“…แม้จะเป็นนโยบายที่สำคัญ จำเป็น และเป็นประโยชน์ต่อประเทศ แต่เมื่อเทียบกับวัตถุประสงค์ในการกู้เงินเพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานแล้ว การกู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายของรัฐด้านความมั่นคงทางพลังงานยังไม่อาจจัดอยู่ในการแก้ไขปัญหาระดับวิกฤตที่ต้องอาศัยการระดมทรัพยากรอย่างเร่งด่วนถึงขนาดต้องตราพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อการนี้ กรณีจึงเป็นเพียงการอาศัยสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อตราพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อให้ฝ่ายบริหารมีแหล่งรายได้สำหรับการดำเนินนโยบายที่รัฐบาลเห็นว่าเร่งด่วนเท่านั้น ทั้งที่ในสถานการณ์เช่นนี้ฝ่ายบริหารอาจดำเนินการโดยวิธีอื่นที่ไม่กระทบต่อหลักการแห่งรัฐธรรมนูญ…”
หมายเหตุ : สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) เมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม 2569 ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเป็นเอกฉันท์วินิจฉัยว่า พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า "เงินกู้ตามพระราชกำหนดนี้นำไปใช้ ... (1) เพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการ ซึ่งได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงาน" เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง
นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญมีมติโดยเสียงข้างมาก (7 ต่อ 2) วินิจฉัยว่า พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง เฉพาะส่วนที่บัญญัติว่า "(2) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชน ชุมชนและประชาชนทั่วไป ให้ทันต่อเหตุการณ์ รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว" เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง
อ่านข่าวประกอบ : 7:2! ศาลรัฐธรรมนูญ เสียงข้างมาก ชี้ พ.ร.ก.กู้เงิน 2 แสนล.หลัง-แผนเปลี่ยนผ่านพลังงาน 'ไม่ขัดรธน.'
เมื่อเร็วๆ นี้ สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญได้เผยแพร่ คำวินิจฉัยส่วนตน โดยขอนำรายละเอียดคำวินิจฉัยส่วนตนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 'เสียงข้างน้อย' (เงินกูในส่วนของ 2 แสนล้านบาทเพื่อเปลี่ยนผ่านพลังงาน) 2 ราย ขอนำคำวินิจฉัยส่วนตนของนายอุดม รัฐอมฤต ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมานำเสนอเป็นคนที่สอง ดังนี้
ประเด็นวินิจฉัย
พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง หรือไม่
ความเห็น
ตามหลักทั่วไปแห่งรัฐธรรมนูญ การใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐต้องคำนึงถึงการตรวจสอบถ่วงดุลตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ รัฐสภาเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติที่มีอำนาจในการตรากฎหมายและควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในการบริหารราชการแผ่นดินและบังคับใช้กฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้น ในส่วนพระราชกำหนดเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นให้ใช้บังคับในระดับศักดิ์ของกฎหมายระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจทางนิติบัญญัติเช่นนี้ก็เพื่อแก้ไขปัญหากรณีฉุกเฉินทำให้มีความจำเป็นรีบด่วนในอันที่จะป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศชาติและประชาชนในภาพรวม เนื่องจากกรอบระยะเวลาในการพิจารณาและอนุมัติร่างพระราชบัญญัติของรัฐสภาเป็นสิ่งที่ไม่อาจคาดหมายได้ว่าจะสามารถดำเนินการตราพระราชบัญญัติให้เสร็จสิ้นได้แน่นอนเมื่อใด จึงไม่อาจใช้เป็นกลไกในการแก้ไขวิกฤตของประเทศได้อย่างทันท่วงทีอันจะทำให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศชาติ
อย่างไรก็ตาม เมื่อฝ่ายบริหารนำพระราชกำหนดที่ตราขึ้นลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อให้มีผลใช้บังคับแล้ว จะต้องนำพระราชกำหนดดังกล่าวให้รัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติพิจารณาให้ความเห็นชอบด้วย และหากรัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบพระราชกำหนดที่ตราขึ้นโดยฝ่ายบริหารกฎหมายนี้ย่อมตกไป และไม่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ต้น ดังนั้น การใช้อำนาจตราพระราชกำหนดที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารในการใช้อำนาจทางนิติบัญญัติ จึงต้องถือเป็นข้อยกเว้นและการใช้อำนาจเช่นนี้ย่อมต้องใช้อย่างมีเงื่อนไขจำกัด
