ตัดอำนาจจนท.-ไม่แจ้งสิทธิโต้แย้ง! พลิกคดี‘ศาล ปค.’สั่งถอนประกาศฯ‘ค่าปรับจราจร-แบบใบสั่ง’

“…ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการสำนักงานตำรวจแห่งชาติ) เป็นเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจออกประกาศกำหนดเกณฑ์การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบได้ ซึ่งหมายถึงให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 กำหนดหลักเกณฑ์หรือกรอบการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานจราจรในการกำหนดค่าปรับจราจรเท่านั้น หาใช่ให้อำนาจผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 กำหนดจำนวนค่าปรับไว้ล่วงหน้าเป็นอัตราคงที่แน่นอนตายตัวแต่อย่างใดไม่…”

............................

จากกรณีที่ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ 2443/2563 คดีหมายเลขแดงที่ 1855/2563 ซึ่งเป็นคดีที่ สุภา โชติงาม (ผู้ฟ้องคดี) ฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (ตร.) กับผู้บัญชาการสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) ในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

โดยศาลฯพิพากษาให้เพิกถอนประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 และประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบสำหรับความผิดตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 พ.ศ.2563 โดยให้มีผลย้อนหลังถึงวันที่ออกประกาศดังกล่าว

เนื่องจากศาลฯพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประกาศฯทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว เป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย นั้น (อ่านประกอบ : ให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่ ก.ค.63!‘ศาล ปค.’สั่งเพิกถอนประกาศฯกำหนด‘ค่าปรับจราจร-แบบใบสั่ง’)

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) จึงขอนำเสนอรายละเอียดเกี่ยวกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองกลางในคดีดังกล่าว มีรายละเอียดที่น่าสนใจ ดังนี้

@ออกประกาศฯ‘แบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร’ขัดรัฐธรรมนูญ

คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยรวม 2 ประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 เป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ประเด็นที่สอง ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 พ.ศ.2563 เป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ประเด็นที่หนึ่ง ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 เป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อประกาศพิพาทดังกล่าวเป็นประกาศที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการสำนักงานตรวจแห่งชาติ) ออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 140 วรรคสี่ แห่ง พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 แก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.จราจรทางบก (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2562 และมีผลบังคับเป็นการทั่วไป

ไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงมีสถานะเป็น ‘กฎ’ ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ออกกฎ โดยมีกฎหมายให้อำนาจแล้ว

อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว ต้องอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง กล่าวคือ นอกจากจะต้องเป็นไปภายใต้หลักเกณฑ์และขอบเขตที่กฎหมายแม่บทได้กำหนดไว้แล้ว กรณีจะต้องไม่ขัดต่อกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยด้วย

โดยที่ในคดีอาญานั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 29 วรรคสอง บัญญัติให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า ผู้ต้องหาหรือจำเลยไม่มีความผิด และก่อนมีคำพิพากษาอันถึงที่สุด แสดงว่าบุคคลใดได้กระทำความผิด จะปฏิบัติต่อบุคคลนั้น เสมือนเป็นผู้กระทำความผิดมิได้

เมื่อ พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 บัญญัติ ให้ผู้ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมีความผิดและต้องระวางโทษจำคุกหรือปรับซึ่งเป็นโทษในทางอาญาตามมาตรา 18 วรรคหนึ่ง (3) (4) แห่งประมวลกฎหมายอาญา อันเป็นความผิดอาญา ดังนั้น การดำเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522

จึงต้องเป็นไปภายใต้บังคับของมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กล่าวคือ ก่อนมีคำพิพากษาอันถึงที่สุดแสดงว่าบุคคลใดได้กระทำความผิดจะปฏิบัติต่อบุคคลนั้นเสมือนเป็นผู้กระทำความผิดมิได้

อย่างไรก็ตาม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 37 บัญญัติว่า คดีอาญาเลิกกันได้ ดังต่อไปนี้ (1)... (4) ในคดีซึ่งเปรียบเทียบได้ตามกฎหมายอื่น เมื่อผู้ต้องหาได้ชำระค่าปรับตามคำเปรียบเทียบของพนักงานเจ้าหน้าที่แล้ว ซึ่งตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 มาตรา 140 วรรคหนึ่ง

บัญญัติ ให้เจ้าพนักงานจราจร มีอำนาจออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่ง พ.ร.บ.นี้หรือตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่เป็นความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียว หรือมีโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งเดือนและมีโทษปรับ นั้น ชำระค่าปรับตามที่เปรียบเทียบได้

อนึ่ง การเปรียบเทียบปรับหมายความว่า การที่ผู้กระทำผิดยินยอมชำระเงินตามจำนวนที่พนักงานเจ้าหน้าที่กำหนดเพราะได้กระทำผิดก่อนที่ศาลจะพิจารณา และผลการเปรียบเทียบมีผลทำให้คดีเลิกกันตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 37 หรือสิทธินำคดีมาฟ้องระงับไปตามมาตรา 39

