ยิ่งใกล้จะถึงวันประชุมสภาเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2567 ก็เริ่มมีการตั้งข้อสังเกตท้วงติงจากฝ่ายต่างๆ มากยิ่งขึ้น
ล่าสุด ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต อดีต สส.ประชาธิปัตย์ ในฐานะนักวิชาการด้านการคลังชื่อดัง อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เขียนบทความตั้งประเด็นวิพากษ์การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 ซึ่งเป็นงบประมาณฉบับแรกของรัฐบาล นายกฯ เศรษฐา ทวีสิน เอาไว้อย่างน่าสนใจ
หัวข้อที่อาจารย์ปรีชา หยิบยกขึ้นมาวิจารณ์ ถือว่าร้อนแรง นั่นก็คือ “ประเด็นสำคัญที่นายกฯเศรษฐาจะต้องชี้แจงและแก้ไขเพิ่มเติมในร่างงบประมาณ 2567 เพื่อไม่ให้เป็นกฎหมาย Fake News และ Fake Law” โดยพุ่งเป้าไปที่การตั้ง “งบราชการลับ”
อาจารย์ปรีชา อรรถาธิบายเอาไว้แบบนี้...
งบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณ 2567 วงเงินรวม 3,480,000 ล้านบาท ที่จะพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร วาระแรกในวันที่ 3 มกราคม 2567 แบ่งเป็นรายจ่ายประจำ 2,532,826.9 ล้านบาท และปีนี้มีรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง 118,361.1 ล้านบาท โดยมีหลักการและเหตุผล ดังนี้
// หลักการ //
ตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2567 เป็นจำนวนไม่เกิน 3,480,000,000,000 บาท และเพื่อชดใช้เงินคงคลัง เป็นจำนวน 118,361,130,150 บาท
// เหตุผล //
เพื่อให้หน่วยรับงบประมาณได้มีกรอบวงเงินงบประมาณสำหรับใช้จ่ายในปีงบประมาณ พ.ศ.2567
จากหลักการและเหตุผลยังไม่พอเพียงที่จะวิเคราะห์และวินิจฉัยว่าเป็น Fake News และ Fake Law ได้ จะต้องพิจารณาจากร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 และในเอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 งบกลาง สำนักนายกรัฐมนตรี และของกระทรวงกลาโหม
ทั้งนี้ ขอนำรายการ “เงินราชการลับ” ของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และของกระทรวงกลาโหมมาเป็นกรณีศึกษา และก็มิได้หมายความว่า รายจ่ายงบกลาง และของส่วนราชการต่างๆ จะไม่มี แต่ของกระทรวงกลาโหมจะเห็นเป็นรูปธรรมที่ชัดเจนของการเป็น Fake News และ Fake Law และเป็นมาอย่างนี้หลายปีงบประมาณแล้ว
ปีงบประมาณ 2567 งบราชการลับของกระทรวงกลาโหมตั้งไว้มากที่สุด โดยเฉพาะของกองทัพบกจะตั้งไว้เท่ากันทุกปีในวงเงิน 290,046,000 บาท สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม 32,393,000 บาท กองทัพเรือ 62,694,000 บาท กองทัพอากาศ 30,000,000 บาท และกองบัญชาการกองทัพไทย 34,822,000 บาท
เงินราชการลับจำนวนดังกล่าวทั้งหมดนี้จึงเป็น Fake Law เพราะไม่มีการตั้งไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีทุกปีงบประมาณ ที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ว่างบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินจะต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ ประกอบด้วยกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 36 เพราะการที่ไปตั้งไว้ในเอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 หรือเล่มขาวคาดแดง ที่ไม่มีศักดิ์เป็นกฎหมายดังเช่นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย และเมื่อสิ้นปีงบประมาณจะไม่มีเหลือคืนคลังเลย
กระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลางได้มีหนังสือที่ กค.0502/3161 ลงวันที่ 30 มกราคม 2518 ได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการฝากเงินราชการลับไว้ว่า “เงินราชการลับที่เบิกจากคลังไปแล้วให้นำไปฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือธนาคารกรุงไทยเท่านั้น เพราะเคยมีการนำเงินราชการลับไปฝากไว้ที่ธนาคารพานิชย์เพื่อได้ดอกเบี้ยมาแล้ว”
