‘ฝุ่นพิษ PM 2.5 ข้ามพรมแดน’ กลไกอาเซียนไร้ความหมาย ต้องใช้ กม.ระหว่างประเทศ?

“…อย่าเข้าใจอาเซียนผิด อาเซียนไม่ใช่อียู หลายคนเข้าใจผิดแม้กระทั่งอาจารย์มหาวิทยาลัยที่สอนกฎหมายก็ไปบอกใครต่อใครว่า ไม่เป็นไรหรอกนะ หมอกควันข้ามแดนเรามีอาเซียน แล้วอาเซียนก็สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้ เพราะทีอียูยังสามารถแก้ปัญหามลพิษทางอากาศข้ามแดนในหมู่สมาชิกได้ฉันใด อาเซียนก็ฉันนั้น ซึ่งผิด…”

ปัญหามลพิษทางอากาศ 'ฝุ่น PM 2.5' ส่งผลกระทบประชาชนในประเทศในหลากหลายมิติ ไม่เพียงแค่เฉพาะในด้านสุขภาพ คุณภาพชีวิต หรือด้านสิ่งแวดล้อมเพียงเท่านั้น แต่ยังกระทบถึงภาคเศรษฐกิจอีกด้วย

จะเห็นว่าปัญหานี้ไม่ใช่เป็นเรื่องเล็กๆ เหมือนลักษณะของฝุ่น โดยรัฐบาลไทย ได้ประกาศให้ปัญหามลพิษทางอากาศ ฝุ่น PM 2.5 เป็นวาระแห่งชาติตั้งแต่ปี 2562

แม้ว่าจะผ่านมาเกือบ 5 ปี แต่ไทยก็ยังเผชิญหน้ากับฝุ่นพิษที่นับวันยิ่งจะมีแนวโน้มทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะกรุงเทพฯ ภาคอีสาน และภาคเหนือ ต้องเจอหมอกควันข้ามพรมแดนจากเมียนมา สปป.ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ทำสถิติสูงสุดรอบ 9 ปี

จากรายงานคุณภาพอากาศโลก ปี 2565 ของ IQAir พบว่าความเข้มข้นของฝุ่น PM2.5 หนักสุดในเดือนมีนาคม-เมษายน

ยิ่งไปกว่านั้น จากข้อมูลยังพบเรื่องที่น่าตกใจว่า "ประเทศไทยมีอากาศดีเพียง 3 เดือนต่อปีเท่านั้น คือ ในช่วงเดือนมิถุนายน-กรกฎาคม ซึ่งเป็นฤดูฝน"

แม้อากาศสะอาดจะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของเราทุกคน แต่ดูเหมือนว่าในปัจจุบันอากาศสะอาดกลับกลายเป็นทรัพยากรที่เข้าถึงยากขึ้นเรื่อย ๆ

อาเซียน รวมตัวกันอย่างหลวม ๆ ไม่มีความผูกพันทางกฎหมาย

รศ.ดร.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม กรรมการบริหารสถาบันสิ่งแวดล้อมไทย และผู้เชี่ยวชาญกฎหมายสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในงานเสวนา ‘ฝุ่นพิษ PM2.5 ข้ามพรมแดน แก้ไม่ได้จริงเหรอ?’ ว่า อาเซียนเผชิญวิกฤตหมอกควันข้ามพรมแดนมาตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 2523 และ 2533 โดยเฉพาะในปี 2540 – 2541 นับว่าเป็นช่วงระยะเวลาที่วิกฤตรุนแรงมากที่สุดและเกิดผลกระทบในหลายประเทศ อย่างเช่น บรูไน อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์และประเทศไทย มีการประเมินว่าความสูญเสียทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมมากถึง 9 พันล้านเหรียญสหรัฐและมีการปล่อยคาร์บอนประมาณ 2 พันล้านตันในขณะนั้น

ต่อมาจนกระทั่งวันที่ 10 มิถุนายน 2545 ประเทศสมาชิกอาเซียนได้ลงนามในความตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามแดนเพื่อป้องกันและติดตามมลพิษข้ามพรมแดนที่เป็นผลมาจากการเผาป่าผ่านความพยายามร่วมกันของประเทศต่างๆ และความร่วมมือทั้งในระดับภูมิภาคและระดับนานาชาติมากขึ้น