รัฐธรรมนูญ มาตรา 172 ได้บัญญัติเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดด้วยข้อพิจารณาที่แยกเป็นองค์ประกอบสองประการ ได้แก่ ประการแรก องค์ประกอบด้านวัตถุประสงค์ (Substantive Element) ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง คือ (1) เพื่อรักษาความปลอดภัยของประเทศ (2) เพื่อรักษาความปลอดภัยสาธารณะ (3) เพื่อรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ (4) เพื่อป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ และประการที่สอง องค์ประกอบด้านสถานการณ์ (Contextual Element) ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคสอง ให้การตราพระราชกำหนดกระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้
เพื่อให้การตราพระราชกำหนดเป็นไปตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญดังกล่าว รัฐธรรมนูญ มาตรา 173 จึงบัญญัติให้มีกระบวนการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนด โดยก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้อนุมัติพระราชกำหนดใด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภามีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตาม มาตรา 172 วรรคหนึ่ง และให้ประธานแห่งสภานั้นส่งความเห็นไปให้ศาลรัฐธรรมนูญภายในสามวันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่าการตราพระราชกำหนดเป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในมาตรา 172 วรรคหนึ่งหรือไม่
กล่าวคือ รัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนดได้เฉพาะเงื่อนไขส่วนที่เป็นวัตถุประสงค์เท่านั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องจำกัดอำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยเพียงว่า พระราชกำหนดตราขึ้นเพื่อรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศหรือเพื่อป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ หรือไม่ แต่ไม่อาจตรวจสอบไปถึงเงื่อนไขในส่วนสถานการณ์ว่ามีความจำเป็นรีบด่วนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคสอง เพื่อไม่ให้การใช้อำนาจตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติและศาลรัฐธรรมนูญก้าวล่วงเข้าไปในการใช้ดุลพินิจของฝ่ายบริหาร
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 173 วรรคสอง บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยคดีให้เสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง และเมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยแล้ว ให้แจ้งคำวินิจฉัยดังกล่าวไปยังประธานแห่งสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา
ทั้งนี้ หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลใช้บังคับมาแต่ต้น อีกทั้งรัฐธรรมนูญมาตรา 173 วรรคสี่ ยังกำหนดให้คำวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เพื่อให้การใช้อำนาจวินิจฉัยเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนดเป็นไปด้วยความรอบคอบและมีความมั่นคงทางกฎหมาย
@ 'การรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ' ต้องจำกัดความอย่างเข้มงวด
ในประเด็นตามคำร้อง ผู้ร้องซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อกันเสนอข้อโต้แย้งว่า พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 3 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติว่า “... และสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศให้มีประสิทธิภาพ รองรับการใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกให้ทันต่อเหตุการณ์ ... มาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) และบัญชีท้ายพระราชกำหนดดังกล่าวในส่วนแผนงานหรือโครงการที่ 2. วงเงิน 200,000 ล้านบาท ไม่ใช่มาตรการเพื่อรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง
เห็นว่า คำว่า “ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ” ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญของไทยเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ซึ่งได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ในการตราพระราชกำหนดในรายละเอียดแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ กล่าวคือ รัฐธรรมนูญบัญญัติให้ฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนดเพื่อการ “รักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ” อันเป็นการเพิ่มเงื่อนไขอีกกรณีหนึ่ง นอกเหนือจากเพื่อรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ/= หรือเพื่อป้องกันภัยพิบัติสาธารณะ//
อย่างไรก็ดี ไม่ปรากฏหลักฐานการบันทึกความหมายหรือเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญไว้อย่างชัดเจนว่า “ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ” มีความหมายหรือขอบเขตครอบคลุมเนื้อหาเพียงใด แต่ OECD (Organisation for Economic Co - operation and Development) ได้ให้คำนิยามของความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ (Economic security) ว่าหมายถึง ความสามารถของรัฐในการคุ้มครองและธำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพและการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยการเสริมสร้างความสามารถในการรับมือ (resilience) ต่อภัยคุกคามทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ
ทั้งนี้ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจเป็นแนวคิดที่ยังมิได้มีขอบเขตความหมายที่ชัดเจนตายตัว และมีความซ้อนทับกับแนวคิดที่กว้างกว่า “ความมั่นคงแห่งชาติ” (National security) ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจและความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา ขอบเขตของความเสี่ยงด้านความมั่นคงในทางเศรษฐกิจที่ผู้กำหนดนโยบายให้ความสำคัญได้ขยายตัวมากขึ้น โดยครอบคลุมถึงความสามารถในการคุ้มครองทรัพย์สินทางเศรษฐกิจที่สำคัญ การธำรงรักษาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น (Critical infrastructure) และการประกันการเข้าถึงทรัพยากรจำเป็น เช่น พลังงาน อาหาร และเทคโนโลยี
ทั้งนี้ มิติสำคัญของความมั่นคงในทางเศรษฐกิจยังรวมถึงการคุ้มครองอุตสาหกรรมเชิงยุทธศาสตร์และห่วงโซ่อุปทาน (Supply chains) ตลอดจนการรักษาความต่อเนื่องของการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ รวมถึงการรักษาความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์ (Cybersecurity) ด้วย
ดังนั้น โดยเหตุผลของเรื่องที่คณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหารจะต้องใช้อำนาจตรากฎหมายซึ่งโดยปกติเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติอย่างจำกัด การตราพระราชกำหนดโดยอาศัยเหตุเพื่อการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศจึงต้องปรากฏ “ภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ” อันเป็นภัยคุกคามที่มีความร้ายแรง ลุกลามเป็นวงกว้างไปทุกภาคส่วน กระทบต่อระบบเศรษฐกิจในภาพรวมของประเทศ หากไม่ดำเนินการตรากฎหมายในทันทีอาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเสถียรภาพ ความต่อเนื่อง หรือกระทบต่อความสามารถในการดำรงอยู่ของระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม โดยที่ฝ่ายบริหารได้มีมาตรการแก้ไขปัญหาหลายมาตรการแล้ว แต่ยังไม่สามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้
อันทำให้เห็นว่า การกำหนดขอบเขตของคำว่า “การรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ” จำต้องอยู่ภายใต้สถานการณ์ที่ไม่ปกติ และต้องจำกัดความอย่างเข้มงวดเพื่อให้คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจตราพระราชกำหนดตามเหตุแห่งความจำเป็นอย่างแท้จริง ดังปรากฏตามหลักการที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 13/2562
@ ป้องกัน 'กู้เงินพิเศษ' เป็นช่องทางหลัก
อีกทั้ง เมื่อพิจารณาการออกมาตรการกู้เงินของรัฐในสถานการณ์ฉุกเฉิน การใช้อำนาจของรัฐในสถานการณ์เช่นนี้สามารถแยกได้เป็น 2 ลักษณะ คือ ลักษณะแรก สถานการณ์ฉุกเฉินที่ไม่ถึงกับมีผลกระทบร้ายแรง แต่ฝ่ายบริหารเห็นเองว่าจำเป็นต้องแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินโดยเร็ว และลักษณะที่สอง สถานการณ์ฉุกเฉินที่ส่งผลกระทบร้ายแรงต่อประเทศอย่างเป็นรูปธรรม เนื่องจากกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สิน และมีความจำเป็นที่ต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติลงโดยเร็ว
โดยพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 53 กำหนดว่า การกู้เงินของรัฐบาลนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ ให้กระทรวงการคลังกระทำได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะ และเฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน
ซึ่งคำว่า “ความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วน เพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ” ในทางปฏิบัตินั้นจะต้องกระทำอย่างเคร่งครัดตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยมุ่งหมายถึงสภาวะสถานการณ์ที่ส่งผลกระทบร้ายแรงอย่างเป็นภาวะวิสัยในทันที อันเป็นข้อยกเว้นเมื่อประเทศกำลังเผชิญกับวิกฤตที่มีความรุนแรงจนไม่อาจรอการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีตามปกติได้ เนื่องจากหากใช้กระบวนการพิจารณาตามขั้นตอนปกติจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของรัฐ
บทบัญญัตินี้จึงถูกออกแบบมาเพื่อเป็นกลไกสำคัญในการจำกัดและควบคุมดุลพินิจของฝ่ายบริหาร เพื่อป้องกันมิให้ใช้อำนาจออกกฎหมายกู้เงินพิเศษเป็นช่องทางหลักสำหรับการพัฒนาหรือกระตุ้นเศรษฐกิจทั่วไป
ข้อเท็จจริงปรากฏว่า พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 ระบุเหตุผลในการประกาศใช้ท้ายพระราชกำหนดว่า
“โดยที่สถานการณ์ความขัดแย้งในภูมิภาคตะวันออกกลางส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความมั่นคงและเสถียรภาพด้านพลังงานของโลก โดยเฉพาะประเทศไทยซึ่งพึ่งพาการนำเข้าพลังงานจากต่างประเทศในสัดส่วนสูง ทำให้ได้รับผลกระทบจากต้นทุนพลังงานและต้นทุนการผลิตที่ปรับเพิ่มขึ้น ส่งผลให้ผู้ประกอบการต้องส่งผ่านต้นทุนไปยังราคาสินค้าและบริการอันกระทบต่อการบริโภคของประชาชนในภาคครัวเรือน รวมทั้งการจัดหาปัจจัยการผลิตในภาคเกษตรและภาคอุตสาหกรรม และนำไปสู่ความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ จึงเป็นวิกฤตการณ์สำคัญที่รัฐบาลมีความจำเป็นต้องดำเนินมาตรการแก้ไขโดยเร่งด่วนและต่อเนื่อง ทั้งการให้ความช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการซึ่งได้รับผลกระทบจากวิกฤตการณ์ด้านพลังงานดังกล่าว และการสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศให้มีประสิทธิภาพ เพื่อเป็นการรักษาความมั่นคงในระบบเศรษฐกิจของประเทศ รัฐบาลจึงมีความจำเป็นต้องกู้เงินจำนวนสี่แสนล้านบาทเพื่อใช้ดำเนินมาตรการดังกล่าว ซึ่งไม่อาจดำเนินการให้ได้มาโดยวิธีการงบประมาณตามปกติ จึงเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ จึงจำเป็นต้องตราพระราชกำหนดนี้”
นอกจากนี้ ยังมีข้อเท็จจริงจากคำชี้แจงของคณะรัฐมนตรีว่า สถานการณ์ความขัดแย้งดังกล่าวส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความมั่นคงด้านพลังงานของโลก เนื่องจากมีการทำลายแหล่งผลิตน้ำมันและก๊าซโรงกลั่น ระบบท่อส่ง คลังเก็บ และท่าเรือขนส่ง รวมถึงการปิดกั้นเส้นทางเดินเรือสำคัญ โดยเฉพาะช่องแคบฮอร์มุซ ส่งผลให้การผลิตและการส่งออกพลังงานหยุดชะงัก ขณะที่ความต้องการใช้น้ำมันของโลกยังอยู่ในระดับเดิม ทำให้ราคาพลังงานปรับตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ประเทศไทยซึ่งพึ่งพาการนำเข้าพลังงานจากต่างประเทศในสัดส่วนสูงจึงได้รับผลกระทบโดยตรงผ่านต้นทุนการผลิต ค่าขนส่ง และค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้ภาคธุรกิจ โดยเฉพาะผู้ประกอบการ SMEs และผู้ประกอบการรายย่อยเผชิญปัญหาสภาพคล่อง การจ้างงานลดลง และความเสี่ยงต่อการเลิกกิจการ
ขณะที่ประชาชนมีภาระค่าครองชีพและหนี้ครัวเรือนสูงขึ้น กำลังซื้อชะลอตัว และมีความเสี่ยงต่อภาวะเศรษฐกิจชะงักงันภายใต้เงินเฟ้อสูง (Stagflation) สะท้อนผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อเสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ คณะรัฐมนตรีจึงตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 โดยมีวัตถุประสงค์ในการกู้เงินตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง (1) เพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการ ซึ่งได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงาน และ (2) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชน ชุมชน และประชาชนทั่วไปให้ทันต่อเหตุการณ์
รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวแล้ว ประกอบกับบัญชีท้ายพระราชกำหนดดังกล่าว กำหนดแผนงานหรือโครงการ 2 แผน ได้แก่ 1. แผนงานหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการซึ่งได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงาน เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายของประชาชนและเกษตรกร และช่วยเหลือผู้ประกอบการให้สามารถประกอบอาชีพหรือดำเนินธุรกิจอย่างต่อเนื่องได้ วงเงิน 200,000 ล้านบาท และ 2. แผนงานหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชน ชุมชน และประชาชนทั่วไปให้ทันต่อเหตุการณ์รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว วงเงิน 200,000 ล้านบาท
@ อาศัยสถานการณ์ฉุกเฉินออกพ.ร.ก.กู้เงินฯ
หากพิจารณาประเด็นข้อโต้แย้งในปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนดฉบับนี้ คำร้องมุ่งไปที่วัตถุประสงค์ในการกู้เงินตามแผนงานหรือโครงการ 2. ซึ่งปรากฏในพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) ที่กำหนดว่า
“เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชน ชุมชน และประชาชนทั่วไป ให้ทันต่อเหตุการณ์ รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว”
การพิจารณาวัตถุประสงค์ตามแผนงานนี้เกี่ยวข้องกับมาตรการส่งเสริมพลังงานทดแทน และความมั่นคงทางพลังงานที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี ไม่ได้หมายความว่าทุกมาตรการด้านพลังงานทดแทนหรือพลังงงานทางเลือกจะเข้าข่ายเงื่อนไขเฉพาะในการตราเป็นพระราชกำหนด เนื่องจากเงื่อนไข “การรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ” ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 ต้องตีความอย่างแคบว่าเป็นการแก้ไขวิกฤตได้อย่างแท้จริง ดังนั้นมาตรการส่งเสริมพลังงานทดแทนหรือพลังงานทางเลือกที่จะเกี่ยวข้องกับการรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศได้จึงต้องมีลักษณะที่ประเทศกำลังตกอยู่ในภาวะวิกฤต มีสถานการณ์ของความรุนแรงและความจำเป็นเร่งด่วนเนื่องจากการขาดแคลนพลังงาน และการตราพระราชกำหนดจะทำให้รัฐสามารถรับมือกับสถานการณ์ในขณะที่มีการตราพระราชกำหนดได้
พิจารณาข้อเท็จจริงในการตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตพลังงานและการสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 3 ที่กำหนดวัตถุประสงค์ของการกู้เงิน และมาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) ที่กำหนดเหตุหรือขอบเขตของเรื่องที่อนุญาตให้มีการกู้เงินได้ ตลอดจนบัญชีท้ายพระราชกำหนดที่แยกแผนการกู้เงินออกเป็นสองแผนงานจะเห็นว่า
การกู้เงินเพื่อการส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพรองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชนชุมชน และประชาชนทั่วไปให้ทันต่อเหตุการณ์ รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว เป็นเรื่องที่แยกออกจากวัตถุประสงค์ในการเพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานได้อย่างชัดเจน อีกทั้งยังแยกออกจากการรักษาความมั่นคงในระบบเศรษฐกิจของประเทศไม่ให้หยุดชะงักได้
ดังนั้น วัตถุประสงค์ของพระราชกำหนดกู้เงินเป็นเพียงการส่งเสริมการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพรองรับการเปลี่ยนผ่านจากฟอสซิลไปสู่พลังงานทดแทน พัฒนาทักษะประชาชน และส่งเสริมนวัตกรรมมีลักษณะเป็นนโยบายพลังงานทั่วไปซึ่งถูกบรรจุอยู่ในแผนการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอยู่แล้ว แม้จะเป็นนโยบายที่สำคัญ จำเป็น และเป็นประโยชน์ต่อประเทศ
