รัฐธรรมนูญใหม่กับการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สิน ของ ป.ป.ช.

"...โดยสรุปแล้ว การร่างหรือแก้ไข พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของไทยฉบับใหม่ เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รับดับสูง น่าจะทำให้การตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ ป.ป.ช. มีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูงขึ้น การยอมรับการตรวจแบบปกติที่ครอบคลุมเฉพาะความครบถ้วนของข้อมูลที่ต้องการทราบว่าเป็น “ความถูกต้อง” โดยไม่ต้องกังวลถึง “ความมีอยู่จริง” ในขั้นนี้จะทำให้เจ้าหน้าที่ของ ป.ป.ช. สามารถพุ่งเป้าไปที่บัญชีที่น่าสงสัยได้มากขึ้น และสามารถที่จะ “เล่นงาน” เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทุจริตได้มากขึ้นหรือดีขึ้น การเริ่มต้นเก็บบัญชีและปรับเปลี่ยนหรือเพิ่มเติมข้อมูลเป็นรายปี เป็นรายบุคคลไม่ใช่รายตำแหน่ง จะทำให้ภาระงานลดลงทั้ง 2 ฝ่าย และยังเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพิ่มขึ้นด้วย ส่วนการให้ผู้ยื่นต้องแสดงช่องทางที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนนั้น ก็จะเป็นวิธีที่จะป้องกันหรือป้องปรามการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้อย่างแท้จริง..."

ผลประชามติที่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เมื่อวันที่ 7 ส.ค 2559 อาจทำให้เกิดปรากฎการณ์ความเปลี่ยนแปลงในกระบวนการหรือวิธีการต่อต้านการทุจริตในประเทศไทยหลายประการด้วยกัน และหนึ่งในความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว คือการปรับเปลี่ยนกระบวนการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ ป.ป.ช. ที่จะทำให้เกิดประสิทธิภาพ ความเหมาะสม และความเป็นธรรมเพิ่มขึ้น ทั้งในด้านผู้ยื่นคือบรรดาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงทั้งหลาย และผู้ตรวจคือเจ้าหน้าที่ตรวจบัญชีทรัพย์สินของ ป.ป.ช. ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงใน พรบ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งใช้มาตั้งแต่ปี พศ 2542 ด้วย

ต้องยอมรับว่า พรบ ป.ป.ช. ดังกล่าวที่ให้อำนาจคณะกรรมการ ป.ป.ช. บังคับให้นักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินเมื่อเข้ารับ เมื่อออก และเมื่อออกจากตำแหน่งครบหนึ่งปีนั้น มีผลในทางปราบปรามการทุจริตโดยนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ระดับสูงอยู่บ้างในลักษณะที่ว่า เมื่อมีการแจ้งข้อมูลอันเป็นเท็จ หรือปกปิดข้อมูลอันควรแจ้งให้ทราบ เมื่อถูกจับได้ ผู้ยื่นก็จะต้องเข้าสู่กระบวนการถูกลงโทษ ซึ่งอาจหมายถึงการต้องถูกจำคุก การถูกยึดทรัพย์ การถูกถอดถอนจากตำแหน่ง และการถูกห้ามยุ่งเกี่ยวกับการเมืองและการเข้ารับราชการในระยะหนึ่ง และการลงโทษดังกล่าว เมื่อทำอย่างจริงจังและเป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไป ก็จะมีผลในการป้องปรามและป้องกันการทุจริตด้วย เนื่องจากการต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและการถูกตรวจสอบนี้จะทำให้ผู้ที่ตั้งใจจะทำผิดหรือทุจริตต้องคิดแล้วคิดอีก

