เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการลงโทษ (และลดโทษ) ทางอาญาของไทย

"...ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ที่มีประสบการณ์ในการใช้หลักเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์กับประเด็นทางกฎหมายในการลงโทษในทางแพ่งและทางอาญา ผู้เขียนขอแสดงจุดยืนในตอนต้นก่อนว่า การลงโทษผู้กระทำความผิด ไม่ว่าจะทางแพ่งหรือทางอาญาล้วนแล้วแต่จะสร้างต้นทุน (costs) หรือ ผลประโยชน์ (benefits) ให้แก่บุคคล และ/หรือ สังคม ได้ทั้งสิ้น..."

ข่าวหนึ่งที่มีการถกเถียงกันมากในสังคมไทยในขณะนี้คือข่าวที่กรมราชทัณฑ์ทำการลดโทษแก่นักโทษที่มีชื่อเสียงเป็นที่รู้จักหลายคนที่ถูกพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุกถึง 40-50 ปีด้วยคดีทุจริตหรือประพฤติมิชอบต่อตำแหน่งหน้าที่ โดยการลดโทษนั้นลดลงอย่างมาก จนหลายคนตั้งข้อสังเกตว่า ถ้าอัตราการลดโทษรวดเร็วอย่างนี้ทุกๆปี ผู้ต้องโทษเหล่านี้ก็จะสามารถพ้นโทษออกไปได้ในเวลาไม่กี่ปี ไม่ใช่ 40-50 ปีที่ถูกลงโทษไว้แต่แรก

แน่นอนว่าตัวนักโทษเอง ญาติพี่น้อง และสมัครพรรคพวก หรือแม้แต่ประชาชนคนไทยบางคนที่ไม่เห็นด้วยกับการลงโทษทางอาญาที่เน้นการติดคุกนานๆเป็นหลัก โดยไม่เปรียบเทียบกับการลงโทษด้วยวิธีอื่น ย่อมดีใจหรือพึงพอใจในเหตุการณ์เช่นนี้ แต่หลายคนก็ไม่เห็นด้วยที่มีการลดโทษแบบนี้ โดยมิได้คำนึงถึงผลกระทบต่อหรือผลแลกเปลี่ยน (trade off) ระหว่างความเหมาะสมของโทษและการป้องปราม (deterrence) การกระทำความผิดในทำนองเดียวกันซ้ำอีก บางคนถึงกับมองว่าการลดโทษเช่นนี้คือการเพิ่มอำนาจเหนือศาลให้แก่เจ้าหน้าที่ของกรมราชทัณฑ์นั่นเอง

ซึ่งเรี่องนี้ ตัวรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมก็ออกมาชี้แจงว่า

ทุกอย่างเป็นไปตามอำนาจและระเบียบที่กำหนดไว้ใน พรบ ราชทัณฑ์ ฉบับใหม่ พ.ศ. 2560 ซึ่งเพิ่งประกาศใช้ได้ไม่นาน แม้แต่ตัวนายกรัฐมนตรีเองก็ออกมาให้สัมภาษณ์ว่าได้รับรู้ถึงการประท้วงหรือการแสดงความกังวลต่อเรื่องดังกล่าวจากบุคคลหรือหน่วยงานหลายหน่วย อาทิ องค์กรต่อต้านการคอร์รัปชัน (ACT) โดยกำลังศึกษาทบทวนเรื่องนี้ในภาพรวมอยู่

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ที่มีประสบการณ์ในการใช้หลักเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์กับประเด็นทางกฎหมายในการลงโทษในทางแพ่งและทางอาญา ผู้เขียนขอแสดงจุดยืนในตอนต้นก่อนว่า การลงโทษผู้กระทำความผิด ไม่ว่าจะทางแพ่งหรือทางอาญาล้วนแล้วแต่จะสร้างต้นทุน (costs) หรือ ผลประโยชน์ (benefits) ให้แก่บุคคล และ/หรือ สังคม ได้ทั้งสิ้น