แต่เมื่อเทียบกับวัตถุประสงค์ในการกู้เงินเพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานแล้ว การกู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายของรัฐด้านความมั่นคงทางพลังงานยังไม่อาจจัดอยู่ในการแก้ไขปัญหาระดับวิกฤตที่ต้องอาศัยการระดมทรัพยากรอย่างเร่งด่วนถึงขนาดต้องตราพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อการนี้ กรณีจึงเป็นเพียงการอาศัยสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อตราพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อให้ฝ่ายบริหารมีแหล่งรายได้สำหรับการดำเนินนโยบายที่รัฐบาลเห็นว่าเร่งด่วนเท่านั้น ทั้งที่ในสถานการณ์เช่นนี้ฝ่ายบริหารอาจดำเนินการโดยวิธีอื่นที่ไม่กระทบต่อหลักการแห่งรัฐธรรมนูญ
@ ลัดขั้นตอนการตรวจสอบของรัฐสภา
วิธีอื่นที่ฝ่ายบริหารสามารถใช้กลไกหรือมาตรการ ไม่ว่าทางกฎหมายหรือทางเศรษฐศาสตร์ที่มีอยู่ได้ เช่น การใช้มาตรการด้านรายได้สาธารณะด้วยการเก็บภาษีหรือการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่กิจการที่ใช้พลังงานทดแทนหรือพลังงานทางเลือก หรือการใช้มาตรการรายจ่ายผ่านงบประมาณรายจ่ายประจำปี งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม การโอนงบประมาณรายจ่ายหรือการใช้กลไกของเงินนอกงบประมาณ นอกจากนี้ ยังอาจกู้เงินตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ได้อีกด้วย
รวมถึง กรณีดังกล่าวไม่ใช่สถานการณ์ที่รัฐบาลไร้หนทางในการจัดหางบประมาณเพื่อมาแก้ไขวิกฤตจนถึงขั้นที่ไม่อาจแก้ด้วยวิธีอื่นใดได้ เนื่องจากรัฐบาลซึ่งครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรย่อมสามารถดำเนินการตามกระบวนการนิติบัญญัติโดยปกติ โดยการผลักดันให้ตราเป็นพระราชบัญญัติได้อย่างราบรื่น ทว่าการที่ฝ่ายบริหารกลับเลือกใช้อำนาจพิเศษในการตราเป็นพระราชกำหนดเพื่อลัดขั้นตอนการพิจารณาตรวจสอบของรัฐสภานั้น ถือเป็นวิธีการที่ขัดต่อหลักการและไม่สอดคล้องกับเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ประสงค์ให้ฝ่ายบริหารล่วงล้ำอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติและมุ่งเน้นที่จะให้การตราพระราชกำหนดกระทำได้อย่างจำกัดเฉพาะในกรณีที่มีความจำเป็นอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้เท่านั้น
ประกอบกับการดำเนินการในการเปลี่ยนผ่านระบบการใช้พลังงานของประเทศไม่อาจเกิดผลอย่างมีนัยสำคัญอย่างทันทีทันใด เนื่องจากมาตรการการทดแทนพลังงานฟอสซิลเพื่อให้สามารถรองรับความต้องการไม่ปรากฏเหตุพลังงานของประเทศจำเป็นต้องใช้เวลาในการดำเนินการในเชิงโครงสร้างการใช้พลังงาน
ดังนั้น มาตรการดังกล่าวจึงไม่อาจได้สัดส่วนกับการแก้ไขปัญหาวิกฤติของประเทศซึ่งเป็นเรื่องปัจจุบันทันด่วนได้สำคัญอันเป็นภาวะวิกฤติในทางเศรษฐกิจของประเทศที่คณะรัฐมนตรีจะใช้อำนาจตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 การตราพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อวัตถุประสงค์ดังที่กำหนดในมาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) จึงยังไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง
@ ฝ่ายบริหารก่อปัญหาเสียเอง
มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมอีกว่า แม้รัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง จะให้ฝ่ายบริหารอาศัยเหตุเพื่อรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจโดยการตราเป็นพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 เพื่อยกเว้นอำนาจในการตรากฎหมายของรัฐสภาได้ก็ตาม
แต่การตราพระราชกำหนดเพื่อให้อำนาจในการกู้เงินของฝ่ายบริหาร ยังต้องมีหน้าที่ในการรักษาวินัยทางการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 62 ด้วย เนื่องจากฝ่ายบริหารต้องรักษาดุลยภาพทางการคลัง โดยการควบคุมดูแลให้รายจ่ายสาธารณะและข้อผูกพันทางการเงินของรัฐบาลทั้งในปัจจุบันและอนาคตอยู่ในระดับที่สมดุลกับขีดความสามารถในการรับภาระภาษีและค่าบริการของประชาชนในเวลานั้นเพื่อไม่ให้การใช้อำนาจกู้เงินโดยการตราเป็นพระราชกำหนดของฝ่ายบริหารก่อให้เกิดปัญหากระทบต่อการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศในอนาคตเสียเอง
อีกทั้งการกู้เงินโดยอาศัยพระราชกำหนดเป็นกลไกพิเศษ ย่อมทำให้ฝ่ายบริหารสามารถก่อหนี้สาธารณะได้โดยง่าย โดยไม่ผ่านกระบวนการพิจารณา ตรวจสอบ และถ่วงดุลของรัฐสภาตามกลไกการตราพระราชบัญญัติปกติ ทั้งที่การก่อหนี้สาธารณะเป็นการสร้างภาระผูกพันทางการคลังแก่รัฐและประชาชนในระยะยาว ไม่ว่าจะเป็นภาระดอกเบี้ย ภาระการชำระคืนเงินต้น ภาระงบประมาณในอนาคต การลดพื้นที่ทางการคลังสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะด้านอื่น และมีความเสี่ยงทางการคลัง