แต่ทั้งนี้ ความยินยอมนั้นจะต้องเกิดขึ้นด้วยความสมัครใจ หลังจากได้ทราบถึงข้อหาความผิดที่ตนได้กระทำ และจำนวนค่าปรับที่จะต้องชำระ รวมถึงสิทธิที่จะสามารถไม่ปฏิบัติตามใบสั่งและโต้แย้ง หรือนำคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลด้วย แต่จงใจสละเสียเอง ซึ่งสิทธิหรือโอกาสที่จะได้รับการพิจารณาของศาล และยอมเข้าสู่กระบวนการเปรียบเทียบของพนักงานเจ้าหน้าที่โดยชำระเงินตามจำนวนที่เปรียบเทียบเพื่อให้คดีเลิกกัน

คดีนี้ข้อเท็จจริงปรากฎว่า ในการออกประกาศพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการสำนักงานตำรวจแห่งชาติ) ได้กำหนดให้แบบใบสั่งมีข้อความเกี่ยวกับข้อมูลผู้ขับขี่และรถ ฐานความผิดหรือข้อหาและการกระทำอันเป็นเหตุแห่งการกล่าวหา ผู้ออกใบสั่งและจำนวนค่าปรับ โดยกำหนดให้ผู้ขับขี่เจ้าของรถหรือผู้ครอบครองรถที่ได้รับใบสั่งไปชำระค่าปรับภายใน 7 วันนับแต่วันที่ได้รับใบสั่ง

และด้านหลังใบสั่งได้ระบุวิธีการชำระค่าปรับ และคำเตือน เช่น การไม่ชำระค่าปรับตามใบสั่งภายในระยะเวลาที่กำหนดโดยไม่มีเหตุอันสมควร เป็นความผิดตามมาตรา 155 แห่ง พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 ต้องระวางโทษปรับไม่เกิน 1,000 บาท โดยไม่มีการระบุให้ทราบถึงสิทธิในการโต้แย้ง เพื่อนำคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลตามกระบวนการวิธีพิจารณาความอาญาต่อไป

ทั้งที่ พ.ร.บ.ดังกล่าว มาตรา 141/1 วรรคหนึ่ง (2) (ง) วรรคสอง ได้บัญญัติรับรองสิทธิดังกล่าวไว้แล้วว่า ในกรณีที่ผู้ขับขี่หรือเจ้าของรถผู้ใดเห็นว่า ตนมิได้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่ง พ.ร.บ.นี้หรือกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถนั้น ให้ทำหนังสือโต้แย้งข้อกล่าวหานั้นภายในสิบห้าวัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากนายทะเบียนตาม (ก) ส่งไปยังสถานที่ที่ระบุไว้ในใบสั่งหรือสถานที่ที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ทั้งนี้ การทำหนังสือโต้แย้งให้ใช้วิธีส่งทางไปรษณีย์ตอบรับหรือสำนักงานตำรวจแห่งชาติจะกำหนดวิธีการอื่นใดด้วยก็ได้ อีกทั้งมีคำเตือนว่าจะต้องชำระภายในกำหนด หากมิได้ชำระภายในกำหนดโดยไม่มีเหตุอันสมควรอาจต้องรับผิดและต้องรับโทษปรับไม่เกิน 1,000 บาท ตามมาตรา 155 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าวอีกกระทงหนึ่ง

ดังนั้น การกำหนดแบบใบสั่งโดยระบุข้อความในลักษณะดังกล่าว ย่อมทำให้ผู้รับใบสั่งเข้าใจได้ว่าตนเป็นผู้มีความผิด และมีหน้าที่หรืออยู่ในบังคับต้องชำระค่าปรับตามใบสั่งดั่งกล่าวเท่านั้น โดยไม่อาจโต้แย้งหรือดำเนินการในประการอื่นได้

เห็นได้ว่า ใบสั่งที่มีข้อความในลักษณะดังกล่าวนั้น หาได้มีการแจ้งให้ทราบถึงสิทธิหรือมีโอกาสที่จะโต้แย้ง และไม่อาจถือได้ว่าเป็นการยินยอมให้เปรียบเทียบโดยชอบที่จะทำให้คดีอาญาเลิกกัน นอกจากนี้ยังมีลักษณะเป็นการยืนยันว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีความผิด ซึ่งขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 29 วรรคสองของรัฐธรรมนูญฯ ประกาศดังกล่าวจึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