ยกตัวอย่างเช่น การให้นักโทษติดคุกนานๆ ถ้าตัดประเด็นความสะใจหรือความพึงพอใจในการแก้แค้นคนทำผิดออกไปได้ ก็หมายความว่าผู้นั้นจะไม่สามารถออกมาทำความผิดหรือก่อความเสียหายได้อีก แต่ในขณะเดียวกัน ทางการหรือรัฐ ก็จะต้องมีต้นทุนในการคุมขังนักโทษคนนี้ (ค่าสร้างคุก ค่าจ้างเจ้าหน้าที่เรือนจำ ค่าอาหารนักโทษ และค่าใช้จ่ายอื่นๆ) รวมทั้ง การสูญเสียแรงงานหรือเวลาทำงานตามปกติของนักโทษเหล่านี้ด้วย หน้าที่หลักของนักเศรษฐศาสตร์คือการชี้ให้เห็นว่า จุดสมดุลของต้นทุนและผลประโยชน์ดังกล่าวควรจะอยู่ตรงไหน

ในคดีแพ่ง (tort case)

ที่ความเสียหายสามารถคำนวณได้เป็นตัวเงิน จุดสมดุลดังกล่าวเกิดขึ้นได้โดยการเจรจาต่อรองระหว่างผู้เสียหายกับผู้กระทำความผิด แต่ถ้าตกลงกันไม่ได้และเรื่องขึ้นถึงศาล ศาลก็ทำหน้าที่เป็นเสมือนคนกลางที่คอยไกล่เกลี่ยให้บรรลุถึงจุดสมดุลได้โดยทั้งสองฝ่ายอาจต้องมีส่วนรับภาระค่าใช้จ่ายของศาลด้วยก็ได้ (เพื่อเป็นต้นทุนที่ป้องปรามไม่ได้คนขึ้นโรงขึ้นศาลโดยไม่จำเป็นหรือโดยพร่ำเพื่อ)

แต่ถ้าเป็นคดีอาญา (criminal case)

ซึ่งมีผู้เสียหายในทางร่างกายหรือจิตใจเป็นหลัก หรือเป็นความเสียหายต่อแผ่นดินหรือสังคม รัฐก็จะเป็นผู้มีบทบาทหรืออำนาจในการลงโทษผู้กระทำความผิด โดยจะมีโทษทางร่างกายเช่นการประหารชีวิต การคุมขัง การเฆี่ยนตี การบังคับให้ทำงานบางอย่าง หรือการกักบริเวณหรือการจำกัดสิทธิบางอย่าง

ตรงจุดนี้เองคือแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ที่จะแตกต่างกับแนวคิดของนักกฎหมาย...

กล่าวคือนักกฎหมายอาจจะไม่มีหลักชัดเจนว่าโทษที่ผลต่อร่างกายและจิตใจเช่นการถูกจำคุกกับโทษที่มีผลในรูปของตัวเงินอยางเดียวเช่นโทษปรับจะสามารถเปรียบเทียบกันได้อย่างไร หรือถึงจะมีก็ด้วยเหตุผลที่ไม่สู้มีน้ำหนักเท่าใด เช่นถ้าผู้กระทำความผิดไม่มีเงินเสียค่าปรับก็ให้จำคุกแทนได้ด้วยอัตราที่หาเหตุผลมาสนับสนุนไม่ได้ เช่นการจำคุก 1 วัน ต่อค่าปรับ 200 บาท เป็นต้น

ส่วนนักเศรษฐศาสตร์นั้น มีหลักการในการเทียบผลของโทษ เช่นการลงโทษจำคุกนักโทษ 1 คน เป็นเวลา 1 วัน รัฐจะต้องสูญเสียทรัพยากรในการดำเนินการหรือปฏิบัติการ (ซึ่งในภาษาทางเศรษฐศาสตร์ให้รวมทั้งต้นทุนที่เกิดขึ้นจริง (real costs) และ ต้นทุนแฝงที่คำนวณเอา (imputed costs) เช่นมูลค่าของแรงงานที่หายไป) ว่าเป็นเท่าใด แต่ตัวเลขนี้ นักเศรษฐศาสตร์หาเองไม่ได้ ต้องให้ทางราชการ เช่น...

