ทางสองแพร่ง "ร่าง พ.ร.บ.ป้องกันอุ้มหาย-ทรมาน"

หลังจากที่ประชุมวุฒิสภาเมื่อวันที่ 9 ส.ค.65 มีมติในวาระ 2 และ 3 ให้แก้ไขร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับให้บุคคลสูญหาย หรือ “ร่าง พ.ร.บ.ป้องกันอุ้มหาย-ทรมาน” ในบางมาตรา

โดยในการลงคะแนนวาระ 3 ที่ประชุมวุฒิสภาลงมติเห็นชอบกับการแก้ไขเพิ่มเติม ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 121 ไม่เห็นด้วย 8 และงดออกเสียง 6 เสียง ทำให้ต้องส่งร่างกฎหมายกลับไปให้ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรลงมติว่า เห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขของวุฒิสภา ส่งผลให้การประกาศเป็นกฎหมายต้องรอไปก่อนนั้น

เมื่อวันที่ 14 ส.ค.65 นางอังคณา นิละไพจิตร อดีตกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ได้โพสต์เฟซบุ๊กส่วนตัวถึงเรื่องร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับให้บุคคลสูญหาย

@@ 10 ปีของร่างกฎหมาย - ส.ว.ตัดเนื้อหาสำคัญ

“เส้นทางของกฎหมายทรมานสูญหาย การปกป้องประชาชนจากการละเมิดโดยรัฐ”

กว่า 10 ปีในการเดินทางของ ร่างกฎหมายป้องกันการทรมานและการบังคับสูญหาย หลังจากประเทศไทยลงนามในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ (#ICPPED) เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2555

ต่อมากระทรวงยุติธรรมได้จัดทำ ร่าง พ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการบังคับสูญหาย ให้เป็นร่างกฎหมายฉบับเดียวกัน โดยเปิดรับฟังความเห็นจากทุกภาคส่วน และเมื่อ 24 พฤษภาคม 2559 ครม. มีมติให้ประเทศไทยให้สัตยาบันอนุสัญญาคนหาย สหประชาชาติ และเสนอร่างกฎหมายต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สนช. เพื่อพิจารณา โดยร่างอยู่ในการพิจารณาของ สนช. 2 ครั้ง

ร่างแรกถูกทำให้ตกไป ต่อมาร่างที่ 2 ตกไปอีกเนื่องจากพิจารณาไม่ทัน (สนช.หมดวาระ) จนเมื่อเดือนตุลาคม 2564 ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้ถูกหยิบยกมาพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้ง ก่อนวันที่ประเทศไทยจะเข้าสู่การทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชน UPR ไม่กี่วัน

ในชั้นการพิจารณาของ กมธ. ส.ส. ร่างของ กมธ. ถือว่ามีความสอดคล้องกับอนุสัญญาฯทั้งสองฉบับ (CAT & ICPPED) แต่เมื่อเข้าสู่การพิจารณาของ ส.ว. มีหลายมาตราสำคัญถูก กมธ. ส.ว. แก้ไข หรือตัดออก แม้สุดท้ายผลการลงมติในวาระสอง ส.ว. มีทั้งที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขเนื้อหาของ กมธ. แต่มาตราสำคัญที่ ส.ว. ส่วนใหญ่เห็นด้วยกับ กมธ. และตัดออก มีผลทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังขาดสาระสำคัญตามอนุสัญญาสหประชาชาติฯ ในประเด็นที่มีความสำคัญ เช่น

@@ เปิดช่องนิรโทษ - เติมอายุความ

1.ข้อห้ามไม่ให้นิรโทษกรรม โดย ส.ว. เสียงข้างมากเห็นควรตัดข้อความตามมาตรา 12 วรรคสอง “กฎหมายนิรโทษกรรมและข้อยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายใดไม่ให้นำมาใช้บังคับกับความผิดตามพระราชบัญญัตินี้” ซึ่งหมายความว่าสามารถออกกฎหมายงดเว้นความผิด (impunity) ต่อผู้บังคับให้บุคคลสูญหายได้

