กสม.ชง 6 ข้อเสนอปรับร่าง พ.ร.บ.เอ็นจีโอ เน้นสนับสนุน-ควบคุมเท่าที่จำเป็น

กสม.ชง 6 ข้อเสนอรัฐปรับปรุงร่าง พ.ร.บ.เอ็นจีโอ เน้นสนับสนุนทำงาน-ออกกฎหมายคุมเท่าที่จำเป็น แนะรัฐมองเป็นหุ้นส่วนพัฒนาประเทศ จี้วางหลักเกณฑ์เฉพาะองค์กรเสี่ยง ไม่ใช้เหมารวม

ผู้สื่อข่าวรายงานว่า เมื่อวันที่ 9 ธ.ค. 2564 น.ส. ศยามล ไกยูรวงศ์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ กล่าวว่า ตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 23 ก.พ. 2564 อนุมัติหลักการของร่างกฎหมายว่าด้วย
การดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน หรือ ร่าง พ.ร.บ. เอ็นจีโอ ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอ เพื่อให้มีกฎหมายกลางในการกำกับการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ให้เป็นไปอย่างถูกต้อง เปิดเผย โปร่งใส ซึ่งต่อมาคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้พิจารณาคำร้องที่ 99/2564 ลงวันที่ 12 ก.ค. 2564 เรื่อง เสรีภาพในการรวมตัวกันเป็นสมาคม
กรณีกล่าวอ้างว่าการเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 และ พ.ร.บ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ทั้งมีเนื้อหาจำกัดเสรีภาพในการดำเนินงานขององค์กรเอกชน

มติที่ประชุมด้านการคุ้มครองและมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ครั้งที่ 33/2564 เมื่อวันที่ 27 ก.ค. 2564 เห็นว่า กรณีดังกล่าวเป็นประเด็นเกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหกรณ์ สหภาพ องค์กร ชุมชน หรือหมู่คณะอื่น ความเสมอภาคและการไม่เลือกปฏิบัติ สิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย เสรีภาพในความเป็นอยู่ส่วนตัว และเสรีภาพในการติดต่อสื่อสาร ซึ่งได้รับการรับรองและคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงมีมติให้ศึกษาร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว เพื่อจัดทำเป็นข้อเสนอแนะในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชน กรณีร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน พ.ศ. ....

ในการนี้ กสม. ได้พิจารณาข้อเท็จจริง บทบัญญัติของกฎหมาย มาตรฐานสิทธิมนุษยชน เอกสาร และความเห็นจากหน่วยงานภาครัฐและภาคประชาสังคมที่เกี่ยวข้องแล้ว เห็นว่าการดำเนินมาตรการของรัฐต่อองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ ควรเน้นที่การส่งเสริมสนับสนุนและการพัฒนามากกว่าการควบคุมกำกับ จะเป็นการส่งเสริมและคุ้มครองเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหกรณ์ สหภาพ องค์กร ชุมชน หรือหมู่คณะอื่น รวมทั้งสิทธิของบุคคลและชุมชนในการดำเนินการและการมีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 42 และมาตรา 43 และมาตรา 78 ประกอบมาตรา 257 (3) ที่กำหนดให้รัฐควรส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ รวมทั้งสอดคล้องกับการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม และสิทธิในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการบริหารงานของรัฐ ตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR)

ด้วยเหตุดังกล่าว ในคราวประชุม กสม. ด้านการคุ้มครองและมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ครั้งที่ 49/2564 (24) เมื่อวันที่ 22 พ.ย. 2564 จึงมีมติเห็นชอบข้อเสนอแนะในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กรณีร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ เพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปได้ดังนี้

1. ควรส่งเสริมสนับสนุนหลักการที่มุ่งเน้นให้เกิดการรวมกลุ่มของประชาชนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจกรรมสาธารณประโยชน์ ช่วยเหลือประชาชนให้ได้รับโอกาส ความเสมอภาค ความเป็นธรรม มีคุณภาพชีวิตที่ดี และพัฒนาสังคมให้ยั่งยืน ตลอดทั้งส่งเสริมการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ การเป็นหุ้นส่วนในการพัฒนาประเทศเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และการส่งเสริมความเข้มแข็งให้องค์กรภาคประชาสังคม โดยดำเนินการให้เป็นไปตามสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 42 มาตรา 43 มาตรา 78 และมาตรา 257 (3) ตลอดจนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) ของสหประชาชาติเป้าหมายที่ 17