กรมราชทัณฑ์หรือหน่วยงานทางด้านบริหารการยุติธรรมอื่นๆเป็นผู้หาให้ ซึ่งแม้แต่ในขณะนี้ ผู้เขียนก็ไม่แน่ใจว่าประเทศไทยเรามีข้อมูลหรือตัวเลขตัวนี้หรือเปล่า สมมุติว่ามี และค่าทรัพยากรของการจำคุกนักโทษ 1 คน เป็นเวลา 1 วัน คือ 1 หมื่นบาท แทนที่จะเป็น 200 บาท ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดโทษและลงโทษ (ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ) คงต้องปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานขนานใหญ่ แนวปฏิบัติทางกฎหมายเช่นการลงโทษโดยการนับจำนวนกระทงหรือครั้งของการทำผิดแล้วเอาโทษมารวมกันจนได้การจำคุกเป็นพันๆปี แทนที่จะดูในภาพรวมว่าการกระทำความผิดในทำนองนี้ว่าควรจะอยู่ในกรอบโทษเท่าใด จะได้ไม่ปรากฏข่าวให้เป็นข่าวว่ามีคดีคนติดคุกเป็นพันๆปีให้เห็นเป็นที่น่าขบขันเสียที

ถึงแม้จะไม่มีตัวเลขต้นทุนทรัพยากรต่อหน่วยและระยะเวลาของการคุมขัง (time-unit cost of incarceration) ที่แท้จริง แต่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ก็เชื่อว่าการคำนวณต้นทุนดังกล่าวของหลายประเทศต่ำเกินไป หมายความว่าการลงโทษโดยการคุมขังนั้นได้สร้างภาระทางทรัพยากรให้แก่รัฐมากเกินกว่าประโยชน์ที่จะได้รับในทางอื่น ในทางตรงกันข้ามหรือในทางกลับกัน การลงโทษโดยการปรับน่าจะให้ประโยชน์ในเชิงเปรียบเทียบสูงกว่าโทษในการจำคุก นักเศรษฐศาสตร์บางคนถึงขนาดเสนอให้ยกเลิกโทษคุมขังให้หมดเลยด้วยซ้ำ (เช่น Peter N. Salib, “Why Prison? An Economic Analysis”, Berkeley Journal of Criminal Law, vol. 22, issue 2, Fall 2017)

ด้วยเหตุผลง่ายๆว่า ถ้าจุดประสงค์ของการลงโทษทางอาญาคือการป้องปราม (deter) การกระทำผิดซ้ำอีกหรือกระทำผิดในทำนองเดียวกันเพราะได้ไม่คุ้มเสีย (และไม่ใช่การลงโทษเพื่อความสะใจหรือเพื่อแก้แค้นคนทำผิดตามที่พูดถึงแล้วข้างต้น) จะมีวิธีการอีกมากมายที่เป็นการลงโทษในรูปของตัวเงินที่จะบรรลุถึงเป้าหมายดังกล่าว แน่นอนว่าคำตอบสุดท้ายในเรื่องนี้จะไม่เกิดขึ้นจนกว่าเราจะได้ตัวเลขต้นทุนต่อหน่วยของการคุมขังข้างต้นมาเป็นฐารในการคำนวณ

แนวคิดข้างต้นจะหมายความว่าผู้กระทำความผิดที่มีฐานะดีจะได้เปรียบผู้กระทำความผิดที่ฐานะยากจนเพราะสามารถมีเงินมาเสียค่าปรับได้ง่ายกว่าได้หรือไม่?

คำตอบคือ เป็นไปได้

แต่ทางเศรษฐศาสตร์ก็มีแนวคิดหรือวิธีที่จะแก้ปัญหาดังกล่าวได้ โดยการปรับฐานะทางเศรษฐกิจการเงินหรือมูลค่าของทรัพย์สินสุทธิ (net worth) ให้เท่ากันก่อนแล้วจึงคำนวณโทษที่เป็นตัวเงิน ยกตัวอย่างเช่นในคดีอาญาเกี่ยวกับความผิดตาม พรบ สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า (ดคีล่าเสือดำ) ที่ศาลฎีกาเพิ่งตัดสินไปเมื่อเร็วๆนี้ มีคนทำผิดถูกลงโทษ 3 คน คนหนึ่งเป็นเศรษฐีผู้จ้างวาน อีกสองคนเป็นชาวบ้านธรรมดา ทั้งสามคนถูกตัดสินจำคุกคนละ 2 ปีกว่าเหมือนๆกัน สมมุติว่าเราสามารถคำนวณได้ว่ามูลค่าทางสินทรัพย์สุทธิของนักโทษเศรษฐีสูงกว่านักโทษประชาชนคนธรรมดา 1 พันเท่า ถ้ากฎหมายหรือระเบียบยอมให้คนทั่วไปเสียค่าปรับแทนโทษจำคุกได้ในระดับหนึ่ง ค่าปรับของเศรษฐีก็จะสูงกว่าเป็นสัดส่วนตามฐานะโดยเปรียบเทียบ คือต้องเสียค่าปรับมากกว่า 1 พันเท่าเช่นเดียวกัน ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำทางการเงินก็สามารถได้รับการแก้ไขได้ในระดับหนึ่ง