นอกจากนี้ ยังมีการพัฒนาแผนงานว่าด้วยความร่วมมืออาเซียนเพื่อควบคุมมลพิษหมอกควันข้ามแดนด้วยวิธีปฏิบัติ ( Roadmap on ASEAN Cooperation towards Transboundary Haze Pollution Control with Means of implementation) โดยได้กำหนดวิสัยทัศน์ว่า ‘อาเซียนปลอดหมอกควันภายในปี 2563’ (Transboundary Haze-Free ASEAN by 2020) แม้ข้อตกลงนี้มีเป้าหมายเพื่อแก้ปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนที่เป็นวิกฤตมาอย่างยาวนาน แต่ รศ.ดร.คนึงนิจ มองว่า ความตกลงนี้กลับมีเนื้อหาสาระที่เป็นเพียงบันทึกความเข้าใจและความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกเท่านั้น ไม่ได้มีนัยยะผูกพันทางกฎหมาย

ภาพแผนที่จากดาวเทียมแสดงระยะเวลาการคงอยู่ของฝุ่นพิษ เดือนมีนาคม 2566
ข้อมูลจาก:asmc.asean.org

รศ.ดร.คนึงนิจ กล่าวว่าถึงวิธีแก้ปัญหา PM 2.5 ข้ามแดน ว่า การแก้ปัญหานั้น จะสามารถทำได้หรือไม่ได้นั้น มีปัจจัยหลายอย่างประกอบกัน เนื่องจากปัญหาที่มีลักษณะ ‘ข้ามพรมแดน’ นั้น เป็นเรื่องที่ลำพังประเทศใดประเทศหนึ่งไม่สามารถจัดการได้เองโดยลำพัง แม้จะจัดการปัญหาภายในประเทศดีที่สุดเพียงใดก็ตาม

ดังนั้น จึงต้องพิจารณาองค์ประกอบในระดับอาเซียนด้วย ซึ่งก็ต้องทำความเข้าใจอาเซียนให้ถูกต้องก่อนด้วยว่าอาเซียนนั้นแตกต่างจากสหภาพยุโรป (European Union: EU) เพราะอาเซียนเป็นการรวมตัวกันอย่างหลวม ๆ เพื่อสร้าง ‘ความร่วมมือ’ ในเรื่องต่างๆ ระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน จะเห็นได้จากความตกลงเรื่องต่าง ๆ เช่น หมอกควันข้ามแดน การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การค้าสินค้า ภัยพิบัติ และสิทธิมนุษยชน แต่ความตกลงเหล่านี้ส่วนใหญ่ไม่ได้มี ‘ข้อผูกพัน’ ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ

“หลายคนมีความคาดหวังจากอาเซียนเกินเลยความจริง เพราะไม่รู้จักอาเซียนและไม่มีความเข้าใจในความเป็นอาเซียน ในความเป็นจริง อาเซียนไม่ได้เป็นหลายอย่างตามที่จินตนาการ อย่าเข้าใจอาเซียนผิด อาเซียนไม่ใช่อียู หลายคนเข้าใจผิดแม้กระทั่งอาจารย์มหาวิทยาลัยที่สอนกฎหมายก็ไปบอกใครต่อใครว่า ไม่เป็นไรหรอกนะ หมอกควันข้ามแดนเรามีอาเซียน แล้วอาเซียนก็สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้ เพราะทีอียูยังสามารถแก้ปัญหามลพิษทางอากาศข้ามแดนในหมู่สมาชิกได้ฉันใด อาเซียนก็ฉันนั้น ซึ่งผิด” รศ.ดร.คนึงนิจ กล่าว

ทั้งนี้ รศ.ดร.คนึงนิจ ได้นำเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาผ่านมุมมองเชิงกฎหมาย ซึ่งพบว่า ในภาพกว้างกว่ากรอบอาเซียนออกไปในระดับระหว่างประเทศ จะพบว่าเรามีหลักการต่างๆ รองรับอยู่ ได้แก่ ปฏิญญากรุงริโอ ที่ระบุเรื่องความรับผิดชอบของรัฐผู้ก่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมของรัฐอื่น หรืออนุสัญญาเจนีวา ที่ระบุเรื่องสิทธิในการเรียกค่าเสียหายจากการก่อมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน

นอกจากนั้น แนวโน้มใหม่ของกฎหมายระหว่างประเทศในปัจจุบันยังมีการสถาปนาให้สิทธิในสิ่งแวดล้อมเป็นสิทธิมนุษยชนด้วย ทำให้มีเครื่องมือใหม่ที่อาจนำมาใช้ในการสร้างความชอบธรรมและสิทธิทางกฎหมายในการเรียกร้องให้เกิดความรับผิดชอบจากปัญหามลพิษข้ามแดน ที่มีความเข้มข้นมากกว่าเพียงแค่การร่วมมือแบบที่เคยเป็นมา ทั้งนี้ แม้ว่ากรอบอาเซียนจะยังคงยืนยันหลักการความร่วมมืออยู่ต่อไปก็ตาม

ปัญหาฝุ่น สร้างเสียหายกว่า 2.173 ล้านล้านบาท

ทางด้าน รศ.ดร.วิษณุ อรรถวานิช อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ และผู้เชี่ยวชาญงานวิจัยด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและการเกษตรกล่าวว่า ผลกระทบของฝุ่นพิษ PM2.5 ต่อสุขภาพและผลกระทบเชิงเศรษฐศาสตร์ของฝุ่นพิษ PM2.5 ต่อครัวเรือนไทย พบว่า มลพิษทางอากาศเป็นสาเหตุทำเกิดการเสียชีวิตกว่า 7 ล้านคน/ปี และก่อให้เกิดโรคต่างๆ มากมาย อาทิ มะเร็งปอด มะเร็งตับ หัวใจล้มเหลว หลอดเลือดในสมองอุดตัน สมองเสื่อม หอบหืด ฯลฯ และสร้างมูลค่าความเสียหายต่อครัวเรือนไทยอย่างมาก

“ฝุ่นพิษ PM 2.5 นั้นทางการแพทย์ยืนยันแล้วว่าเมื่อสูดเข้าร่างกายจะก่อเกิดโรคมะเร็งปอด หอบหืด หัวใจล้มเหลว แต่ในมุมเศรษฐศาสตร์มักทำให้สูญเสียค่าใช้จ่ายการรักษาตัว สูญเสียโอกาส สูญเสียความแข็งแรง สูญเสียค่าใช้จ่ายซื้ออุปกรณ์ป้องกัน และสูญเสียค่าความสุขตามข้อมูลปี 2562 มีมูลค่ากว่า 2.173 ล้านล้านบาท” รศ.ดร.วิษณุ ระบุ

รศ.ดร.วิษณุ กล่าวว่า ในปี 2566 ล่าสุด ฝุ่นพิษ PM2.5 ทั้งในกรุงเทพฯ และเชียงใหม่ หนักสุดในรอบ 5 ปี โดยแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ส่วนใหญ่มาจากภาครถยนต์เป็นหลักแล้วยังมีหมอกควันข้ามพรมแดนแบ่งเป็น 2 ส่วนคือ ส่วนแรก อาเซียนตอนบน เกิดในช่วงเดือนธันวาคม - เมษายนของทุกปี ส่วนที่สอง อาเซียนตอนล่าง เกิดตั้งแต่ มิถุนายน - สิงหาคมของทุกปีอันมาจากการเผาในอินโดนีเซียส่งผล กระทบต่อหลายจังหวัดของภาคใต้

ถ้าเปรียบเทียบ ‘สถิติการเผาในที่โล่งแจ้งในอาเซียนรายประเทศตั้งแต่ปี 2562–2566’ ปรากฏพบการเผาที่โล่งมากที่สุดคือ สปป.ลาว เมียนมา และกัมพูชา ส่วนประเทศไทยอยู่ที่ 10 แต่ว่าอินโดนีเซียปีนี้ลดการเผาลงค่อนข้างมาก ดังนั้น จะเห็นได้ว่ามลพิษจากการเผาที่โล่งแจ้งในอาเซียนตอนเหนือมักรุนแรงกว่าอาเซียนตอนล่าง

“หากเจาะดูจุดความร้อนจะพบว่าประเทศไทย เมียนมา สปป.ลาว กัมพูชา และเวียดนามจะปรากฏการเผาในที่โล่งแจ้งภาพรวมเพิ่มขึ้นถึง 146,065 จุด ทำลายสถิติสูงสุดใหม่รอบ 9 ปี แม้ว่าประเทศเหล่านี้จะมีมาตรการป้องกันออกมาควบคุมมากมาย แต่ก็ยังมีการเผาเกิดขึ้นอย่างไม่หยุดหย่อนทำลายสถิติอยู่ตลอด” รศ.ดร.วิษณุว่า