หากยอมให้ฝ่ายบริหารอ้างเหตุเกี่ยวกับการส่งเสริมเทคโนโลยีพลังงานทางเลือก พลังงานทดแทนหรือการปรับโครงสร้างพลังงาน ซึ่งโดยสภาพเป็นนโยบายระยะกลางหรือระยะยาว มาเป็นเหตุในการตราพระราชกำหนดกู้เงินได้โดยง่าย ย่อมเสี่ยงต่อการสร้างบรรทัดฐานว่า รัฐบาลสามารถใช้พระราชกำหนดเพื่อรองรับนโยบายทางการคลังทั่วไปได้
ไม่ว่าจะเป็นการก่อหนี้สาธารณะ การจัดเก็บรายได้ โดยเฉพาะการจัดเก็บภาษีซึ่งกระทบต่อสิทธิในทรัพย์สินของประชาชนโดยตรง หรือการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน การให้อำนาจกู้เงินแก่ฝ่ายบริหารตามพระราชกำหนด โดยไม่ต้องผ่านการกลั่นกรองอย่างรอบคอบจากรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนและอาจนำไปสู่การก่อภาระทางการคลังซึ่งอาจนำไปสู่การทำลายหลักวินัยการเงินการคลังได้ในที่สุด
@ เป็นการกู้เงินที่ไม่ปรากฏความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ
เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของการกู้เงินตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) ตามหลักเกณฑ์ทางด้านวินัยการเงินการคลังของรัฐแล้ว เห็นว่า การกู้เงินเพื่อวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาภาวะวิกฤตของประเทศเฉพาะในส่วนนี้ไม่ใช่กรณีที่ฝ่ายบริหารไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน จึงไม่เป็นไปตามเงื่อนไขในการตรากฎหมายเพื่อการกู้เงินของรัฐบาลตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 53 วรรคหนึ่ง
นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาแผนงานหรือโครงการตามบัญชีท้ายพระราชกำหนด แผนงานหรือโครงการที่ 2 ซึ่งประกอบด้วย 2.1 แผนงาน โครงการ หรือกิจกรรมที่มีวัตถุประสงค์เพื่อลดการใช้พลังงานฟอสซิล การใช้เทคโนโลยีเพื่อให้การใช้พลังงานมีประสิทธิภาพ ส่งเสริมการติดตั้งระบบไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและสร้างรายได้จากคาร์บอนเครดิต 2.2 โครงการเพื่อส่งเสริมการใช้ยานพาหนะที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ลดการใช้พลังงานฟอสซิลทำให้การใช้พลังงานมีประสิทธิภาพ หรือส่งเสริมการใช้พลังงานทางเลือก รวมทั้งสนับสนุนการติดตั้งสถานีบรรจุไฟฟ้า และ 2.3 แผนงานหรือโครงการเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมสำหรับรองรับการปรับโครงสร้างพลังงานและการสร้างเศรษฐกิจใหม่ วงเงิน 200,000 ล้านบาท แล้วเห็นว่า
เป็นการกำหนดเนื้อหาอย่างกว้าง ไม่มีหลักเกณฑ์ ข้อมูล รายละเอียด หรือแนวทางการประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคม โดยเฉพาะการกำหนดหน่วยงานที่รับผิดชอบคือ กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานของรัฐที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย มิได้ระบุให้ชัดเจนว่าหน่วยงานของรัฐหน่วยงานใดเป็นเจ้าของแผนงานหรือเป็นผู้รับผิดชอบโครงการ และมีความพร้อมในการดำเนินการหรือไม่ จึงเป็นการกู้เงินที่ไม่ปรากฏความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคมของแผนงานหรือโครงการ และความพร้อมของหน่วยงานที่เป็นเจ้าของแผนงานหรือโครงการที่จะใช้จ่ายเงินกู้ ไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 57
ด้วยเหตุผลดังที่ได้ยกมา พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 มาตรา 3 เฉพาะในส่วน “สร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศให้มีประสิทธิภาพรองรับการใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกให้ทันต่อเหตุการณ์” มาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชน ชุมชน และประชาชนทั่วไป ให้ทันต่อเหตุการณ์ รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรมเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว และบัญชีท้ายพระราชกำหนดดังกล่าวในส่วนแผนงานหรือโครงการที่ 2 วงเงิน 200,00 ล้านบาท
จึงยังไม่อาจจัดอยู่ในขอบเขตที่คณะรัฐมนตรีจะต้องใช้อำนาจพิเศษตราพระราชกำหนดในเงื่อนไข “เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ” ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง
@ ประยุกต์ 'หลักแยกส่วนได้' ควบคุมความชอบด้วยรธน.