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาการลงโทษและการลดโทษที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันอยู่ในขณะนี้ เราก็จะเห็นความแปลกประหลาด ซึ่งทางกฎหมายอาจจะไม่เห็นว่าเป็นความผิดปกติ แต่ความรู้สึกนึกคิดของคนโดยทั่วไป อาจจะมองว่าเป็นเรื่องไม่ปกติ คือการลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สร้างความเสียหายให้แก่รัฐแตกต่างกันมาก แต่โทษที่ได้รับกลับใกล้เคียงกัน ยกตัวอย่างเช่น ผู้กระทำความผิดระดับรัฐมนตรีท่านหนึ่งสร้างความเสียหายให้แก่รัฐในโครงการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐมีมูลค่าถึงกว่าแสนล้านถูกตัดสินจำคุกกว่า 40 ปี แต่ผู้กระทำความผิดอีกคนหนึ่งในฐานะผู้ว่าการรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งทำความผิดฐานรับสินบนคิดเป็นเงินประมาณ 200 ล้านบาท แต่ก็ถูกจำคุก 40 กว่าปีเหมือนกัน และเผลอๆคนแรกอาจจะได้ลดโทษจนพ้นโทษออกมาก่อนก็ได้

แนวคิดที่ว่าความผิด 1 บาทหรือความผิด 1 ล้านบาทก็มีค่าความผิดทางกฏหมายเท่ากันหรือเหมือนกันอาจจะยอมรับได้ยากอยู่สักหน่อยในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ อย่างน้อยระดับของการลงโทษควรจะเป็นว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดกระทำความผิดสร้างความเสียหายให้แก่รัฐแค่ไหนก็ต้องชดใช้ให้ครบถ้วนก่อน แล้วจึงจะมีการพิจารณาว่าการกระทำความผิดดังกล่าวได้สร้างผลกระทบภายนอกในทางเศรษฐกิจ (economic externalities) ให้แก่รัฐหรือสังคมแค่ไหน แล้วจึงจะพิจารณาฐานะโดยเปรียบเทียบทางการเงินที่จะสร้างความเท่าเทียมระหว่างชนชั้นหรือบุคคลในสังคมเพื่อความเป็นธรรมในการอำนวยความยุติธรรมอีกต่อหนึ่ง

โดยสรุปแล้ว ในทางทฤษฎีหรือหลักการนั้น...

การลดโทษจำคุกหรือการไม่เน้นโทษการจำคุกมากจนเกินไป ไม่ใช่เรื่องที่เลวร้ายเสมอไป และอาจเป็นเรื่องที่ถูกต้องทางเศรษฐศาสตร์ด้วยซ้ำหากมีการเปรียบเทียบต้นทุนทางสังคมของการจองจำผู้กระทำความผิดหนึ่งคนในโทษหรือสถานที่จองจำต่างๆกัน โดยการลงโทษและลดโทษนั้นต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการทางวิทยาศาสตร์ ไม่ใช่การใช้ความเคยชินที่ไม่มีเหตุผลหรือหลักการรองรับ อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ระบบการอำนวยการยุติธรรมของไทยในขณะนี้ต้องได้รับการปฏิรูปขนานใหญ่ในทุกระดับของการดำเนินการหรือปฏิบัติการ ตั้งแต่ระดับการจับกุม การไต่สวนความผิด การฟ้องร้อง การพิจารณาโทษ การบังคับคดี และอาจรวมถึงการฟื้นฟูผู้กระทำความผิด และการป้องกันการกระทำความผิดซ้ำอีกด้วยซ้ำ

ยังไม่รู้เหมือนกันว่าเราจะทำเรื่องนี้ได้เมื่อไร?