เงินนอกงบประมาณ-งบราชการลับของกระทรวงกลาโหม

“.... แต่มีเงินอีกส่วนหนึ่งเป็น เงินนอกงบประมาณ และเป็นส่วนที่คณะกรรมาธิการไม่สามารตัดได้ และไม่รู้ว่าใครเป็นคนสั่งจ่ายหรือนำไปใช้จ่ายอย่างไร โดยในปี2561 มีเงินนอกงบประมาณเป็นจำนวน 18,657 ล้านบาท ที่สามารถนำเงินจำนวนนี้มาใช้จ่ายในด้านสวัสดิการพื้นฐานต่างๆของประเทศให้ดีขึ้นได้ แต่ไม่มีข้อสังเกตในเรื่องเงินราชการลับของกระทรวงกลาโหมที่แม้จะมีความจำเป็นแต่การใช้จ่ายไม่อาจตรวจสอบได้ยิ่งกว่าเงินนอกงบประมาณ..."

นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ ได้มีข้อสังเกตในฐานะที่เป็นกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2563 ในส่วนของกระทรวงกลาโหมที่ตั้งไว้เป็นจำนวน 125,918,522,500 บาท เฉพาะในส่วนที่เป็นเงินนอกงบประมาณในปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่ผ่านมาจำนวน 18,657 ล้านบาทเท่านั้น มิได้มีข้อสังเกตในส่วนที่เป็นเงินราชการลับ แต่เพื่อความสมบูรณ์ของบทความนี้ผมได้นำงบประมาณรายจ่ายของกองทัพทั้ง5 ที่อยู่ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 และเงินราชการลับในเอกสารประกอบงบประมาณรายจ่าย ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 ที่ไม่มีฐานะเป็นกฎหมายดังเช่นพระราชบัญญัติ

(จำแนกได้ดังนี้

1 สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม รวม 6,230,967,600 บาท เงินราชการลับ 32,393,000 บาท

2 กองทัพบก รวม 52,943, 083,300 บาท เงินราชการลับ 290,046,000 บาท

3 กองทัพเรือ รวม 25,229,478,500 บาท เงินราชการลับ 62,694,000 บาท

4 กองทัพอากาศ รวม 29,670,466,300 บาท เงินราชการลับ 30,000,000 บาท

5 กองบัญชาการกองทัพไทย รวม 10,868,253,600 บาท เงินราชการลับ 54,822,000 บาท)

เงินราชการลับนี้มีข้อสังเกตว่าจะตั้งไว้เกือบเท่ากันในทุกปีงบประมาณ เช่น ปี 2561 2562 และ 2563

คุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ มีข้อสังเกตในเรื่องเงินนอกงบประมาณ ดังนี้

“.... แต่มีเงินอีกส่วนหนึ่งเป็น “เงินนอกงบประมาณ และเป็นส่วนที่คณะกรรมาธิการไม่สามารตัดได้ และไม่รู้ว่าใครเป็นคนสั่งจ่ายหรือนำไปใช้จ่ายอย่างไร โดยในปี2561 มีเงินนอกงบประมาณเป็นจำนวน 18,657 ล้านบาท ที่สามารถนำเงินจำนวนนี้มาใช้จ่ายในด้านสวัสดิการพื้นฐานต่างๆของประเทศให้ดีขึ้นได้....” แต่ไม่มีข้อสังเกตในเรื่องเงินราชการลับของกระทรวงกลาโหมที่แม้จะมีความจำเป็นแต่การใช้จ่ายไม่อาจตรวจสอบได้ยิ่งกว่าเงินนอกงบประมาณ

(เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 7 รายงานสถานะและแผนการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณ ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563) สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี

ในเรื่องวินัยการเงินการคลังของเงินนอกงบประมาณและเงินราชการลับนี้ ผู้เขียนได้นำมาเป็นกรณีศึกษาในวิชาธรรมศาสตร์ว่าด้วยการคลังภาครัฐที่ใช้ประกอบการสอนวิชากฎหมายการคลังและภาษีอากรในคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และที่มหาวิทยาลัยอื่นๆตลอดมาจนถึงทุกวันนี้ และ

ในขณะนี้มีการแก้ไขเพิ่มเติมใหม่ พ.ศ. 2562 เป็นครั้งที่ 6 (ตามเทศกาลของบ้านเมือง) ก็ได้นำเรื่องเงินนอกงบประมาณและเงินราชการลับที่คุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ไม่ได้มีข้อสังเกตในส่วนนี้ มาเป็นกรณีศึกษาเพิ่มเติมด้วย

ในบทความในวันนี้ขอนำเรื่องเงินนอกงบประมาณ ที่คุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ กล่าวถึงมาพิจารณาวิเคราะห์ก่อนเรื่องเงินราชการลับที่จะกล่าวถึงในบทความนี้ในครั้งต่อ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้กำหนดกรอบวินัยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ไว้เป็นครั้งแรกในหมวด 8 โดยมีมาตรา 170 ได้วางกรอบวินัยการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณไว้ ดังนี้

เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ให้หน่วยงานของรัฐนั้นทำรายงานการรับและการใช้จ่ายเงินดังกล่าว เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และให้คณะรัฐมนตรีทำรายงานเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่อไป

