หมายเหตุท้ายคำพิพากษา:คดีไม่สวมแมสก์พื้นที่กันทรลักษ์

"...กล่าวโดยสรุป ผู้จัดทำหมายเหตุนี้เห็นว่า การออกคำสั่งที่ดำเนินการโดยไม่สอดคล้องตามแนวทางที่กฎหมายลำดับรองกำหนด และการออกข้อกำหนดที่เป็นตัวบทกฎหมายตาม พ.ร.ก. ยังมีข้อบกพร่องอยู่ ศาลสูงจึงน่าจะพิพากษายืนตามศาลชั้นต้นคือให้ยกฟ้องโจทก์ เพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้พิจารณาปรับปรุงทบทวนระบบกฎหมายและการดำเนินงานของภาครัฐในเรื่องสำคัญให้มีความรัดกุมมากยิ่งขึ้นไปกว่าเดิม และหวังว่าเรื่องชวนคิดนี้อาจจะเป็นประโยชน์อยู่บ้างไม่มากก็น้อยต่อการพัฒนาระบบนิติรัฐไทย..."

...............................

ตามที่ศาลจังหวัดกันทรลักษ์และศาลอุทธรณ์ภาค 3 ได้มีคำพิพากษาในคดีหน้ากากป้องกันโรคโควิด-19 เมื่อปีพ.ศ. 2563 นั้น ผู้จัดทำหมายเหตุใคร่ชวนนักกฎหมายคิด เพื่อให้การจัดทำและการบังคับใช้กฎหมายสำคัญได้มีความรอบคอบมากยิ่งขึ้นในประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้

เกี่ยวกับเรื่องการออกคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดศรีษะเกษในฐานะพนักงานควบคุมโรคติดต่อตามพ.ร.บ.โรคติดต่อ พ.ศ. 2558 โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด ให้ประชาชนสวมหน้าการก่อนออกนอกเคหสถานฯ คดีมีประเด็นว่าท่านผู้ว่าฯ จะสามารถออกคำสั่งนี้ได้หรือไม่ และจะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการอย่างไร

โดยในเรื่องนี้ มาตรา 34 (6) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้เจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อมีอำนาจออกคำสั่งห้ามมิให้ผู้ใดกระทำการซึ่งก่อให้เกิดภาวะไม่ถูกสุขลักษณะซึ่งอาจเป็นเหตุให้โรคติดต่ออันตรายหรือโรคระบาดแพร่ออกไปได้ ซึ่งศาลชั้นต้นเห็นว่า ไม่มีกฎหมายกำหนดห้ามการใส่หน้ากากอนามัย ประกอบกับไม่มีข้อเท็จจริงอื่นประกอบว่า การไม่ใส่หน้ากากน่าจะเป็นเหตุให้โรคติดต่อเผยแพร่ออกไป การกระทำของจำเลยที่ไม่สวมหน้ากากจึงไม่เป็นความผิด ส่วนศาลอุทธรณ์ภาค 3 เห็นแย้งว่า โรคโควิด-19 เป็นโรคระบาดร้ายแรงที่แพร่หลายในหลายประเทศและเป็นโรคติดเชื้อที่เผยแพร่ได้เร็วและเป็นอันตรายต่อชีวิต คำสั่งของท่านผู้ว่าฯ จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ซึ่งผู้จัดทำหมายเหตุนี้เห็นพ้องด้วยกับคำพิพากษาของศาลสูงที่ว่า การออกจากบ้านโดยไม่ใส่หน้ากากย่อมถือเป็นการกระทำไม่ถูกสุขลักษณะ มาตรการบังคับให้ใส่หน้ากากหากออกจากบ้านน่าจะเป็นมาตรการที่เหมาะสม จำเป็นและได้สัดส่วน ตามหลักนิติรัฐในเชิงเนื้อหาแล้ว (substantive legality) หากผู้ใดฝ่าฝืนน่าจะต้องรับโทษตามมาตรา 51 โดยปรับไม่เกิน 20,000 บาท

อย่างไรก็ตาม ในการออกคำสั่งของเจ้าพนักงานฯ จำเป็นต้องดำเนินการตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการสอบสวนโรคติดต่ออันตรายหรือโรคระบาด พ.ศ.2560 ซึ่งออกตามความในมาตรา 34 วรรคสาม ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะในวันที่ออกคำสั่ง โดยในคดีนี้เมื่อวันที่ศาลกันทรลักษ์มีคำพิพากษา (วันที่ 15 เมษายน 2563) ประกาศกระทรวงฯ ฉบับดังกล่าวก็ยังใช้บังคับอยู่