ในเรื่องนิรโทษกรรม ทั้งอนุสัญญาฯ (ICPPED) และปฏิญญาด้านการบังคับสูญหายของสหประชาชาติ 1992 ระบุการห้ามนิรโทษกรรมกรณีการบังคับสูญหาย “บุคคลที่มีหรือถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดตามมาตรา 4 วรรค 1 ข้างต้น (บังคับบุคคลสูญหาย) จะไม่ได้รับประโยชน์จากกฎหมายนิรโทษกรรมพิเศษหรือมาตรการที่คล้ายกัน ซึ่งอาจมีผลให้ได้รับการยกเว้นจากการดำเนินคดีอาญาหรือการลงโทษ” (article 18 (1) UN Declaration on Enforced Disappearance 1992)

ทั้งนี้ การนิรโทษกรรมยังส่งผลโดยตรงต่อ สิทธิที่จะทราบความจริง ความพร้อมรับผิด (accountability) และ การลอยนวลผู้กระทำผิด (impunity)

2.เรื่องอายุความ กมธ. ส.ว. ได้ตัดมาตรา 32 หมวดการดำเนินคดีออก แต่เพิ่มเติมถ้อยคำว่า “อายุความสำหรับความผิดตามมาตรา 7 (กระทำให้บุคคลสูญหาย) มิให้เริ่มนับจนกว่าจะทราบชะตากรรมของผู้ถูกกระทำให้สูญหาย”

ส่วนตัวรู้สึกแปลกใจที่ประธาน กมธ. ส.ว. แจ้งที่ประชุมในการอภิปรายมาตรานี้ในวาระ 2 ว่า อนุสัญญาของสหประชาชาติ ไม่ได้ระบุให้มีการกำหนดอายุความ ทั้งที่จริง อนุสัญญาบังคับสูญหายของสหประชาชาติ ถือว่าการกระทำให้บุคคลสูญหายเป็นอาชญากรรมร้ายแรง (serious crime) หรืออาชญากรรมต่อมนุษยชาติ (Crime Against Humanity) อีกทั้งเป็นอาชญากรรมต่อเนื่อง (continuous offence) ตามกฎหมายระหว่างประเทศ

อนุสัญญาสหประชาชาติจึงกำหนดให้ การบังคับสูญหายเป็นอาชญากรรมที่ไม่มีอายุความ หรือหากจะกำหนดอายุความ สหประชาชาติแนะนำให้รัฐภาคีควรกำหนดอายุความให้นานเท่าที่จะทำได้ (article 8, 1(a)-ICPPED)

@@ ตัดประเด็นห้ามรับฟังพยานหลักฐานที่ได้จากการทรมาน

3.การรับฟังพยานหลักฐานที่ได้มาโดยมิชอบ ร่างของวุฒิสภาได้ตัดมาตรา 30 เรื่อง “การห้ามการรับฟังพยานหลักฐานที่ได้จากการทรมาน” ซึ่งถือเป็นหลักสากลทั้งตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน และกติกาสากลว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) (ข้อบทที่ 7 และข้อบทที่ 14)

ทั้งนี้ กฎหมายระหว่างประเทศอธิบายห้ามรับฟังเหตุผลที่ได้จากการทรมาน ทารุณกรรม เนื่องจากการทรมานจะทำให้ไม่ได้ให้ความจริง เพราะคนรับสารภาพไม่ได้สารภาพเพราะอยากพูดความจริง แต่สารภาพเพราะความเจ็บปวด หรือความกลัว ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดความผิดพลาดในกระบวนการยุติธรรมอย่างมหาศาล

หลังเหตุการณ์ 9/11 หลายประเทศรวมถึงไทยได้ปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้ศาลรับฟังพยานที่กว้างขวางขึ้น เพื่อประโยชน์สาธารณะ (ป.วิ อาญา มาตรา 226/1) โดยมีเจตนารมณ์เพื่อป้องกันการก่อวินาศกรรม หรือการก่อการร้ายที่จะกระทบถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนในวงกว้าง อย่างไรก็ดีแนวปฏิบัติของสภาสหภาพยุโรป (Council of Europe) ได้เน้นย้ำว่า “มาตรการทั้งหมดที่รัฐใช้ในการต่อสู้กับการก่อการร้ายต้องเคารพสิทธิมนุษยชนและหลักนิติธรรม และต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลที่เหมาะสม และยืนยันถึงพันธกรณีของรัฐสมาชิกในการเคารพ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน (ETS No. 5) และปฏิบัติตามคำตัดสินขั้นสุดท้ายของศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรปซึ่งทั้งสองฝ่ายเป็นภาคี” (https://rm.coe.int/protection-of-victims-of-terrorist-acts/168078ab54)

