหา ตลอดถึงผลกระทบทั้งด้านความมั่นคง ด้านเศรษฐกิจ ด้านอาชีพที่สงวนไว้สำหรับคนไทย ขยายตัวไปยังเกือบทุกวงการ และด้านอาชญากรรมทางเศรษฐกิจมากยิ่งขึ้น เช่น ธุรกิจสีเทา Call center ยาเสพติด เป็นต้น ซึ่งลุกลามไปอย่างรวดเร็วและแพร่หลาย ปัญหาดังกล่าวควรจะได้รั การแก้ไขโดยเร็ว

จึงเห็นควรให้มีการจัดทำกฎหมายเฉพาะในระดับ พ.ร.บ.ขึ้นมาใช้บังคับ เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวทั้งระบบต่อไป โดยอย่างน้อยควรมีสาระสำคัญครอบคลุมในเรื่องดังต่อไปนี้

1) กำหนดหลักการให้มีกฎหมายว่าด้วยการกระทำความผิดลักษณะตัวแทนอำพราง เพื่อใช้เป็นกฎหมายเฉพาะในความผิดฐานตัวแทนอำพราง

2) กำหนดนิยามคำว่า “ตัวแทนอำพราง” และ “ธุรกรรมอำพราง” เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับบุคคลและกิจกรรมที่เกี่ยวกับการทำนิติกรรมสัญญาหรือการดำเนินการใดๆ กับผู้อื่นทางการเงิน ทางธุรกิจหรือการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ หรือสิทธิในทรัพย์สินนั้น แทนคนต่างด้าว โดยปกปิดชื่อเจ้าของที่แท้จริงซึ่งเป็นคนต่างด้าวหรือกระทำการภายใต้การบริหารงาน การควบคุมหรือครอบงำของคนต่างด้าว ให้ถือว่า เป็นการทำธุรกรรมอำพราง

3) กำหนดการกระทำที่เข้าข่ายลักษณะการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง เช่น การซื้อ ขาย เช่า ให้เช่า โอน รับโอน หรือครอบครองทรัพย์สินโดยเจตนาเป็นตัวแทนอำพราง หรือกระทำด้วยประการใดๆ เพื่อปกปิดหรืออำพรางสิทธิที่แท้จริงจากการได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือสิทธิใดๆ แทนคนต่างด้าว รวมทั้งการให้การสนับสนุนหรือให้ความช่วยเหลือคนต่างด้าวโดยเป็นตัวแทนอำพราง ต้องระวางโทษเช่นเดียวกับตัวการในความผิดนั้น เป็นต้น

ทั้งนี้ ผู้ตรวจการแผ่นดินมีหนังสือกราบเรียนนายกรัฐมนตรีเพื่อนำเสนอ ครม. เพื่อพิจารณาและกราบเรียน ประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา เพื่อโปรดทราบและพิจารณาดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้อง และให้สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน แจ้งผลการวินิจฉัยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณาดำเนินการต่อไป

เหล่านี้เป็นผลการวินิจฉัยและข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน กรณีปัญหาการถือครองหรือครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยตัวแทนอำพรางของคนต่างด้าว (นอมินี)’ ซึ่งต้องติดตามกันต่อไปว่า รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จะปฏิบัติตามข้อเสนอแนะของ ‘ผู้ตรวจการแผ่นดิน’ ทั้ง 14 ข้ออย่างไร?