@กำหนด‘ค่าปรับล่วงหน้า’-ตัดอำนาจ‘จนท.’ขัดพ.ร.บ.จราจรฯ

ประเด็นที่สอง ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 พ.ศ.2563 เป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการสำนักงานตำรวจแห่งชาติ) เป็นเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจออกประกาศกำหนดเกณฑ์การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบได้ ซึ่งหมายถึงให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 กำหนดหลักเกณฑ์หรือกรอบการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานจราจรในการกำหนดค่าปรับจราจรเท่านั้น หาใช่ให้อำนาจผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 กำหนดจำนวนค่าปรับไว้ล่วงหน้าเป็นอัตราคงที่แน่นอนตายตัวแต่อย่างใดไม่

และโดยที่มาตรา 140 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว บัญญัติให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจดุลพินิจในอันที่จะเลือกใช้มาตรการตามที่กฎหมายกำหนดว่า จะว่ากล่าวตักเตือนหรือออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ชำระค่าปรับ และในกรณีที่เลือกออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ชำระค่าปรับนั้น จะให้ชำระเป็นจำนวนเท่าใดย่อมมีอำนาจดุลพินิจที่จะกำหนดได้ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 กำหนดสำหรับใช้ในการเปรียบเทียบ

การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ออกประกาศพิพาทโดยกำหนดไว้ในข้อ 3 วรรคหนึ่ง ว่า จำนวนค่าปรับเกี่ยวกับความผิดตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นไปตามบัญชีแนบท้ายประกาศนี้ และวรรคสอง กำหนดว่า บรรดาประกาศข้อกำหนด หรือคำสั่งอื่นใดในส่วนที่กำหนดไว้แล้วในประกาศนี้ หรือซึ่งขัดหรือแย้งกับประกาศนี้ ให้ใช้ประกาศนี้แทน

และบัญชีแนบท้ายประกาศดังกล่าวได้กำหนดจำนวนค่าปรับไว้ เช่น ข้อหาหรือฐานความผิด นำรถที่ไม่อาจมองเห็นทางพอแก่ความปลอดภัยมาใช้ในทางเดินรถ มาตรา 8 วรรคหนึ่ง, มาตรา 148 ปรับ 400 บาท

หรือใช้เสียงสัญญาณยาวหรือซ้ำเกินควร มาตรา 14 วรรคหนึ่ง, มาตรา 148 ปรับ 200 บาท หรือนำรถที่เครื่องยนต์ก่อให้เกิดก๊าซ ฝุ่น ควัน ละอองเคมี หรือเสียงเกินเกณฑ์ที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติกำหนด มาใช้ในทางเดินรถ มาตรา 10 ทวิ, มาตรา 152 ปรับ 1,000 บาท เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า การกำหนดจำนวนค่าปรับดังกล่าวมิได้ มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์สำหรับเจ้าพนักงานจราจรใช้ในการพิจารณากำหนดจำนวนค่าปรับ เพื่อออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ชำระต่อไปแต่อย่างใด หากแต่มีลักษณะเป็นการกำหนดจำนวนค่าปรับไว้ล่วงหน้าเป็นอัตราคงที่แน่นอนตายตัว

โดยที่เจ้าพนักงานจราจรไม่อาจใช้ดุลพินิจเปรียบเทียบปรับเป็นจำนวนให้เหมาะสมและเป็นธรรมตามพฤติการณ์ที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณีตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่กำหนดให้มีอำนาจดุลพินิจได้ ซึ่งเป็นการใช้ดุลพินิจกำหนดอัตราค่าปรับแก่ผู้กระทำความผิดแทนหรือตัดอำนาจดุลพินิจของเจ้าพนักงานจราจรในตำแหน่งอื่น

กรณีจึงขัดหรือแย้งกับมาตรา 140 วรรคสี่ แห่ง พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 แก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.จราจรทางบก (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2562 ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจในการออกประกาศดังกล่าว

ดังนั้น ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 พ.ศ.2563 จึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

สำหรับกรณีที่ผู้ฟ้องคดี (สุภา) ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สำนักงานตำรวจแห่งชาติ) นั้น เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มิใช่เจ้าหน้าที่ที่กฎหมายให้อำนาจออกประกาศพิพาททั้งสองฉบับ ทั้งผู้ฟ้องคดีมิได้ฟ้องเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนเพื่อการละเมิดจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะหน่วยงานของรัฐต้นสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539

ผู้ฟ้องคดี จึงไม่มีสิทธิฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ต่อศาลตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

เหล่านี้เป็นรายละเอียดของคำพิพากษาในคดีเพิกถอนประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 และประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบสำหรับความผิดตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 พ.ศ.2563 และคงต้องติดตามกันต่อไป หากคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดแล้ว ศาลฯจะมีคำพิพากษาอย่างไร?

อ่านประกอบ :

ให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่ ก.ค.63!‘ศาล ปค.’สั่งเพิกถอนประกาศฯกำหนด‘ค่าปรับจราจร-แบบใบสั่ง’