@@ “กรรมการป้องกันอุ้มหาย” ยึดโยงรัฐ

4. ร่างของ ส.ว. ตัดมาตรา 15 “การสรรหาคณะกรรมการ” ออก โดยให้คณะกรรมการส่วนหนึ่งเป็นโดยตำแหน่ง และอีกส่วนหนึ่งมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐมนตรี ทำให้ไม่สอดคล้องกับอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ (ICPPED) ที่ระบุว่า “ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการว่าด้วยการหายสาบสูญโดยถูกบังคับขึ้นเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามที่ได้ระบุไว้ในอนุสัญญาฉบับนี้ ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญสิบคน ซึ่งเป็นผู้ที่มีศีลธรรมสูงและมีคุณวุฒิเป็นที่ยอมรับในด้านสิทธิมนุษยชน โดยจะต้องปฏิบัติหน้าที่ในฐานะส่วนบุคคล เป็นอิสระและเป็นกลาง สมาชิกคณะกรรมการจะได้รับการเลือกตั้งโดยรัฐภาคีโดยคำนึงถึงหลักการกระจายตามเขตภูมิศาสตร์อย่างเป็นธรรม รวมทั้งโดยคำนึงถึงประโยชน์จากการที่คณะกรรมการจะมีบุคคลที่มี ประสบการณ์ด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องและมีสัดส่วนชาย-หญิงที่เท่าเทียมกันด้วย” - ข้อบทที่ 26 (1)

@@ เร่งประกาศใช้ไปก่อน หรือรอ ส.ส.แก้ให้สมบูรณ์

สรุปเส้นทางเดินต่อไปของกฎหมายป้องกันการทรมานและการบังคับสูญหาย คือ ส.ว. จะต้องส่งร่างกลับไปให้สภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ ส.ส.ลงมติว่าเห็นด้วยหรือไม่กับการแก้ไขของ ส.ว. หากเห็นด้วยก็จะดำเนินการตามขั้นตอนเพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่หาก ส.ส. ไม่เห็นด้วยกับร่างที่ ส.ว.แก้ไข ก็จะต้องมีการตั้ง กมธ.ร่วมกันทั้งสองสภาเพื่อพิจารณาในมาตราที่ ส.ว. แก้ไขอีกครั้ง และเสนอต่อที่ประชุมร่วมรัฐสภา ก่อนประกาศใช้เป็นกฎหมาย

ขั้นตอนต่อจากนี้จึงถือเป็นโอกาสสุดท้ายของสภาผู้แทนราษฎรในการปรับปรุงกฎหมายให้มีความสมบูรณ์มากที่สุด ในขณะที่คนทำงานสิทธิมนุษยชน หรือนักกฎหมายบางคนเห็นว่า สภาผู้แทนราษฎรควรยืนยันร่างนี้เพื่อรีบประกาศใช้ เพราะเกรงจะมีการยุบสภา ซึ่งจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายล่าช้าออกไป ด้วยเหตุผล เช่น “ร่างที่ ส.ว. แก้ไขไม่ได้ทำให้สาระสำคัญผิดไปมาก” หรือ “ถ้าตั้ง กมธ. ร่วมอาจไม่ทัน ควรใช้ไปก่อน แล้วค่อยมาแก้ทีหลัง”

