เปิดบันทึก กฤษฎีกา’เบรก ‘สภาพัฒน์’ยกเลิก‘พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนปฏิรูปประเทศฯ’

‘กฤษฎีกา’ ตอบข้อหารือ ‘สภาพัฒน์’ เบรกยกเลิก ‘พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯ’ ไม่ได้ ชี้จำเป็นต้องมี ‘เครื่องมือ’ เพื่อบรรลุเป้าหมาย ‘ปฏิรูปประเทศ’ ตามรัฐธรรมนูญ ม.257 

.................................

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) รายงานว่า เมื่อเร็วๆนี้ เว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เผยแพร่บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การยกเลิก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 ซึ่งสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้ขอหารือกับคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า เนื่องจากขณะนี้ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 หมดความจำเป็นแล้ว สามารถยกเลิกได้หรือไม่

ทั้งนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้พิจารณาขอหารือของ สศช. และเห็นว่า พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 เป็นกฎหมายที่มาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ต้องมีขึ้น โดยการปฏิรูปประเทศต้องดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 257 ของรัฐธรรมนูญ กรณีจึงมีความจำเป็นต้องมีกฎหมายตามมาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญอยู่ต่อไป เพื่อเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปประเทศตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ของรัฐธรรมนูญ

“คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้พิจารณาข้อหารือของ สศช. โดยมีผู้แทนสำนักนายกรัฐมนตรี (สศช. และสำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง หรือสำนักงาน ป.ย.ป.) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริง และปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า แม้การประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560

จะแสดงให้เห็นว่าการปฏิรูปประเทศบรรลุผลสัมฤทธิ์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 257 และมาตรา 258 ของรัฐธรรมนูญ และแผนการปฏิรูปประเทศที่ออกตาม พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯ สิ้นสุดลงแล้ว แต่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องยังมีหน้าที่ต้องดำเนินการต่อเนื่องต่อไป ในประเด็นที่ยังคงค้างอยู่ผ่านแผนระดับที่ 2 อื่นๆ เช่น แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ

นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐมีความเข้าใจเรื่องการปฏิรูปประเทศแล้ว รวมทั้งได้นำประเด็นขับเคลื่อนที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศไปกำหนดไว้ตามแผนระดับที่ 3 ซึ่งเป็นแผนปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยงานอีกด้วย การดำเนินการในลำดับถัดไป จึงสามารถกระทำได้ผ่านกลไกของฝ่ายบริหารแล้ว สศช. จึงเห็นว่าไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปประเทศใช้บังคับอีก

ทั้งนี้ เมื่อยกเลิก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 แล้ว สศช. จะยังคงมีหน้าที่และอำนาจในการติดตามการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐผ่านการติดตามการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติต่อไป

จากข้อหารือและข้อเท็จจริงเพิ่มเติมดังกล่าว คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เห็นว่า มีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า เมื่อ สศช. ได้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 แล้ว ผลการประเมินผลสัมฤทธิ์ดังกล่าว สามารถใช้เป็นเหตุผลสำหรับการยกเลิก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯ ได้หรือไม่

เห็นว่า พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 เป็นกฎหมายที่มาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ต้องมีขึ้น โดยการปฏิรูปประเทศต้องดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 257 ของรัฐธธรรมนูญ กล่าวคือ (1) ประเทศชาติมีความสงบเรียบร้อย มีความสามัคคีปรองดอง มีการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และมีความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านวัตถุกับการพัฒนาด้านจิตใจ

(2) สังคมมีความสงบสุข เป็นธรรม และมีโอกาสอันทัดเทียมกันเพื่อขจัดความเหลื่อมล้ำ และ (3) ประชาชนมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งเป้าหมายที่กำหนดไว้ในมาตรา 257 ของรัฐธรรมนูญนี้ จะต้องมีอยู่ตลอดไปตราบเท่าที่รัฐธรรมนูญยังมีผลใช้บังคับ แต่ก็มีความจำเป็นต้องแก้ไขหรือปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตามความเหมาะสมและรักษาเป้าหมายตามมาตรา 257 ของรัฐธรรมนูญ