เรื่องการใช้เงินราชการลับนี้ ได้มีหลัก “ธรรมานุธรรมปฏิบัติ” เกิดขึ้นในสมัยท่านอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ในการแสดงปาฐกถาของ นายปลั่ง มีจุล อดีตเลขาธิการคณะรัฐมนตรีหลายสมัย และนายปลั่ง มีจุล ท่านนี้ ในสมัยเรียนหนังสือที่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง ได้อาศัยอยู่กับท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ที่ทำเนียบท่าช้างได้เป็นผู้เรียกเรือจ้างที่จอดอยู่กลางแม่น้ำเจ้าพระยาให้ท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ หลบหนีการจับกุมตามฆ่าของคณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจในคืนวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490
นายปลั่ง มีจุลได้แสดงปาฐกถาเรื่อง “ฯพณฯ ศาสตราจารย์ สัญญา ธรรมศักดิ์ กับการบริหารราชการแผ่นดิน” เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2534 ณ หอประชุมใหญ่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มีความตอนหนึ่งที่เป็น “ธรรมานุธรรมปฏิบัติ” ว่า
“….ท่านอาจารย์บริหารงานตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาได้สักสัปดาห์ ปลายเดือนตุลาคม 2516 นั้นเอง ปรากฏว่ามีธนาคารแห่งหนึ่ง มีหนังสือแจ้งมาที่ท่านอาจารย์ว่า มีเงินอยู่ในบัญชีท่านอาจารย์ในฐานะนายกรัฐมนตรี จะสั่งใช้อะไรก็ได้ในธนาคารนี้ จำนวน 45,000,000 บาท สี่สิบห้าล้านบาทในปี 2516 โน้น นับว่าจำนวนไม่น้อย มากพอดู ท่านอาจารย์ได้พิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นเงินของทางราชการ จึงได้ให้ท่านบุญมา วงศ์สวรรค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมาปรึกษา และให้ถอนเงินทั้งหมดนั้นเข้าเป็นเงินคงคลังตามระเบียบ เรื่องนี้หาดูหลักฐานได้ที่กระทรวงการคลัง.....”
และเงินราชการลับนี้แหละที่เป็นผลให้สองจอมพลถูกยึดทรัพย์เป็นของแผ่นดินมาแล้ว
นี่คือข้อสังเกตเบื้องต้นที่จะขยายความต่อไป ดังนี้
1. รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง จำนวน 118,361,130,150 บาท เป็นการนำเงินคงคลังไปจ่ายเป็นเงินนอกงบประมาณตามรัฐธรรมนูญมาตรา 140 ที่บัญญัติไว้ว่า
“ในกรณีจำเป็นรีบด่วนจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลัเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้....”
ถามว่ารัฐบาลไหนนำไปจ่าย นายกฯ เศรษฐา จะตอบอย่างไร เพราะเพิ่งเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 23 สิงหาคม 2566 ต่อจาก พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จะเห็นได้ว่านายกฯ เศรษฐา มีเวลาการใช้งบประมาณปี 2566 ได้แค่เดือนกว่า ต่อมาในปีงบประมาณ 2567 จะใช้เงินนอกงบประมาณในกรณีจำเป็นรีบด่วนตามมาตรา 140 และกฎหมายเงินคงคลังไปหรือไม่ วงเงินเท่าใด คงต้องชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ 1 ขั้นตอนรับหลักการ จะชี้แจงแทนพลเอกประยุทธ์ได้เต็มปากเต็มคำหรือไม่ และถ้าพลเอกประยุทธ์ จ่ายไปในกรณีที่ไม่จำเป็นรีบด่วนจะต้องมีความรับผิดชอบอย่างไร
เพราะเข้าสุภาษิต “เนื้อไม่ได้กิน หนังไม่ได้รองนั่ง แต่ต้องเอากระดูกมาแขวนคอ” แท้ๆ
2. “เงินราชการลับ” หมายถึงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่กำหนดให้เป็นเงินราชการลับ หรือที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเพิ่มเติมให้เป็นเงินราชการลับ หรือเป็นเงินที่ใช้จ่ายดำเนินงานในลักษณะปกปิด เพื่อความมั่นคงของประเทศ เศรษฐกิจ การเมือง สังคม และเทคโนโลยี ด้วยความสำคัญดังกล่าวนี้จึงไม่อาจเปิดเผยการใช้จ่ายได้
แต่วงเงินราชการลับไม่เป็นความลับแต่อย่างใด จะต้องเปิดเผยเพราะเป็นส่วนหนึ่งของการจ่ายเงินแผ่นดินคามรัฐธรรมนูญมาตรา 140 แต่ไม่อาจจะหารายการนี้ได้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ทั้งๆ ที่ในคำนิยามและพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 มาตรา 36 เกี่ยวกับการโอนงบประมาณรายจ่ายบัญญัติไว้ ดังนี้
“งบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณที่กำหนดไว้ในแผนงานหรือรายการใดตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย....จะโอนหรือนำไปใช้ในแผนงานหรือรายการอื่นมิได้ เว้นแต่จะได้รับจากผู้อำนวยการ แต่ผู้อำนวยการจะอนุมัติมิได้ในกรณีที่เป็นผลให้เพิ่มรายจ่ายประเภทเงินราชการลับ หรือเป็นแผนงานหรือโครงการใหม่ เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี....”