การใช้จ่ายเงินรายได้ตามวรรคหนึ่งต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวดนี้ด้วย

แม้การตรวจสอบเงินนอกงบประมาณตามมาตรา 170 จะได้ผลไม่สมบูรณ์ในระยะแรกเพราะขาดความร่วมมือจากบางส่วนราชการ แต่ก็เป็นหลักการที่ดีเพราะได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุด

แต่เป็นที่น่าเสียดายที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ได้ตัดความในมาตรานี้ออกไป โดยให้อาศัยกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังภาครัฐที่เปิดกว้างการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณตามกฎหมายอื่นๆตามมาตรา 37 ที่บัญญัติไว้ว่า

หน่วยงานของรัฐจะก่อหนี้ผูกพันหรือจ่ายเงินได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย

จะเห็นได้ว่าความในวรรคแรกของมาตรา 37 นี้นำไปใช้ได้ทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณตามกฎหมายที่แต่ละหน่วยรับงบประมาณได้บัญญัติไว้หรือที่จะบัญญัติในภายหลังโดยอาศัยมาตรานี้ที่เปิดกว้างไว้ให้

แม้จะมีวรรคสองก็ไม่อาจที่จะควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณได้เพราะใช้กับเงินงบประมาณรายจ่ายเท่านั้น แม้จะมีการจ่ายเงินที่ไม่โปร่งใสผิดวินัยการเงินการคลังของรัฐก็ไม่มีโทษตามพระราชบัญญัตินี้ จะต้องไปสั่งลงโทษมางปกครองตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ที่เป็นโทษที่เบามาก ดังที่บัญญัติไว้ว่า

การก่อหนี้ผูกพันและการใช้จ่ายเงินของรัฐในการปฎิบัติหน้าที่หรือการดำเนินงานต้องเป็นไปอย่างโปร่งใส คุ้มค่าและประหยัด โดยพิจารณาเป้าหมาย ประโยชน์ที่ได้รับ ผลสัมฤทธ์ และประสิทธิภาพของหน่วยงานของรัฐ และต้องเป็นไปตามรายการและวงเงินงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานของรัฐนั้นด้วย

ตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 “เงินนอกงบประมาณ” หมายความว่า บรรดาเงินทั้งปวงที่หน่วยงานของรัฐจัดเก็บ หรือได้รับไว้เป็นกรรมสิทธิ์ตามกฎหมายระเบียบ ข้อบังคับหรืจากนิติกรรมหรือนิติเหตุ หรือกรณีอื่นใดที่ต้องนำส่งคลัง แต่มีกฎหมายอนุญาตให้สามารถเก็บไว้ใช้จ่ายได้โดยมาต้องนำส่งคลัง

มาตรา 61 เงินนอกงบประมาณให้มีเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ หรือการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของการมีเงินนอกงบประมาณนั้น

เงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ ให้นำฝากไว้ที่กระทรวงการคลัง เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่นหรือได้ทำความตกลงกับกระทรวงการคลังเป็นอย่างอื่น

เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น เงินนอกงบประมาณเมื่อได้จ่ายในการปฏิบัติหน้าที่หรือการดำเนินงานตามวัตถุประสงค์แห่งการนั้นแล้ว มีเงินคงเหลือให้นำส่งคลังโดยมิชักช้า ทั้งนี้ การนำส่งคลังให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

จะเห็นได้ว่าวินัยการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณดังที่ได้หยิบยกมานี้โดยอาศัยอำนาจกระทรวงการคลัง เช่น สั่งให้นำไปฝากไว้ที่กระทรวงการคลังก็ดี หรือในกรณีเมื่อใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณในการปฏิบัติหน้าที่จนบรรลุวัตถุประสงค์แห่งการนั้นแล้ว ถ้ามีเงินคงเหลือให้นำส่งคลังโดยไม่ชักช้า ถ้าเป็นหน่วยงานอื่นๆพอที่จะสั่งได้ แต่ถ้าเป็นของกระทรวงกลาโหม ก็เป็นไปตามที่คุณ ธนาธร มีข้อสังเกต

ผมจึงเสียดายที่คุณธนาธร รีบลาออกจากคณะกรรมาธิการเสียก่อนแทนที่จะทนอยู่จนประมาณปี 2563 ผ่านถึงวาระที่สามที่จะต้องสิ้นสภาพไปโดยไม่ต้องลาออกก่อน

เพราะถ้ายังเป็นอยู่และได้สงวนโดยการแปรญัตติตัดลดรายจ่ายของกระทรวงกลาโหมโดยให้นำเงินนอกงบประมาณมาใช้จ่ายก่อนและที่เหลือให้นำส่งคลัง แม้จะแพ้มติเสียงข้างมาก ก็ได้มีการอภิปรายด้วยเหตุผลบันทึกไว้ในการประชุมของสภาผู้แทนราษฏร เพราะถ้าจะหวังให้กระทรวงการคลังสั่งให้นำเงินนอกงบประมาณที่มีเกินพอส่งเข้าคลังตามอำนาจที่มีอยู่จะเข้าสุภาษิตโบราณที่ท่านกล่าวไว้ว่า

“กว่าถั่วจะสุก งาก็ไหม้หมอแล้ว” ครับ