เอกชนไทย มีส่วนส่งเสริมการเผาในประเทศเพื่อนบ้าน

รศ.ดร.วิษณุ กล่าวว่า ส่วนหนึ่งของปัญหามาจากการที่ภาคเอกชนของไทยมีส่วนสนับสนุนการเผาในประเทศเพื่อนบ้าน เช่น จากสถิติของ Trademap (2023) พบว่า ไทยนำเข้าข้าวโพดจากเมียนมาร์สูงสุดเป็นอันดับ 1 คิดเป็นมูลค่ากว่า 1.4 หมื่นล้านบาท โดยการนำเข้าได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2562 หลังรัฐไทยเข้มงวดกับการเผาในที่โล่งแจ้ง นอกจากนั้น ไทยยังส่งออกเมล็ดพันธุ์ข้าวโพดไปเมียนมาร์เป็นอันดับ 2 อีกด้วย

สอดคล้องกับ ผลงานศึกษาวิจัยของกรีนพีซ ประเทศไทย พบว่า 1 ใน 3 ของมลพิษอากาศข้ามพรมแดนในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง ซึ่งในที่นี้หมายความรวมถึงภาคเหนือตอนบนของไทย ตอนบนของ สปป.ลาว และ รัฐฉานของเมียนมา มีที่มาจากพื้นที่เผาไหม้ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ปลูก ‘ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์’

รศ.ดร.วิษณุ อธิบายเพิ่มเติมว่า หากย้อนไปในช่วงปี 2560 และ 2561 จะพบว่า ไทยแทบไม่ได้นำเข้าข้าวโพดจากเมียนมาเลย แต่พอปี 2562 ไทยเริ่มนำเข้าจากเมียนมาและนำเข้าเรื่อย ๆ หากเชื่อมโยงในเรื่องกฎหมายก็จะพบว่า ในปี 2562 ประเทศไทยก็เริ่มมีการใช้วาระฝุ่นแห่งชาติซึ่งมีการเข้มงวดการเผาในประเทศมากขึ้น สุดท้ายเกิดการเคลื่อนย้ายการเพาะปลูก เพราะประเทศไทยเข้มงวดมากก็เคลื่อนย้ายไปปลูกที่เมียนมาที่ผ่อนปรนมากกว่า สุดท้ายก็ไม่จบเพราะฝุ่นข้ามพรมแดนปลิวมาได้เช่นกัน

“ประเทศไทยเกี่ยวข้องทั้งในฐานะผู้ก่อมลพิษและผู้รับซื้อเช่นเดียวกัน โดยประเทศไทยนำเข้าข้าวโพดจำนวน 14,312 ล้านบาทในปี 2565 ทั้งนี้ ข้อมูลจากองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) พบว่ามีพื้นที่อย่างน้อย 2 ล้านไร่ที่ประเทศไทยมีส่วนสนับสนุนทำให้เกิดการเผาในเมียนมา ในส่วนการส่งออกก็พบว่าประเทศไทยส่งออกเมล็ดพันธุ์ให้เมียนมาเป็นอันดับสองรองจากอินเดียและเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ พูดง่ายๆ เรามีส่วนเกี่ยวข้องตลอดห่วงโซ่อุปทานที่ทำให้เกิดการเผาเช่นกัน” รศ.ดร.วิษณุ ระบุ

รศ.ดร.วิษณุ กล่าวถึงนโยบายจัดการฝุ่นพิษข้ามพรมแดนว่า ที่ผ่านมาแผนการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติเพื่อการแก้ปัญหามลพิษฝุ่นละอองปี 2562 (วาระฝุ่นแห่งชาติ) เป็นมาตรการหลักสำคัญ แต่เมื่อพิจารณาดูเนื้อในรายละเอียดกลับพบว่า มีเพียงไม่กี่มาตรการที่กล่าวถึงการแก้ปัญหามลพิษข้ามพรมแดน เช่น แจ้งเตือนสถานการณ์ไปยังผู้ว่าฯจังหวัดให้เตรียมรับมือแจ้งเตือนประเทศต้นทาง และสำนักเลขาธิการอาเซียนให้ทำตามข้อตกลง โดยอาศัยโรดแมปอาเซียนปลอดหมอกควันข้ามพรมแดน และแผนปฏิบัติการเชียงราย 2017 เพื่อป้องกันมลพิษข้ามพรมแดน