เมื่อพิจารณาถ้อยคำในประกาศกระทรวงฯ ปรากฏว่ารัฐมนตรีฯ ได้กำหนดให้เจ้าพนักงานฯ มีหน้าที่แจ้งคำสั่งเกี่ยวกับการป้องกันโรคแก่บุคคลรายบุคคลเป็นการเฉพาะเจาะจงเป็นรายๆ ไป ตามแบบหนังสือแนบท้ายกฎกระทรวงฯ ให้ระบุถึงชื่อที่อยู่ของบุคคลที่จะรับคำสั่งและกำหนดมาตรการและวิธีการดำเนินการเป็นการเฉพาะราย (individual order) โดยให้ส่งทางไปรษณีย์หรือวิธีอื่น ซึ่งน่าจะมิได้ให้อำนาจเจ้าพนักงานออกคำสั่งในลักษณะทั่วไป (general order) แก่ประชาชนในจังหวัดในภาพรวม

ดังนั้น ผู้จัดทำหมายเหตุนี้เห็นว่า เมื่อพิจารณาตามหลักนิติรัฐในเชิงกระบวนการดำเนินการ (procedural legality) ตามกรอบอำนาจที่กฎหมายกำหนดแล้ว การออกคำสั่งของท่านผู้ว่าราชการจังหวัดที่สั่งให้บุคคลทั่วไปสวมหน้ากากก่อนออกจากบ้านโดยไม่เจาะจงตัวจึงเป็นการออกคำสั่งที่ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ประกาศกระทรวงดังกล่าวกำหนด แม้จำเลยฝ่าฝืนก็ไม่อาจลงโทษได้ และแม้ต่อมาเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2563 ท่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขได้ออกประกาศกระทรวงสาธารณสุข ฉบับที่ 2 โดยให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อที่จะออกคำสั่งในรูปแบบอื่นได้หากเป็นกรณีจำเป็นหรือฉุกเฉิน แต่ก็อาจไม่ทำให้คำสั่งที่ออกไปโดยมิชอบก่อนหน้านี้ กลับมาชอบด้วยกฎหมายได้อีก

สำหรับมาตรการป้องกันโรคตามข้อกำหนดตามพ.ร.ก. ฉุกเฉิน (ฉบับที่ 1) ข้อ 11 (2) ลงวันที่ 25 มีนาคม 2563 ที่ออกโดยท่านนายกรัฐมนตรี เพื่อควบคุมโรคติดต่อร้ายแรงในภาพรวม แม้จะมีการกำหนดบังคับเรื่องการใส่หน้ากากผ้าหรือหน้ากากอนามัยไว้อย่างชัดเจน แต่ก็มุ่งหมายควบคุมเฉพาะเจ้าหน้าที่ ผู้ประกอบการ ผู้ร่วมงาน ผู้ร่วมกิจกรรม ลูกจ้าง และผู้ใช้บริการเท่านั้น ซึ่งถ้อยคำดังกล่าวมิได้มุ่งบังคับไปยังประชาชนทั่วไป ยิ่งไปกว่านั้น ข้อกำหนดข้อที่ 15 ก็มิได้กำหนดโทษสำหรับการละเมิดคำสั่งในเรื่องการสวมหน้ากากไว้แต่อย่างใด จึงไม่อาจลงโทษบุคคลที่ฝ่าฝืนไม่สวมหน้ากากตาม พ.ร.ก. นี้ได้

กล่าวโดยสรุป ผู้จัดทำหมายเหตุนี้เห็นว่า การออกคำสั่งที่ดำเนินการโดยไม่สอดคล้องตามแนวทางที่กฎหมายลำดับรองกำหนด และการออกข้อกำหนดที่เป็นตัวบทกฎหมายตาม พ.ร.ก. ยังมีข้อบกพร่องอยู่ ศาลสูงจึงน่าจะพิพากษายืนตามศาลชั้นต้นคือให้ยกฟ้องโจทก์ เพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้พิจารณาปรับปรุงทบทวนระบบกฎหมายและการดำเนินงานของภาครัฐในเรื่องสำคัญให้มีความรัดกุมมากยิ่งขึ้นไปกว่าเดิม และหวังว่าเรื่องชวนคิดนี้อาจจะเป็นประโยชน์อยู่บ้างไม่มากก็น้อยต่อการพัฒนาระบบนิติรัฐไทย

ข่าวที่เกี่ยวข้อง : อุทธรณ์พิพากษากลับ! ปรับ 2 นศ. คนละ 500 บ.ไม่สวมแมสก์ออกจากบ้านโควิดฯระบาดปี 63     

กฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง : 

พรบ.โรคติดต่อ พ.ศ. 2558 https://www.rbpho.moph.go.th/eoc2020/file/5_lawcd.pdf

ประกาศกระทรวงฯ ฉบับแรก (พ.ศ. 2560) https://ddc.moph.go.th/uploads/ckeditor/c74d97b01eae257e44aa9d5bade97baf/files/003_9gcd.PDF

ประกาศกระทรวงฯ ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2563) https://ddc.moph.go.th/uploads/files/10820200423034536.PDF           

ข้อกำหนด (ฉบับที่ 1) http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2563/E/069/T_0010.PDF    

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก https://www.freepik.com