ส่วนตัวมีความเห็นว่า เป็นความท้าทายอย่างมากในการร่างกฎหมายอนุวัติการด้านสิทธิมนุษยชน ในช่วงที่ประเทศไม่เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ ขณะที่ผู้เกี่ยวข้องหลายคนยังมีความกลัว และกังวลอย่างมากเรื่องการยุบสภา ทั้งที่ในขั้นตอนสุดท้ายเหลือมาตราสำคัญที่ต้องทบทวนเพียงไม่กี่มาตรา เพื่อให้กฎหมายฉบับนี้มีความครบถ้วน และสอดคล้องกับอนุสัญญาทั้งสองฉบับตามที่ประเทศไทยได้ให้คำมั่นโดยสมัครใจต่อสหประชาชาติ เพื่อเกิดประโยชน์สูงสุดในการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการทรมานและการบังคับให้สูญหาย และยุติวัฒนธรรมการงดเว้นโทษในประเทศไทย

ประสบการณ์ส่วนตัวเกือบ 20 ปี ในการผลักดันร่างกฎหมายเต็มไปด้วยอุปสรรค ความยากลำบาก การข่มขู่คุกคามและเป็นความท้าทายอย่างมากต่อคนทำงานด้านสิทธิมนุษยชน กรณีล่าสุดในการประชุม กมธ.วิ ส.ส.เอง ก็เป็นที่ทราบกันว่ามีคนทำงานด้านสิทธิมนุษยชนพยายามล็อบบี้ขอให้ถอนนิยาม “การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรมหรือย่ำยีศักดิ์ศรี” เพียงเพราะกลัวว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะไม่ยอมผ่านร่าง

อย่างไรก็ดีด้วยการยืนยันเหตุผล ความจำเป็นและด้วยความเชื่อมั่นของ กมธ. หลายๆ คน ทำให้มาตรานี้ที่เป็นหนึ่งในสาระสำคัญของอนุสัญญาต่อต้านการทรมานที่สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาเห็นชอบ

เราจึงไม่ควรปล่อยให้ความกลัวทำลายความมุ่งมั่นในการปกป้องหลักการ เพราะรัฐบาลนี้คงอยู่ต่อไปอีกนาน และหากไม่มีซึ่งความเป็นประชาธิปไตย และความเสมอภาคทางกฎหมาย ก็คงยากที่ประเทศไทยจะก้าวเดินต่อไปบนพื้นฐานการเคารพสิทธิมนุษยชน ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และความเท่าเทียม ... การมีกฎหมายที่ยืนอยู่บนหลักสิทธิมนุษยชน และประชาธิปไตยจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในสถานการณ์ปัจจุบัน

@@ “9 องค์กรสิทธิ” เรียกร้อง สส.เห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับวุฒิสภา

ก่อนหน้านั้น เมื่อวันที่ 11 ส.ค.65 ทางสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.) และองค์กรสิทธิมนุษยชน 8 แห่ง ประกอบด้วย มูลนิธิผสานวัฒนธรรม(CRCF), กลุ่มด้วยใจ, สมาคมนักกฎหมายสิทธิมนุษยชน (สนส.), กลุ่มนอนใบนารีแห่งประเทศไทย, คณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไตย (ครป.), มูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา(HRDF), เครือข่ายผู้ได้รับผลกระทบจากกฎหมายพิเศษ JASAD, เครือข่ายสิทธิมนุษยชนปาตานี HAP ได้ส่งจดหมายเปิดถึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เรื่อง ร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ.... ระบุว่า

ตามที่วุฒิสภาได้ลงมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ…. ในวันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ.2565 อันเป็นผลให้ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้กำลังจะถูกส่งมายังสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลงมติว่าเห็นชอบด้วยหรือไม่กับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภานั้น

สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.) และองค์กรสิทธิมนุษยชน 8 องค์กร มีความเห็นร่วมกันว่า ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวที่ผ่านวาระที่ 3 มาจากวุฒิสภานั้น ไม่ได้มีการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ฉบับของสภาผู้แทนราษฎรในหลักการสำคัญ โดยวุฒิสภายังคงไว้ซึ่งเจตนารมณ์ของสภาผู้แทนราษฎรและองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนที่มุ่งหมายให้มีกฎหมายฉบับนี้เป็นการยกระดับปฏิบัติการด้านสิทธิมนุษยชนประเทศไทยให้เป็นไปตาม อนุสัญญาต่อต้านการทรมาน และการประติบัติ หรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (Convention against Torture and Other Cruel Inhuman or Degrading Treatment or Punishment: CAT) และอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ (International Convention for the Protection of all Persons from Enforced disappearance : CED) แม้จะมีข้อกังวลเรื่องการไม่ยืดอายุความ ไม่ได้กำหนดชัดเจนเรื่องความผิดต่อเนื่องในกรณีการกระทำให้บุคคลสูญหาย และการไม่ให้มีคณะกรรมการตามร่างกฎหมายฉบับนี้ด้วยการสรรหา คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย รวมทั้งไม่ให้มีผู้เสียหายหรือผู้แทนผู้เสียหายในระบบการแต่งตั้งคณะกรรมการก็ตาม

