แย้งความเห็นกฤษฎีกาเรื่องเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ

"...ประการสุดท้าย การที่กระทรวงมหาดไทยออกระเบียบฉบับนี้ ซึ่งเป็นเพียง “หลักเกณฑ์การจ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” แต่มีสาระเป็นการเปลี่ยนแปลง หลักการสำคัญแห่ง พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐสภามาแล้ว น่าจะเกินอำนาจ ผิดหลักการและไม่ชอบด้วยเหตุผล หากจะเปลี่ยนแปลงหลักการเรื่องนี้ ควรต้องแก้ไข พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเสียก่อน..."

การออกระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2566 ที่เปลี่ยนแปลงหลักการเรื่องเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจากการจ่ายอย่าง “ทั่วถึงและเป็นธรรม” กลับไปเป็นการสงเคราะห์เฉพาะผู้ไม่มีรายได้หรือมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ ที่ถูกคัดค้านอย่างกว้างขวาง มีต้นเหตุมาจากความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ที่วินิจฉัยเรื่องนี้เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2564

มูลเหตุเกิดจากการมีกรณีการเรียกคืนเบี้ยยังชีพที่จ่ายซ้ำซ้อนให้แก่ผู้สูงอายุราว 9 พันคนเศษ จนเกิดเป็นข่าวครึกโครม ผู้ตรวจการแผ่นดินได้มีคำวินิจฉัยและข้อเสนอแนะ ลงวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2564 รวม 2 ข้อ สรุปได้คือ (1) ให้กระทรวงมหาดไทยปรับปรุงแก้ไขระเบียบ “เพื่อให้ผู้สูงอายุสามารถรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุได้ถึงแม้จะได้รับเงินบำนาญพิเศษอยู่แล้ว และให้ระเบียบที่แก้ไขมีผลบังคับไปถึงผู้สูงอายุ ซึ่งได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควบคู่ไปกับเงินบำนาญพิเศษโดยสุจริตก่อนระเบียบนี้ใช้บังคับด้วย โดยดำเนินการให้แล้วเสร็จ โดยไม่ชักช้า ทั้งนี้ไม่เกิน 120 วัน” และ (2) กรณีเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้นำหลักเรื่องลาภมิควรได้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับกับกรณีนี้โดยอนุโลม โดยกำหนดบทเฉพาะกาลให้ผู้สูงอายุที่ได้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไปแล้วโดยสุจริต ... ไม่ต้องคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ได้รับไปแล้วแต่อย่างใด”

ขณะเดียวกัน กรมกิจการผู้สูงอายุในฐานะฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ ได้นำเรื่องหารือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในประเด็นข้อกฎหมายรวม 6 ข้อ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้พิจารณาแล้วสรุปว่า ระเบียบกระทรวงมหาดไทยที่กำหนดเงื่อนไขว่าผู้มีสิทธิได้รับเบี้ย ยังชีพต้อง “ไม่เป็นผู้รับสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์อื่นใดจากหน่วยงานของรัฐ ฯลฯ” เป็นเงื่อนไขที่ขัดหรือแย้งต่อพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ และไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ”

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ให้เหตุผลโดยอ้างบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 48 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปี และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ ... ย่อมมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ” โดย “เงื่อนไขเบื้องต้นที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ในมาตรา 48 วรรคสอง มีเพียงสองประการคือ อายุเกินหกสิบปีประการหนึ่ง และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพอีกประการหนึ่ง ดังนั้นนอกจากหลักเกณฑ์เรื่องอายุแล้ว การไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ จึงเป็นหลักเกณฑ์สำคัญที่รัฐจะพึงตรากฎหมายเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินช่วยเหลือบุคคลที่มีลักษณะดังกล่าวได้ เช่น กำหนดเกณฑ์ที่จะพึงถือว่า ‘ไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ’ เป็นต้น บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 ... จึงต้องแปลให้สอดคล้องกับสิทธิที่ประชาชนได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญกล่าวคือ ผู้อยู่ในเกณฑ์ที่จะได้รับการจ่ายเงินเบี้ยยังชีพจะต้องได้รับอย่างทั่วถึงและเป็นธรรมโดยคำนึงถึงอายุและรายได้ที่บุคคลนั้นมีอยู่ ...”

ด้วยความเคารพต่อคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับความเห็นดังกล่าว ด้วยเหตุผล ดังนี้

ประการแรก บทบัญญัติมาตรา 48 แห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าว เป็นบทบัญญัติที่รับรอง “สิทธิพื้นฐาน” ของผู้สูงอายุที่ “ไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ” แต่มิใช่ “เพดาน” จำกัดมิให้ผู้สูงอายุทุกคนจะได้รับเพียงสิทธิพื้นฐานนี้ รัฐสภาย่อมมีสิทธิออกกฎหมายให้ผู้สูงอายุมีสิทธิ์ได้รับสิทธิพื้นฐานนี้อย่างกว้างขวางไม่จำกัดเฉพาะผู้สูงอายุที่ “ไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ” เท่านั้น ได้

ทั้งนี้ มาตรา 11(11) แห่ง พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ.2546 ออกมาในขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 บังคับใช้ ซึ่งบทบัญญัติเรื่องนี้อยู่ใน มาตรา 54 คือ “บุคคลซึ่งอายุเกิน 60 ปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่ง พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 มาตรา 11(11) ฉบับที่ออกมาครั้งแรก ในปี พ.ศ. 2546 ใช้หลักการ “สงเคราะห์” โดยบัญญัติไว้ชัดเจนว่าผู้สูงอายุมีสิทธิ์ได้รับ “การสงเคราะห์เงินเบี้ยยังชีพเป็นรายเดือนอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม” ทั้งนี้ การจ่ายเบี้ยยังชีพในลักษณะการสงเคราะห์ ริเริ่มมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน แต่เริ่มดำเนินการได้จริงในสมัยรัฐบาล นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ซึ่งทำได้ใน “วงแคบ” มาก และจ่ายเริ่มต้นเพียงเดือนละ 200 บาท เท่านั้น ต่อมาจึงค่อยๆ ขยับขึ้นจนเป็นเดือนละ 500 บาท โดยยังคงจำกัดให้เป็น “การสงเคราะห์” ในขอบเขตจำกัดมาก

ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีนโยบายเรื่องเบี้ยยังชีพเปลี่ยนแปลงหลักการจากการสงเคราะห์ เป็น “สวัสดิการ” อย่าง “ทั่วถึงและเป็นธรรม” โดยรัฐบาลสมัยนั้นได้เสนอให้รัฐสภาแก้ไขปรับปรุงมาตรา 11 (11) ของ พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 เปลี่ยนสิทธิผู้สูงอายุจากเดิม “การสงเคราะห์เบี้ยยังชีพ” เป็นให้ได้รับ “การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพเป็นรายเดือนอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม” ซึ่งขณะนั้นรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2550 ยังคงรับประกันสิทธิพื้นฐานคล้ายคลึงกับฉบับ พ.ศ. 2540 แต่ได้รับรองสิทธิอื่นเพิ่มขึ้น ในมาตรา 53 ซึ่งกำหนดว่า “บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์ และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ มีสิทธิได้รับสวัสดิการ สิ่งอำนวยความสะดวกอันเป็นสาธารณะอย่างสมศักดิ์ศรี และความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ”

ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2560 จะมีบทบัญญัติในเรื่องนี้แตกต่างไปจากเดิม ในมาตรา 48 ซึ่งมีบทบัญญัติ “ถอยกลับ” ไปเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 โดยกำหนดว่า “บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ .... ย่อมมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ”การตีความในเรื่องนี้ ก็ต้องตีความตาม มาตรา 11 (11) ที่แก้ไขเพิ่มเติม จะนำบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไป “จำกัดสิทธิ” ผู้สูงอายุจากที่กฎหมายบัญญัติให้เป็น “สิทธิ” อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ให้กลับไปเป็นการ “สงเคราะห์” เฉพาะผู้ไม่มีรายได้หรือไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ ย่อมไม่ได้

ประการที่สอง ประเทศไทยมีประสบการณ์ยาวนานในการประเมินว่าบุคคลใดมีรายได้เพียงพอแก่การ ยังชีพหรือไม่ เพราะยังมีแรงงานนอกระบบหลายสิบล้านคน และมีจำนวนมากอยู่ในภาคเกษตรกรรมที่มีความเสี่ยงสูงมากในเรื่องรายได้ ทั้งปัญหาอุทกภัย ทุพภิกขภัย ศัตรูพืช ราคาผลผลิตต่ำ ฯลฯ และยังมีผู้ประกอบการรายย่อยจำนวนมากที่มีความเสี่ยงสูง เช่นกัน ทุกครั้งที่มีการออกบัตรสงเคราะห์ผู้มีรายได้น้อย จะพบว่ามีคนยากจนจำนวนมาก ไม่ได้บัตร และมีคนได้บัตรจำนวนมากที่ไม่ยากจนจริง ข้อสำคัญ กระบวนการแยกคนรวยคนจน ล่อแหลมต่อการกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 26 “การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิ ... ของบุคคล ... ต้อง ... ไม่เพิ่มภาระ หรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้...” และมาตรา 27 วรรคสาม “การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคล ไม่ว่าด้วยเหตุความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ ความพิการ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม .... จะกระทำมิได้”

ประการที่สาม ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ฉบับเดิมออกตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 และที่แก้ไขเพิ่มเติมเป็นการออกตามหลักการสำคัญในมาตรา 11(11) 2 ข้อ คือ (1) เปลี่ยนจากหลักการสงเคราะห์ เป็นการให้สิทธิ์อย่างทั่วถึง (2) หลักความเป็นธรรม โดยพิจารณาว่า ผู้ที่ได้รับบำนาญจากรัฐและเงินอื่นในลักษณะเดียวกัน หากรับเบี้ยยังชีพด้วย ย่อมไม่เป็นธรรม ระเบียบดังกล่าวจึงน่าจะชอบด้วยหลักการและเหตุผล การที่เกิดเหตุจนเป็นข่าวครึกโครมว่าเป็นความเดือดร้อน เพราะความบกพร่องในการตรวจสอบสิทธิซ้ำซ้อน เมื่อถูกเรียกคืน จึงเกิดความเดือดร้อน เพราะเวลาได้รับจะได้รับเพียงเดือนละ 500-1,000 บาท แต่เมื่อถูกเรียกคืน จะถูกเรียกคืนเป็นก้อนใหญ่ทั้งหมด การวินิจฉัยว่าระเบียบดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ จึงไม่แน่ว่าจะเป็นการวินิจฉัยที่ถูกต้องชอบธรรมหรือไม่ เพราะเป็นการนำบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่รับรองสิทธิพื้นฐานไปเป็น “เพดาน” จำกัดสิทธิของประชาชน

ประการสุดท้าย การที่กระทรวงมหาดไทยออกระเบียบฉบับนี้ ซึ่งเป็นเพียง “หลักเกณฑ์การจ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” แต่มีสาระเป็นการเปลี่ยนแปลง หลักการสำคัญแห่ง พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐสภามาแล้ว น่าจะเกินอำนาจ ผิดหลักการและไม่ชอบด้วยเหตุผล หากจะเปลี่ยนแปลงหลักการเรื่องนี้ ควรต้องแก้ไข พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเสียก่อน