อนึ่ง ยังมีประเด็นที่ต้องพิจารณาอีกว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจสั่งให้พระราชกำหนดมีผลใช้บังคับ “เฉพาะบางส่วน” ได้หรือไม่ รัฐธรรมนูญ มาตรา 173 วรรคสาม บัญญัติในส่วนของบทนิรโทษกรรมทางกฎหมายไว้ว่า “ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลใช้บังคับมาแต่ต้น” การตีความตามตัวอักษรอย่างเคร่งครัด (Strict Literal Interpretation) อาจนำไปสู่ข้อสรุปว่า หากบทบัญญัติใดบทบัญญัติหนึ่งไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ พระราชกำหนดจะต้องตกไป “ทั้งฉบับ”
อย่างไรก็ตาม การตีความในลักษณะนี้นอกจากจะขัดต่อหลักความได้สัดส่วนแล้ว ยังอาจก่อให้เกิดความเสียหายทางนโยบาย เนื่องจากจะเป็นการเพิกถอนอำนาจการกู้เงินในส่วนของการเยียวยาประชาชนตามมาตรา 5 (1) ซึ่งไม่มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญไปด้วย หรือหากศาลรัฐธรรมนูญจะต้องยอมให้ส่วนที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญผ่านเป็นกฎหมายไปด้วย เพื่อเห็นแก่ส่วนที่เป็นประโยชน์แก่ประเทศซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ก็อาจเปิดช่องให้มีการตราพระราชกำหนดที่มีเนื้อหาบางส่วนไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญปะปนเข้าไปด้วย
เห็นว่า หลักการตรวจสอบพระราชกำหนดตามหน้าที่และอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 173 มีความแตกต่างจากหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในการอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคสาม ซึ่งเป็นอำนาจตรวจสอบถ่วงดุลทางการเมือง มิใช่การตรวจสอบปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนด รัฐสภาจึงต้องใช้อำนาจเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบด้วยกับพระราชกำหนดที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นและใช้บังคับเป็นกฎหมายแล้วเท่านั้น
ในขณะที่การตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญเป็นการตรวจสอบว่า บทบัญญัติแห่งพระราชกำหนดที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาเข้าชื่อเสนอความเห็นโต้แย้งว่า ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 172 วรรคหนึ่ง เป็นประเด็นทางกฎหมายว่าด้วยการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนด ศาลย่อมต้องพิจารณาในเนื้อหารายละเอียดของพระราชกำหนดที่เป็นประเด็นโต้แย้งว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
หลักกฎหมายและแนวคำพิพากษาของศาลไทย ได้ยอมรับ “หลักแยกส่วนได้” (Severability Doctrine หรือ Doctrine of Separability) มาประยุกต์ใช้ในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หลักการนี้วางหลักเกณฑ์ไว้ว่า หากกฎหมายมีข้อความบางส่วนที่เป็นโมฆะหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญ หากส่วนที่ตกเป็นโมฆะนั้นสามารถแยกออกจากส่วนที่สมบูรณ์ได้ (Severable) โดยไม่ทำให้เจตนารมณ์หลักของกฎหมายนั้นต้องเสื่อมเสียหรือสูญเปล่าไป ศาลย่อมมีอำนาจวินิจฉัยเพิกถอนเฉพาะส่วนที่ขัดต่อกฎหมาย (Partial Invalidation) และธำรงรักษากฎหมายในส่วนที่ยังคงมีความสมบูรณ์ไว้ให้มีผลบังคับใช้ต่อไปได้
ดังหลักการที่ศาลฎีกาวินิจฉัยไว้ในคดีอาชญากรสงครามตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1/2489 ที่พิพากษาให้พระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พุทธศักราช 2488 มาตรา 3 “เฉพาะที่บัญญัติย้อนหลังนั้นย่อมขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 14 จึงเป็นโมฆะ ส่วนบทบัญญัติที่ว่าด้วยการกระทำหลังจากใช้พระราชบัญญัตินี้แล้ว เป็นอันใช้บังคับได้โดยสมบูรณ์”
นอกจากนี้หลักกฎหมายดังกล่าวยังปรากฏตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 148 กรณีศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ และข้อความที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญไม่เป็นสาระสำคัญ ย่อมมีผลเพียงให้ข้อความนั้นเป็นอันตกไป แต่ร่างพระราชบัญญัติในส่วนอื่นที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ฝ่ายบริหารยังคงดำเนินการนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้ให้มีผลบังคับเป็นกฎหมายได้
อันทำให้เห็นว่าหลักแยกส่วนได้สอดคล้องกับบทบาทศาลรัฐธรรมนูญในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญยิ่งกว่าการตีความอย่างเคร่งครัดเพื่อไม่ให้มีการแยกส่วนของบทบัญญัติที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญออกจากส่วนของบทบัญญัติแห่งพระราชกำหนดที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
ดังนั้น เมื่อวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 เฉพาะส่วนของบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการให้อำนาจคณะรัฐมนตรีกู้เงินเพื่อวัตถุประสงค์ตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง (2) รวมถึงมาตรา 6 ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่งแล้ว จึงให้พระราชกำหนดเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติดังกล่าวไม่มีผลใช้บังคับมาแต่ต้นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 173 วรรคสาม
ส่วนมาตรการในการแก้ปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานที่มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการ ซึ่งได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงาน เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายของประชาชนและเกษตรกร และช่วยเหลือผู้ประกอบการให้สามารถประกอบอาชีพหรือดำเนินธุรกิจได้อย่างต่อเนื่อง วงเงิน 200,000 ล้านบาท ยังคงมีผลใช้บังคับได้ต่อไป
อ่านข่าวที่เกี่ยวข้องประกอบ : เปิดคำวินิจฉัยส่วนตน พ.ร.ก.กู้เงิน4แสนล.(1) จิรนิติ หะวานนท์:ทำลายวินัยการเงินฯ-ประชาชนรับภาระหนี้
Isranews Agency | สำนักข่าวอิศรา 