2. ควรทบทวนหลักการและเหตุผลที่มุ่งเน้นการควบคุมตรวจสอบและจำกัดเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม ซึ่งกระทบต่อการตัดสินใจโดยอิสระและการดำเนินกิจกรรมที่ไม่แสวงหารายได้ ทั้งนี้ การดำเนินกิจกรรมที่ไม่แสวงหารายได้ฯ ต้องไม่ถูกบังคับให้จดแจ้งหรือจดทะเบียน และการไม่จดแจ้งนั้นจะต้องไม่นำมาเป็นเหตุของการเพิกถอนองค์กรหรือดำเนินคดีอาญา แต่จะเป็นเพียงเหตุที่มีผลต่อการได้รับ หรือไม่ได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากรัฐตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น

3. ควรกำหนดความหมายคำว่า 'องค์กรไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน' และขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายแก่องค์กรดังกล่าวให้ชัดเจน เพื่อไม่ให้กระทบต่อเสรีภาพในการรวมตัวกัน และไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินกิจกรรมขององค์กรที่ไม่มุ่งแสวงหารายได้ฯ ซึ่งมีรูปแบบที่หลากหลาย

4. ควรพิจารณาตรวจสอบกฎหมายหรือระเบียบที่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการควบคุมกำกับดูแลและตรวจสอบองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ เพื่อไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อนและไม่สร้างภาระเกินจำเป็น รวมทั้งควรกำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้ดุลพินิจไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน โดยไม่เปิดช่องให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามอำเภอใจหรือเลือกปฏิบัติ

5. ควรยกเลิกบทบัญญัติที่กำหนดโทษทางอาญากรณีการไม่จดแจ้งหรือไม่จดทะเบียนที่อาศัยเพียงการไม่จดแจ้งหรือไม่จดทะเบียนมาเป็นเหตุให้ต้องรับโทษทางอาญา ทั้งนี้ กรณีที่กฎหมายบัญญัติกำหนดให้เป็นความผิดและมีโทษทางอาญา ควรต้องบัญญัติให้เห็นถึงการกระทำที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่นประกอบด้วย และพึงกำหนดโทษทางอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรงเท่านั้น

6. ควรควบคุมกำกับดูแลองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันที่มีความเสี่ยงที่จะสร้างผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือการกระทำผิดกฎหมาย โดยเฉพาะเจาะจงไม่ใช้การเหมารวม และ ควรกำหนดหลักเกณฑ์ให้ชัดเจน เพื่อไม่ให้กระทบต่อองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ องค์กรอื่น ซึ่งมีเจตนาที่ดีและมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศอย่างแท้จริง

น.ส.ศยามล กล่าวต่อไปว่า ส่วนประเด็นข้อกังวลเรื่องแหล่งทุนที่เอ็นจีโอได้รับซึ่งเกี่ยวข้องกับการทำงานขององค์กรซึ่งอาจกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ เช่น การรับทุนจากต่างประเทศ เรื่องนี้ปัจจุบันมีหน่วยงานที่รับจดทะเบียนเอ็นจีโอ เช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงวัฒนธรรม โดยเป็นการจดทะเบียนในรูปแบบสมาคมหรือมูลนิธิ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งองค์กรที่จดทะเบียนก็จะต้องรายงานทั้งงบประมาณที่ได้รับ การดำเนินงานตามวัตถุประสงค์การจัดตั้งองค์กร ดังนั้นจึงสามารถตรวจสอบเส้นทางการเงินได้