แต่ผลประโยชน์ดังกล่าวเกิดขึ้นภายใต้ต้นทุนมหาศาลทั้งต้นทุนโดยตรงและต้นทุนโดยอ้อม ถึงแม้ว่าขณะนี้ ได้มีการเพิ่มเจ้าหน้าที่ตรวจบัญชีทรัพย์สินของ ป.ป.ช. ขึ้นเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. ในระดับจังหวัด ซึ่งจะได้รับมอบหมายให้ตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับท้องถิ่นด้วย แต่จำนวนบัญชีซึ่งค้างหรือรอการตรวจสอบอยู่ก็มีเหลืออยู่เป็นจำนวนมาก ทั้งนี้ก็เพราะว่าระบบการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ ป.ป.ช. เกิดขึ้นจากแนวคิด และการออกแบบที่ไม่ถูกต้องนัก ทำให้เกิดอุปสรรคในการทำงาน เกิดความล่าช้า และขาดประสิทธิภาพและสัมฤทธิผลของการทำงาน ซึ่งอุปสรรคต่างๆ เหล่านี้น่าจะได้รับการแก้ไขโดยการเปลี่ยนแปลงใน พรบ. ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ซึ่งอาจจะร่างขึ้นมาใหม่ หรืออาจจะแก้ไขปรับปรุงจาก พรบ ที่มีอยู่แล้ว ก็แล้วแต่

อะไรคือปัญหาหรืออุปสรรคที่เกิดขึ้นจากระบบหรือกระบวนการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของ ป.ป.ช. ในปัจจุบัน? ผู้เขียนคิดว่าปัญหาหรืออุปสรรคที่สำคัญมีอยู่ 3 ข้อดังนี้

(1) ระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันถูกออกแบบมาเมื่อปี พศ 2542 ซึ่งสภาพเศรษฐกิจและสังคมแตกต่างจากปัจจุบันมาก อย่างน้อยจำนวนบุคคลที่จะเข้าข่ายต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินยังมีไม่มากนัก ผู้ออกแบบกฎหมายจึงสามารถกำหนดข้อกฎหมายและระเบียบที่จะ “บังคับ” ให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบทรัพย์สินของ ป.ป.ช. ให้พยายาม “จับผิด” ผู้ที่มีหน้าที่ยื่นบัญชีทรัพย์สินให้ได้ ดังจะเห็นได้ว่ามาตรา 32 ถึงมาตรา 42 ของ พรบ ป.ป.ช. ซึ่งครอบคลุมการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินไว้ทั้งหมด ได้เน้นย้ำไว้ในหลายจุดให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบ “ความถูกต้อง” และ “ความมีอยู่จริง” ของทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ยื่น ประหนึ่งว่าหากมีความผิดพลาดเกิดขึ้นภายหลังการรับรองแบบแสดงรายการทรัพย์สิน และหนี้สินแล้ว เจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบจะต้องรับผิด ยิ่งผลของการตรวจสอบจะต้องมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วยแล้ว เจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบยิ่งจะมีความกังวลมากขึ้นอีก จึงต้องใช้เวลาในการตรวจสอบบัญชีแต่ละบัญชีเป็นเวลานานมาก จึงไม่แปลกใจเลยที่จำนวนบัญชีที่รอการตรวจสอบจะเหลืออยู่เป็นหมื่นๆ บัญชีในขณะนี้