กรณีจึงมีความจำเป็นต้องมีกฎหมายตามมาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญ อยู่ต่อไป เพื่อเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปประเทศตามหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ของรัฐธรรมนูญ ไม่อาจยกเลิกได้

แต่โดยที่ผ่านมานั้น การปฏิรูปได้ดำเนินการไปบางส่วนแล้ว การที่จะดำเนินการต่อไปก็จำเป็นต้องมีการแก้ไขหรือปรับปรับปรุงกฎหมายเสียใหม่ให้สอดคล้องกัน เพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคต่างๆ ที่มีอยู่หรืออาจจะมีขึ้น ตลอดจนกำหนดแนวทางในการดำเนินการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งอาจกำหนดให้มีหน่วยงานเพื่อรับผิดชอบภารกิจการปฏิรูปประเทศโดยตรงขึ้นด้วยก็ได้ หากมีความจำเป็น ซึ่งอาจตั้งเป็นหน่วยงานขึ้นใหม่หรือมอบหมายให้หน่วยงานที่มีอยู่แล้ว

เช่น สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง รับผิดชอบภารกิจนี้เป็นการเฉพาะ ทั้งนี้ เมื่อได้ให้ความเห็นในประเด็นดังกล่าวแล้ว จึงไม่มีความจำเป็นต้องให้ความเห็นในประเด็นอื่นอีก”บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 735/2567 ระบุ

ก่อนหน้านี้ สศช. มีหนังสือด่วนที่สุดที่ นร 1112/1831 ลงวันที่ 26 มี.ค.2567 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ขอหารือปัญหาข้อกฎหมาย สรุปความได้ว่า สศช. ในฐานะผู้รับผิดชอบ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 ได้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว ตาม พ.ร.บ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562 แล้ว

เห็นว่า พ.ร.บ.แผนและชั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯ หมดความจำเป็น เนื่องจากการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศบรรลุผลสัมฤทธิ์ตามที่บัญญัติไว้ ในมาตรา 257 และมาตรา 258 ของรัฐธรรมนูญแล้ว สศช. จึงได้รายงานต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติเพื่อทราบ ในคราวการประชุมครั้งที่ 2/2566 เมื่อวันที่ 27 ธ.ค.2566 ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวมีมติรับทราบผลการประเมินผลสัมฤทธิ์ฯ และแนวทางการดำเนินการในระยะต่อไป

สศช. จึงขอหารือสำนักงานฯ เกี่ยวกับการยกเลิก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 ใน 3 ประเด็น คือ

1.สศช. ได้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯ แล้วเห็นว่า พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯหมดความจำเป็น เนื่องจากการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศบรรลุผลสัมฤทธิ์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 257 และมาตรา 258 ของรัฐธรรมนูญ เรียบร้อยแล้ว ส่งผลให้การมีอยู่ของ พ.ร.บ.ดังกล่าวไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน การประเมินผลสัมฤทธิ์ดังกล่าวสามารถใช้เป็นเหตุผลในการยกเลิก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปปประเทศฯ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นตามมาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญ อันเป็นบทบัญญัติถาวร ได้หรือไม่

2.มาตรา 259 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ กำหนดให้การปฏิรูปประเทศเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ ในการตีความคำว่า“กฎหมายว่าด้วย...” นั้น ในที่นี้ หมายความว่าต้องเป็นเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น หรือหมายความรวมถึงกฎหมายลำดับรองอื่นๆ ได้หรือไม่

3.การยกเลิก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศฯ จะส่งผลให้บทบัญญัติมาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญ ขาดสภาพบังคับเพราะไม่มีกฎหมายที่เป็นเครื่องมือสำคัญในการปฏิรูปประเทศ หรือไม่