"…จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญมีการกำหนดแต่ละเรื่องไว้อย่างชัดเจนมีวิธีคิด ภารกิจ และขั้นตอนแยกจากกันอย่างชัดเจน และไม่ได้เรียกการเสนอชื่อบุคคลและการพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นญัตติแต่อย่างใด..."
การพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรี หรือการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีเพื่อให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ เป็นญัตติหรือไม่ เพราะอะไร
ญัตติ (motion) เป็นคำทางเทคนิคที่ใช้ในวงงานนิติบัญญัติ โดยข้อบังคับการประชุมฯ ได้อธิบายว่า ญัตติ คือ 'ข้อเสนอใด ๆ ที่มีความมุ่งหมายให้สภาลงมติหรือชี้ขาดว่าจะให้ปฏิบัติหรือดำเนินการอย่างไรต่อไป' ซึ่งเป็นการนิยามที่กว้างมากอาจกินความทุกการกระทำที่กระทำในฝ่ายนิติบัญญัติ แต่เมื่อพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่าไม่ใช่ทุกการเสนอของฝ่ายนิติบัญญัติจะเป็นญัตติ
1. ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญมีการกำหนดให้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติไว้หลายประการดังนี้
- การพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรี และการเสนอชื่อบุคคลเพื่อให้สภาให้ความเห็นชอบเป็นนายกฯ ม.159
- การใช้สิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรี ม.150
- การเข้าชื่อเสนอ 'ญัตติ' ขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ ม.151
- การเข้าชื่อกันเพื่อเสนอ 'ญัตติ' ขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี โดยไม่มีการลงมติ ม.152
นอกจากนี้ ฝ่ายนิติบัญญัติยังมีการตราข้อบังคับการประชุมฯ และให้สมาชิกสามารถใช้ 'ญัตติ' เป็นเครื่องมือในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เช่น การเสนอญัตติด่วน การเสนอญัตติตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณา ญัตติขอให้สภามีมติให้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเข้าร่วมประชุมสภา เป็นต้น
จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญมีการกำหนดแต่ละเรื่องไว้อย่างชัดเจนมีวิธีคิด ภารกิจ และขั้นตอนแยกจากกันอย่างชัดเจน และไม่ได้เรียกการเสนอชื่อบุคคลและการพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นญัตติแต่อย่างใด
หากดูในข้อบังคับการประชุมรัฐสภาโดยตลอดทั้งฉบับจะยิ่งชัดเจนว่าการพิจารณาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีอยู่ในหมวด 9 ของข้อบังคับฯ แยกต่างหากออกมาจากหมวดที่ว่าด้วยญัตติ และไม่มีส่วนใดของข้อบังคับกล่าวถึงกระบวนการดังกล่าวในฐานะของการเป็นญัตติแต่อย่างใด
นอกจากนี้ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 ถึงปัจจุบันมีการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเลือกในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร การเสนอชื่อบุคคลให้สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบทั้ง 7 ครั้ง (รวมครั้งล่าสุด) ไม่เคยถูกเรียกว่าเป็นญัตติหรือการเสนอญัตติเลย และไม่เคยเป็นประเด็นในการอภิปรายในการเลือกนายกรัฐมนตรี จึงเป็นเรื่องน่าประหลาดที่อยู่ดี ๆ เรื่องนี้จะกลายเป็นญัตติ
2. อย่างไรก็ตาม การจะเรียกกระบวนการ 'การเสนอชื่อ' ว่าเป็นญัตติหรือไม่ ก็ไม่ได้เป็นประเด็นสำคัญมากนัก เพราะในที่สุดแล้ว หลักการที่ว่าญัตติที่ตกไปแล้วไม่อาจเสนอใหม่ได้ในสมัยประชุมนั้น เป็นหลักการในกระบวนการนิติบัญญัติที่กำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมฯ
ถ้าดูตัวอย่างในระบบรัฐสภาของ UK ก็มีหลักการทำนองนี้เช่นเดียวกัน paragraph 20.12 ของ Erskine May Parliamentary Practice ซึ่งถือเป็นไบเบิลของกระบวนการในรัฐสภา Westminster (the Bible of parliamentary procedure) โดย Erskine May ได้เคยอธิบายว่า หลักนี้มีขึ้นเพื่อไม่สภาต้องพิจารณาเรื่องประเด็นเดิมซ้ำๆ และเปิดโอกาสให้เรื่องอื่นประเด็นอื่นได้รับการพิจารณาบ้าง
แต่ Erskine ก็อธิบายด้วยว่าหลักนี้ไม่ควรเข้มงวดจนเกินไป เพราะจะเป็นการปิดกั้นการทำงานของรัฐสภา ในรัฐสภา UK จึงมีการพัฒนากฎเกณฑ์เรื่องนี้อยู่เป็นลำดับ
ในทางตรงกันข้าม หลักการเลือกนายกรัฐมนตรีในสภา (a prime ministerial investiture vote) เป็นหลักการทางรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีค่าบังคับสูงกว่าข้อบังคับการประชุมสภา
กล่าวคือ การพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีตาม ม.159 (ประกอบม.272 ในปัจจุบัน) เป็นกระบวนการตามรัฐธรรมนูญที่จะได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรี โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบ และมีการกำหนดที่เรียกว่า 'การเสนอชื่อ' โดยขั้นตอนการเสนอชื่อนั้นต้องมีส.ส.รับรองไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนส.ส.ที่มีอยู่ในสภา
รัฐธรรมนูญไม่มีการกำหนดห้ามจำนวนครั้งในการพิจารณาเรื่องนี้ และไม่ได้กำหนดจำนวนครั้งของแต่ละบุคคลว่าถูกเสนอได้เท่าไร ซึ่งเป็นไปตามหลักการปกติของการจัดตั้งรัฐบาลในระบบรัฐสภา โดยเฉพาะรัฐบาลผสมที่อาจจะต้องมีการเจรจาต่อรองกับพรรคการเมืองและผู้แทนราษฎรกันหลายครั้งจนได้รับความไว้วางใจ
อย่างไรก็ตาม ด้วยปัจจัยนี้อาจทำให้ใช้เวลาในการตั้งรัฐบาลนาน รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 จึงเคยมีเงื่อนไขเพียงว่าต้องโหวตให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน นับจากวันประชุมนัดแรก ถ้าไม่ได้ภายในเวลาดังกล่าวให้ผู้ที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุด (แม้จะได้คะแนนไม่ถึงกึ่งหนึ่งของสภา) ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งข้อจำกัดเหล่านี้ไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
หากไปดูรัฐธรรมนูญต่างประเทศที่เป็นระบบรัฐสภา และมีการลงคะแนนให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีในสภาก็ไม่เรียกขั้นตอนนี้ว่า เป็นญัตติและไม่ได้มีข้อห้ามเรื่องเสนอชื่อซ้ำเช่นกัน เช่น รัฐธรรมนูญสวีเดน กำหนดให้ ประธานสภาผู้แทนราษฎรเสนอชื่อผู้สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกฯ (proposal) เพื่อให้สภาลงมติ ซึ่งก่อนเสนอชื่อประธานสภาจะปรึกษากับพรรคการเมืองก่อน แต่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ทำได้ไม่เกิน 4 ครั้ง ผู้ที่ถูกเคยเสนอชื่อแล้วโหวตไม่ผ่านก็สามารถถูกเสนอกลับมาใหม่ได้ โดยในปี 2018 – 2019 Löfven ได้ถูกเสนอชื่อ 2 ครั้งติดต่อกัน ครั้งแรกไม่ผ่านการโหวต และครั้งที่ 2 ได้ผ่านการโหวตจากสภาให้เป็นนายกฯ [ม.6 (2)-(4)] มีข้อสังเกตว่าขั้นตอนนี้เรียกว่าการเสนอชื่อ (proposal) ไม่ใช่การเสนอญัตติ (motion)
เวทีทัศน์โดย สุรศักดิ์ บุญญานุกูลกิจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์