เมื่อปี พศ 2555 ได้มีการเปลี่ยนแปลงระเบียบเกี่ยวกับการตรวจบัญชีทรัพย์สินของ ป.ป.ช. ที่ทำให้การทำงานได้เร็วขึ้น และมีประสิทธิภาพมากขึ้น ระเบียบที่ว่านี้จะแบ่งการตรวจบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เป็น 3 ขั้นตอนด้วยกัน โดยขั้นตอนแรกเรียกว่า “การตรวจสอบแบบปกติ” โดยทุกบัญชีจะถูกตรวจสอบเหมือนกันหมดและใช้เวลาไม่มาก เนื่องจากเป็นการตรวจความสมบูรณ์ของข้อมูลในระบบแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินเท่านั้นโดยมิได้ลงลึกในรายละเอียดหรือมีข้อสงสัยเกี่ยวกับรายการทรัพย์สินหรือหนี้สินที่อยู่ในระบบบัญชี ส่วนใหญ่เมื่อผ่านการตรวจระบบปกตินี้แล้ว ก็ถือว่าได้ผ่านการตรวจสอบตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว แต่หากมีข้อสงสัยถึงความถูกต้องของรายการที่แสดง เจ้าหน้าที่อาจขออนุมัติที่จะ “สอบเพื่อยืนยันข้อมูล” และ “สอบในเชิงลึก” ได้อีก 2 ขั้นตอน แต่เนื่องจากจำนวนบัญชีที่จะอยู่ในข่ายต้องผ่านการตรวจขั้นตอนที่ 2 และ 3 นี้ จะน้อยลงมาก ทำให้การตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของ ป.ป.ช. สามารถทำงานได้รวดเร็วขึ้น และสามารถให้เวลากับบัญชีที่น่าสงสัยหรือมีปัญหาได้จริงๆ

(2) การที่กฎหมายระบุว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องจะต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินทุกครั้งมีการเข้าและออกจากแต่ละตำแหน่ง (ตามมาตรา 33 ของ พรบ ป.ป.ช) ทำให้การต้องยื่นบัญชีมีความซับซ้อน สิ้นเปลืองเวลา และเกิดความยุ่งยากเป็นอันมาก เจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสุงหลายคนต้องยื่นบัญชีเดียวกัน ซ้ำๆกัน หลายสิบครั้งในหนึ่งปี เนื่องจากทำงานหลายตำแหน่งในระบบราชการ คงไม่ยากที่เราจะเห็นความสิ้นเปลืองทั้งเวลาและทรัพยากรในการปฎิบัติตามข้อบังคับข้อนี้ แต่ที่หนักไปกว่านี้อีกคือ มาตรา 33 นี้ยังบังคับให้เจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงที่พ้นตำแหน่งไปแล้วต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินอีกในเวลา 1 ปีหลังจากการพ้นตำแหน่งดังกล่าว ข้อบังคับข้อนี้ สร้างความเดือนร้อนรำคาญแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องเป็นอันมาก เพราะต้องคอยจดจำวันที่ต้องยื่นบัญชีอีก ทั้งๆที่เจ้าตัวอาจจะเกษียณแล้ว และไม่มีคนช่วยทำช้อมูลแล้ว การจะอ้างว่าต้องตรวจสอบฐานะทางการเงินของเจ้าหน้าที่ของรัฐภายหลังพ้นจากตำแหน่ง เพราะอาจจะเป็นข้อตกลงของการทุจริตที่เกิดขึ้นตั้งแต่ผู้นั้นยังอยู่ในตำแหน่งนั้น ฟังไม่ขึ้น เพราะโอกาสเกิดขึ้นน้อยมาก และหาก ป.ป.ช. เห็นว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นี้ทำทุจริตจริง ถึงแม้จะพ้นจากความเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไปแล้วก็ยังสามารถตรวจสอบความผิด (ซึ่งรวมถึงฐานะทางการเงินด้วย) ได้ภายในระยะเวลา 10 ปี