นอกจากนี้ ในส่วน ‘การประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ’ ก็ใช้กลไกทุกระดับได้ตั้งแต่ระดับอาเซียน ระดับคณะกรรมการชายแดนภายใต้กระทรวงกลาโหม และระดับจังหวัดชายแดน หรือแม้แต่การป้องกันมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนจากการขนส่งในการปรับปรุงมาตรฐานรถยนต์ และน้ำมันในอาเซียนให้มีระดับใกล้เคียงกัน

แต่ทั้งหมดนี้ เป็นรายละเอียดกลไกการป้องกันฝุ่นข้ามพรมแดนลักษณะการขอความร่วมมือแบบหลวมๆ ไม่มีข้อผูกมัดใดๆ ทำให้เห็นช่องว่างของมาตรการแก้ปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนเยอะแยะมากมาย

รศ.ดร.วิษณุ กล่าวเสนอแนะเชิงนโยบายผ่านมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ โดยแบ่งเป็น 2 ส่วน ดังนี้

ส่วนที่ 1 มาตรการที่สามารถดำเนินการได้เลยไม่ต้องรอข้อตกลงอาเซียน

1. ลดการเผาในที่โล่งแจ้งภายในประเทศให้เป็นแบบอย่างที่ดี

2. ให้องค์ความรู้พร้อมเงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไขในการปรับตัวไปสู่การไม่เผากับประเทศเพื่อนบ้าน

3. จัดเวทีระหว่างประเทศเพื่อสร้างความเข้าใจถึงปัญหาและให้ชุมชนในพื้นที่มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา และแบ่งปันความรู้ในการแก้ไขปัญหา

4. ย่อยข้อมูลเชิงเทคนิคที่เข้าใจยากให้เข้าใจได้ง่ายสำหรับชุมชนในพื้นที่

5. ติดตั้งระบบตรวจสอบย้อนกลับการรับซื้อสินค้าเกษตรที่เกี่ยวข้องกับการเผาทั้งในและต่างประเทศ พร้อมเก็บภาษีเพิ่มในระยะแรก และห้ามนำเข้าในระยะถัดไป

6. ผลักดันนโยบายสินเชื่อสีเขียว โดยการนำเงินกู้ออกจาก “อุตสาหกรรมที่ก่อมลพิษ” ไปสู่ “อุตสาหกรรมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม”

7. กำหนดเงื่อนไขการป้องกันไม่ให้เกิดฝุ่นพิษ PM2.5 ในระดับอันตรายในนโยบายและสัญญาสินเชื่อของธนาคาร

8. เร่งออกกฎหมายอากาศสะอาดที่มีประเด็นมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนเหมือนกับสิงคโปร์ ที่สามารถเอาผิดกับเจ้าของแหล่งกำเนิดหมอกควันพิษนอกประเทศไทย หรือบริษัทเอกชนที่เกี่ยวข้อง และ

9. ตั้งหน่วยงานหลักซึ่งมีหน้าที่ในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน พร้อมหน่วยงานสืบสวนสอบสวนมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน

ส่วนที่ 2 เป็นมาตรการที่ต้องการความร่วมมือจากประเทศอาเซียน

1. ยกระดับความเข้มข้นในความร่วมมือโดยเร่งจัดตั้งศูนย์ประสานงานเพื่อควบคุมมลพิษข้ามพรมแดนของอาเซียน The ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control (ACC) เพื่อหาแนวทางที่เป็นมาตรฐานเดียวกันในภูมิภาค

2. ควรส่งเสริมการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศในลักษณะที่เป็นแบบ sub-region (ไทย เมียนมาร์ สปป. ลาว กัมพูชา และเวียดนาม) เพื่อให้การแก้ปัญหาทำได้ง่ายขึ้น และ

3. ควรขอสนับสนุนงบประมาณและทรัพยากรจากบริษัทเอกชนและองค์กรระหว่างประเทศ

ทั้งหมดนี้ คือ ปัญหาหมอกควัน ฝุ่นพิษ PM 2.5 ข้ามพรมแดน ที่ไม่ใช่เป็นเพียงแค่ปัญหาของประเทศใดประเทศหนึ่งเท่านั้น ฉะนั้นการแก้ไขปัญหา ไทยจึงไม่สามารถแก้ได้ลำพังได้ แต่ต้องอาศัยความร่วมมือจากประเทศในอาเซียน เพื่อผลักดันให้เกิดการแก้ไขร่วมกันในระดับภูมิภาคอย่างยั่งยืน