ส่วนองค์กรที่ไม่ได้จดทะเบียนนั้นก็ยังพบหน่วยงานของรัฐเข้าไปให้การสนับสนุน เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) แม้กระทั่งต่างประเทศที่ให้การสนับสนุน ซึ่งจะมีการกำกับดูแลงบประมาณ ดังนั้นองค์กรที่ให้ทุนก็สามารถเปิดเผยงบประมาณแหล่งเงินได้ เห็นได้จากหลายองค์กรทั้งที่จดและไม่จดทะเบียน จะมีรายงานการดำเนินการและแหล่งทุนเผยแพร่ผ่านเว็บไซต์

เพียงแต่ที่ผ่านมายังไม่เคยมีกฎหมายกลางที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐในการเรียกข้อมูลเพื่อตรวจสอบกรณีมีข้อสงสัยว่าการดำเนินการขององค์กรใดอาจเข้าข่ายกระทบความมั่นคงของรัฐ อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่า งานหลายอย่างหน่วยงานภาครัฐไม่สามารถทำเองได้ ต้องอาศัยการสนับสนุนจากภาคประชาสังคม โดยเฉพาะการคุ้มครองสิทธิของประชากรกลุ่มเปราะบาง ดังนั้นร่างกฎหมายเอ็นจีโอควรเกิดขึ้นบนหลักการส่งเสริม โดยมองเอ็นจีโอเป็นหุ้นส่วนในการพัฒนาตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน

“มันมีส่วนหนึ่งที่ภาคสังคมเสนอมาคือให้ยกเว้นภาษี เพราะเขาก็ต้องหารายได้ขององค์กรนั้น อย่างไรก็ตาม ในทางกฎหมายมันจะต้องสามารถเปิดเผยข้อมูลรายได้หรือทรัพย์สินที่ได้มาอยู่แล้ว ถ้าทำกฎหมายเชิงส่งเสริม เราก็สามารถออกแบบกฎหมายควบคุมตรวจสอบภาษีได้ ซึ่งกฎหมายกลางในลักษณะนี้จะทำให้รัฐบาลมีองค์กรภาคสังคมร่วมกับรัฐบาลในการส่งเสริมการพัฒนา แล้วก็สามารถตรวจสอบเส้นทางการเงินได้” น.ส.ศยามล กล่าว

น.ส.ศยามล กล่าวด้วยว่า ส่วนกรณีที่รัฐบาลกังวลเรื่องการฟอกเงิน ในความเป็นจริงนั้นกฎหมายปราบปรามการฟอกเงินที่มีอยู่ก็สามารถควบคุมได้ อีกทั้งโดยทั่วไปการฟอกเงินมักแฝงอยู่กับองค์กรภาคธุรกิจซึ่งสามารถตรวจสอบได้ และย้ำว่า หากออกกฎหมายในลักษณะควบคุมอย่างสูงมาก ท้ายที่สุดรัฐบาลก็จะไม่มีองค์กรภาคสังคมช่วยเหลือและนำไปสู่ความขัดแย้ง แต่การส่งเสริมองค์กรภาคสังคมจะทำให้ทุกคนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ

“ถ้ารัฐทำกฎหมายส่งเสริมเป็นกฎหมายกลาง ในเนื้อหากฎหมายอย่างไรการที่รัฐจะไปส่งเสริม เขาต้องมาจดแจ้งให้รู้ชื่อองค์กรเป็นอย่างไร แล้วรัฐก็จะมีฐานข้อมูลขององค์กรนั้นด้วย แต่การจดแจ้งนั้นเพื่อให้รัฐเข้าไปสนับสนุน เช่น ยกเว้นภาษีรายได้ ส่งเสริมงบประมาณในการดำเนินการ อย่างไรรัฐก็เข้าไปตรวจสอบได้อยู่แล้ว เพียงแต่ถ้ารัฐจะออกกฎหมายในเชิงควบคุม มันจะทำให้ปฏิกิริยาของภาคสังคมไม่เห็นด้วยหรือคัดค้าน ดังนั้นการออกแบบกฎหมายถ้าทำให้รู้สึกว่าเราทำงานไปด้วยกัน ควบคู่กัน ร่วมกัน มันก็จะทำให้รัฐเข้าถึงข้อมูลได้อยู่แล้ว” น.ส.ศยามล กล่าว