เพราะฉะนั้น โดยสรุปแล้ว หากมีการแก้ไขกฎหมายในเรื่องจำนวนครั้งที่จะต้องมีการยื่นบัญชี ข้อบังคับให้ต้องยื่นบัญชีอีกหลังจากครบ 1 ปี นับจากวันพ้นตำแหน่ง ควรจะต้องยกเลิกทันที เพราะไม่คุ้มกับความสิ้นเปลืองที่เกิดขึ้นทั้งฝ่ายผู้ยื่นและผู้ตรวจสอบ และเพื่อที่จะให้เกิดประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นในการตรวจสอบ ควรจะต้องมีการแก้กฎหมายให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงเหล่านี้ “เปิดบัญชี” ทรัพย์สินและหนี้สินกับ ป.ป.ช. ไว้ก่อนเลยเมื่อเริ่มทำงาน แล้วให้ปรับปรุงเพิ่มเติม (update) รายการทรัพย์สินและหนี้สินที่เปลี่ยนแปลงในแต่ละปี โดยไม่คำนึงว่าตัวเองจะมีตำแหน่งเพิ่มขึ้น หรือลดลง แต่อย่างใด ในช่วงไหนที่ไม่มีตำแหน่ง ก็ว่างเว้นไว้ก่อนได้ และเมื่อมีตำแหน่งใหม่ ก็ยื่นข้อมูลต่อ การเปลี่ยนไปยื่นบัญชีทุกปีที่อยู่ในตำแหน่ง (จะตำแหน่งใดหรือกี่ตำแหน่งก็ตาม) ดูเหมือนจะเป็นการสร้างภาระให้แก่ผู้ยื่นเมื่อเทียบกับการต้องยื่นทุกตำแหน่งในปัจจุบัน แต่ที่จริงไม่ใช่เลย และนอกจากนี้แล้ว การยื่นบัญชีทุกๆ ปี ทำให้เกิดความง่ายต่อการแสดงข้อมูล เพราะผู้ยื่นจะแสดงเฉพาะรายการที่เปลี่ยนแปลงเท่านั้น ข้อมูลหลักอื่นๆ ยังคงเดิมไม่เปลี่ยนแปลงหรือไม่ต้องยื่นใหม่

(3) ตามแนวคิดขององค์การระหว่างประเทศอย่างเช่น OECD การบังคับให้นักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อองค์กรที่มีหน้าที่เฉพาะในการตรวจสอบ นอกจากจะเป็นการติดตาม (monitor) สถานะทางการเงินของผู้ยื่นแล้ว วัตถุประสงค์อีกประการหนึ่งคือการป้องกันไม่ให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) ในการทำงานของผู้นั้น ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่าระบบการเปิดเผยบัญชีที่ OECD สนับสนุนนั้น เป็นระบบที่ผู้มีทรัพย์สินและหนี้สินจะต้องบอกหรือเปิดเผยทั้งหมดว่า รายได้ (income) มาจากที่ใด? ด้วยวิธีใด? ทรัพย์สิน (assets) มีอยู่ที่ไหน? ในรูปแบบใด? นอกจากนี้แล้ว ผู้นั้นยังต้องเปิดเผยข้อมูลว่า ตัวเองมีกิจกรรมหรือผลประโยชน์อยู่ในกิจการนอกเหนืองานในหน้าที่อย่างไรบ้าง? ทั้งนี้ก็เพื่อให้รู้ว่าจะมีผลประโยชน์ทับซ้อนเกิดขึ้นได้หรือไม่ในการทำงานหรือปฏิบัติหน้าที่ของนักการเมือง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงผู้นั้น