จะเห็นได้ว่ามาตรา 36 ของกฎหมายวิธีการงบประมาณนี้ กำหนดให้เงินราชการลับเป็นรายการหนึ่งในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายที่ให้อำนาจผู้อำนวยสำนักงบประมาณที่เป็นข้าราชการประจำ และคณะรัฐมนตรี มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายงบประมาณรายจ่าย คือจำนวนเงินงบประมาณเงินราชการลับ หรือแผนงานใหม่ที่เป็นกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบจากสภา ตราเป็นพระราชบัญญัติ ประกาศในราชกิชจานุเบกษามีผลใช้บังคับแล้ว โดยใช้อำนาจบริหารแก้ไขพระราชบัญญัติได้ อันเป็นบทบัญญัติที่ขัดต่อหลักนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ
และเป็นกฎหมายมาตราเดียวในประเทศไทยที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารแก้ไขพระราชบัญญัติโดยไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา แม้จะรายงานเพื่อทราบ ก็ไม่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ดังเช่นที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 169 วรรคท้ายที่บัญญัติว่า
“ในกรณีที่มีการโอนหรือนำรายจ่ายตามงบประมาณที่กำหนดไว้ในรายการใดไปใช้ในรายการอื่นของหน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ให้รัฐบาลรายงานรัฐสภาเพื่อทราบทุกหกเดือน...”
ในทุกบทความที่ผมเขียนเรื่อง “เงินราชการลับ” รวมถึงสอนวิชากฎหมายการคลังในคณะนิติศาสตร์ ผมไม่เคยคัดค้านการมีเงินราชการลับแต่ประการใดเลย เพราะมีความจำเป็นที่สำคัญในด้านความมั่นคงของประเทศ
แต่ผมคัดค้านในการตั้งเงินราชการลับที่เป็นการใช้จ่ายเงินแผ่นดินไม่อยู่ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่อยู่ในเอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 ในงบสำนักนายกรัฐมนตรี และของกระทรวงกลาโหม ที่ไม่มีศักดิ์เป็นกฎหมายแต่อย่างไร
ร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณทุกปีงบประมาณที่ผ่านมา และรวมถึงร่างงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2567 ในส่วนเงินราชการลับจึงเป็น Fake News กฎหมาย Fake Law และจะเป็นผลให้เป็น Fake Law ทั้งฉบับหรือไม่ จะต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเมื่อร่างนี้ผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว
ข้อเสนอแนะในการแก้ไขต่อนายกรัฐมนตรีเศรษฐาให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายวิธีการงบประมาณ ถ้าท่านไม่มีมิจฉาทิฐิโดยอ้างว่าแต่เดิมๆ ก็ทำมาอย่างนี้ เพราะแต่เดิมนั้นล้วนเป็น Fake News และ Fake Law ทั้งสิ้น
1. ให้รัฐบาลเศรษฐาถอนร่างจากรัฐสภาและแก้ไขเพิ่มเติม ดังนี้
1.1 เงินราชการลับของส่วนราชการต่างๆ นอกเหนือของกระทรวงกลาโหมที่ตั้งไว้ในสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ในเอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 พ.ศ.2567 เล่มที่ 1 ให้นำมาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี หรือแยกไปตั้งไว้ในส่วนราชการต่างๆ หรือหน่วยงานในกำกับที่จำเป็นต้องมีเงินราชการลับ เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน เงินราชการลับของกระทรวงการต่างประเทศ เป็นต้น
1.2 เงินราชการลับของกระทรวงกลาโหมให้แยกตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงกลาโหมและหน่วยงานในกำกับ เช่น
กองทัพบก มีเงินราชการลับ 290,046,000 บาท
กองทัพเรือ มีเงินราชการลับ 62,694,000 บาท
กองทัพอากาศ มีเงินราชการลับ 30,000,000 บาท
กองบัญชาการกองทัพไทย มีเงินราชการลับ 34,822,000 บาท
2. ถ้ารัฐบาลไม่ยอมถอนร่างมาแก้ไขตามที่เสนอในข้อ 1 และใช้มติเสียงข้างมากเห็นชอบในวาระรับหลักการ จะต้องมาดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมในขั้นตอน “การแปรญัตติ” ของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายวิธีการงบประมาณตามที่เสนอมาแล้วในข้อ 1
3. ถ้าไม่อาจดำเนินการแก้ไขตามข้อ 1 และข้อ 2 ได้ สส.มีสิทธิส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเมื่อร่างนี้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว
“เงินราชการลับ” นี้มีอาถรรพ์ เพราะทำให้สองจอมพลถูกยึดทรัพย์เป็นของแผ่นดินมาแล้วครับ