ร่าง พ.ร.บ.ที่แก้ไขโดยคณะกรรมาธิการ วุฒิสภา ได้ยืนยันสาระสำคัญตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหลายประการ เช่น การนิยามของ “การกระทำที่โหดร้ายไร้มนุษยธรรมหรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือเกิดความเจ็บปวดหรือความทุกข์ทรมานแก่ร่างกายหรือจิตใจ ที่มิใช่การทรมานเป็นความผิดทางอาญา” การกำหนดข้อบังคับให้ต้องบันทึกวีดีโอระหว่างควบคุมตัวซึ่งระบุให้เจ้าหน้าที่รัฐ, เมื่อควบคุมตัวแล้วจะต้องทำการบันทึกภาพและเสียงทั้งในขณะที่ทำการจับกุมและควบคุมตัวจนกระทั่งส่งไปถึงพนักงานสอบสวน ซึ่งเป็นมาตรการที่สำคัญในการป้องกันการซ้อมทรมานและกระทำให้บุคคลสูญหายได้โดยง่าย, การกำหนดให้ห้ามทรมานในสถานการณ์สงครามและสถานการณ์ฉุกเฉิน ก็ไม่ยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐ, การกำหนดอำนาจสอบสวนคดีความผิดตาม พ.ร.บ.นี้ไว้กับหลายหน่วยงานทั้งพนักงานสอบสวน ฝ่ายปกครอง อัยการและเจ้าหน้าที่กรมสอบสวนคดีพิเศษ, การเริ่มนับอายุความเมื่อทราบชะตากรรมของผู้ถูกกระทำให้สูญหาย, การยืนยันให้การพิจารณาคดีตาม พ.ร.บ.นี้ให้ศาลอาญาทุจริตและประพฤติมิชอบเป็นศาลพิจารณาการกระทำความผิด และให้ตัดอำนาจศาลทหารกรณีเจ้าหน้าที่ทหารที่กระทำความผิดตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้

ด้วยเหตุนี้เราจึงขอเรียกร้องให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้โปรดพิจารณารับรอง ร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ…. ฉบับที่ทางวุฒิสภามีมติเห็นชอบและจะส่งกลับมาที่สภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ผ่านเป็นกฎหมายโดยเร็ว ทั้งนี้เพราะหากไม่เห็นชอบจะต้องมีการตั้งกรรมาธิการร่วมระหว่างวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะทำให้การพิจารณาผ่านกฎหมายให้มีผลบังคับใช้ล่าช้าไปอีก จนอาจไม่ทันสมัยประชุมรัฐสภาที่เหลืออีกไม่นาน

ทั้งนี้เพื่อเป็นการยืนยันหลักการเจตนารมณ์ของการมีร่างกฎหมายฉบับนี้ เพื่อให้ได้มาซึ่งการมีกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย สอดคล้องกับที่ประเทศไทยต้องอนุวัติการกฎหมายภายในให้สอดคล้องกับกฎหมายสากลที่รัฐไทยมีพันธกรณี ทั้งยังเป็นกฎหมายที่ภาคประชาชนให้การยอมรับ นำไปสู่การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่สามารถเกิดผลในทางปฏิบัติได้จริง อันเป็นการยกระดับความก้าวหน้าด้านสิทธิมนุษยชนของไทย ให้ยืนหยัดอย่างสง่างามในเวทีประชาคมโลกต่อไป

-------------

ขอบคุณภาพปกเรื่อง - คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UNHRC)