ในระบบของ ป.ป.ช. ได้มีความพยายามที่จะให้เปิดเผยข้อมูลในส่วนนี้เหมือนกัน แต่ดูเหมือนว่ายังทำได้ไม่สมบูรณ์นัก ข้อมูลที่ว่านี้คือข้อมูลในหน้า 2 ของ แบบฟอร์มบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินแลหนี้สินของ ป.ป.ช. ที่ขอให้ผู้ยื่นกรอกข้อมูล “ประวัติการทำงานของผู้ยื่นย้อนหลังถึง 5 ปี” ซึ่งจุดประสงค์หลักเข้าใจว่า คงต้องการให้ผู้ยื่นบอกว่าเคยทำงานหรือมี่ความเกี่ยวข้องกับกิจการหรือกิจกรรมอะไรบ้างในอดีตเพื่อเป็นหลักฐานในการตรวจสอบว่าอาจจะมีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงของเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นี้ กับเรื่องต่างๆ ที่กำลังเป็นคดีอยู่ในปัจจุบันหรือไม่? อย่างไร? และที่ว่ายังไม่สมบูรณ์นักนั้นก็เพราะว่าจุดมุ่งหมายของข้อมูลในหน้า 2 นี้น่าจะรวมถึงความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงในทุกลักษณะ กล่าวคือ นอกจากความเกี่ยวข้องในด้านรายได้และทรัพย์สินแล้ว (เช่นถือหุ้น หรือเป็นหุ้นส่วนในกิจการอะไรบ้าง) ผู้ยื่นควรจะต้องเปิดเผยข้อมูลความสัมพันธ์ที่อาจส่อไปในการมีผลประโยชน์ทับซ้อนได้ อาทิเช่น เป็นที่ปรึกษาขององค์กรเอกชนหรือบริษัทเอกชนอื่นๆ หรือมีสามีหรือภรรยาทำงานหรือมีความเกี่ยวข้องกับกิจกรรมของเอกชนรายใดบ้างเป็นต้น

การต้องระบุว่าญาติพี่น้อง หรือบุตรหลานระดับใดมีความเกี่ยวข้องกับตัวผู้ยื่นในกิจการที่อาจเกิดประโยชน์ทับซ้อน เหมือนกับที่มีความพยายามครั้งหนึ่งที่จะออกกฎหมายป้องกันการขัดกันของผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวมที่เราเรียกกันโดยทั่วไปว่า “กฎหมาย 7 ชั่วโครต” นั้น อันที่จริงไม่ถูกต้องและไม่จำเป็น เพราะไม่มีทางที่ระบุตัวบุคคลที่ต้องห้ามทำธุรกรรมด้วยได้ทั้งหมด ผู้ที่ต้องการจะทุจริตจะหาช่องโหวของกฎหมายได้เสมอ วิธีที่ถูกต้องและง่ายต่อการบังคับใช้คือ ให้เจ้าตัวเปิดเผยหรือยืนยันว่า ตัวเองไม่มีผลประโยชน์ในเรื่องใด เนื่องจากเจ้าตัวจะรู้ดีที่สุดว่าอะไรทับซ้อนหรืออะไรไม่ทับซ้อน กฎเกณฑ์หรือระเบียบที่ใช้จะต้องสื่อให้เจ้าตัวรับรู้เรื่องนี้อย่างแท้จริง และไม่ให้สามารถปฏิเสธในภายหลังได้ว่าตัวเองไม่รู้หรือสำคัญผิดไป

โดยสรุปแล้ว การร่างหรือแก้ไข พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของไทยฉบับใหม่ เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รับดับสูง น่าจะทำให้การตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ ป.ป.ช. มีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูงขึ้น การยอมรับการตรวจแบบปกติที่ครอบคลุมเฉพาะความครบถ้วนของข้อมูลที่ต้องการทราบว่าเป็น “ความถูกต้อง” โดยไม่ต้องกังวลถึง “ความมีอยู่จริง” ในขั้นนี้จะทำให้เจ้าหน้าที่ของ ป.ป.ช. สามารถพุ่งเป้าไปที่บัญชีที่น่าสงสัยได้มากขึ้น และสามารถที่จะ “เล่นงาน” เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทุจริตได้มากขึ้นหรือดีขึ้น การเริ่มต้นเก็บบัญชีและปรับเปลี่ยนหรือเพิ่มเติมข้อมูลเป็นรายปี เป็นรายบุคคลไม่ใช่รายตำแหน่ง จะทำให้ภาระงานลดลงทั้ง 2 ฝ่าย และยังเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพิ่มขึ้นด้วย ส่วนการให้ผู้ยื่นต้องแสดงช่องทางที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนนั้น ก็จะเป็นวิธีที่จะป้องกันหรือป้องปรามการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้อย่างแท้จริง

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก http://www.soc.go.th/constitution77/section77.html