เปิดรายงานข้อสังเกต-ความเห็นเบื้องต้น กมธ. เอ็นเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ วุฒิสภา (2)

“...การนำเสนอร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. .... เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาที่มีลักษณะของความเร่งรีบแซงลำดับความสำคัญของกฎหมายอื่น ที่จะมีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้างอย่างยั่งยืนกว่า จึงเป็นภาพสะท้อนถึงการขับเคลื่อนเชิงนโยบาย ที่ขาดหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) และขาดความรอบคอบในการประเมินผลกระทบต่อโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมในระยะยาว และตอกย้ำถึงปัญหาการขาดเสถียรภาพ ในเชิงหลักการ ตลอดจนการขาดความตรงไปตรงมาในการสื่อสารของรัฐบาล ซึ่งล้วนเป็นปัจจัยบั่นทอน ความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อรัฐบาล ในการที่จะดำเนินนโยบายสาธารณะในเรื่องที่มีความอ่อนไหว และมีผลกระทบในวงกว้างอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้...”

หมายเหตุ : สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการเปิดสถานบันเทิงแบบครบวงจร (Entertainment Complex) วุฒิสภา ที่มีนพ.วีระพันธ์ สุวรรณนามัย เป็นประธาน ได้สรุปรายงานข้อสังเกตและความเห็นเบื้องต้นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. เสนอต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาตามอำนาจหน้าที่ ในการประชุมวุฒิสภา ในวันที่ 7 กรกฎาคม 2568

สำนักข่าวอิศราได้นำเสนอเนื้อหารายละเอียดในรายงานของ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการเปิดสถานบันเทิงแบบครบวงจร (Entertainment Complex) วุฒิสภา ซึ่งประกอบด้วย ข้อสังเกต ความเห็น และข้อห่วงใยเบื้องต้นเกี่ยวกับร่างพ.ร.บ.การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. .... ด้านกฎหมาย ไปก่อนหน้านี้ จากทั้งหมด 3 ด้าน ได้แก่ ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคมและด้านอื่น ๆ ด้านกฎหมาย กับ 3 ฉากทัศน์ ครั้งนี้จะเป็นเป็นในส่วนของ ด้านเศรษฐกิจ

อ่านประกอบ : เปิดรายงานข้อสังเกต-ความเห็นเบื้องต้น กมธ. เอ็นเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ วุฒิสภา (1)

@ งานที่ไม่มีการรพัฒนาทักษะ

ด้านเศรษฐกิจ

1.กิจกรรมการพนันไม่ใช่การขับเคลื่อนเศรษฐกิจ

จากการวิเคราะห์เชิงเศรษฐศาสตร์ พบว่า กิจกรรมการพนันโดยพื้นฐานแล้ว เป็นการโอนถ่ายเงินจากบุคคลหนึ่งไปยังอีกบุคคลหนึ่งโดยไม่ก่อให้เกิดการผลิตสินค้าและบริการที่แท้จริงในระบบเศรษฐกิจ

แตกต่างจากกระบวนการซื้อขายสินค้าและบริการในระบบเศรษฐกิจทั่วไป ซึ่งไม่เพียงแต่ก่อให้เกิดรายได้แก่ผู้ประกอบการ แต่ยังมีผลต่อเนื่องไปยังการจ้างงาน การใช้วัตถุดิบและการสร้างห่วงโซ่มูลค่าทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืน

และหากพิจารณาจากโครงสร้างของการพนัน เช่น การเดิมพันระหว่างบุคคลหลายคน แม้จะมีผู้ชนะและผู้แพ้ แต่ผลรวมของเงินในระบบยังคงเท่าเดิม ไม่มีการเพิ่มขึ้นของมูลค่าทางเศรษฐกิจที่แท้จริง

ตรงกันข้าม ระบบการพนันมักเอื้อให้เจ้ามือ หรือผู้ประกอบการเป็นฝ่ายได้เปรียบ เนื่องจากมีการออกแบบผลตอบแทนที่ต่ำกว่าค่าความเป็นไปได้ทางคณิตศาสตร์อย่างเป็นระบบ ซึ่งส่งผลให้รายได้สุทธิจากการพนันจะกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มผู้ถือผลประโยชน์หรือผู้ประกอบการ

ทั้งนี้ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ก็ได้มีข้อท้วงติง ต่อรัฐบาลผ่านสื่อต่าง ๆ ด้วยแล้วว่า เงินจากการพนันมีลักษณะเป็น “เงินโอน (Transfer)” จะไม่ถูกนำมาคำนวณเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ เนื่องจากไม่ทำให้เกิดผลผลิต (Production) ไม่นับรวมในผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) เพราะไม่ก่อให้เกิดการผลิตสินค้าและบริการที่แท้จริง ดังนั้น ธุรกิจกาสิโนจึงไม่ส่งผลกระทบเชิงบวกต่อระบบเศรษฐกิจมากเท่าที่มีการคาดการณ์ไว้

แม้จะมีการกล่าวถึงผลดีในเชิงการจ้างงานภายในสถานประกอบการ เช่น กาสิโน อาทิ พนักงานแจกไพ่ พนักงานรักษาความปลอดภัย หรือพนักงานบริการต่าง ๆ แต่ลักษณะของงาน เหล่านี้มักเป็นงานที่ไม่มีการพัฒนาทักษะที่สร้างสรรค์หรือยั่งยืน อีกทั้งยังอาจทำให้บุคลากรที่มีศักยภาพสูญเสียโอกาสในการทำงานในภาคเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดคุณค่าอย่างแท้จริง

จึงสรุปได้ว่า กิจกรรมการพนันในกาสิโนไม่ใช่การขับเคลื่อนเศรษฐกิจในลักษณะที่ยั่งยืน หรือสร้างมูลค่าเพิ่มต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม แต่เป็นเพียงการโอนย้ายเงินภายในกลุ่มผู้มีส่วนร่วม โดยรัฐเป็นผู้จัดเก็บรายได้จากส่วนแบ่งของกระบวนการดังกล่าว

@ อุตสาหกรรมบ่อนพนันขนาดใหญ่ทั่วโลก ‘ขาลง’ 

2.อุตสาหกรรมบ่อนกาสิโนมีแนวโน้มเข้าสู่ภาวะขาลง

อุตสาหกรรมบ่อนพนันขนาดใหญ่ทั่วโลกกำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอย่างมีนัยสำคัญ โดยมีแนวโน้มเข้าสู่ภาวะ “ขาลง” หรือที่มักเรียกกันว่า Sunset Industry สาเหตุหลัก มาจากพฤติกรรมผู้บริโภคที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว จากการเติบโตของเทคโนโลยีดิจิทัล โดยเฉพาะการแพร่หลายของแพลตฟอร์มการพนันออนไลน์ (Online Gambling) ซึ่งเข้าถึงได้ง่าย สะดวกและไม่จำเป็นต้องเดินทางไปยังสถานที่จริง ซึ่งข้อมูลรายงานการศึกษาของ Statista และ Global Betting and Gaming Consultants (GBGC) ระบุว่า

มูลค่าตลาดการพนันออนไลน์ทั่วโลกเพิ่มขึ้นจาก ประมาณ 45,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2016 เป็นมากกว่า 95,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2024 และคาดว่าจะเติบโตต่อเนื่องด้วยอัตราเฉลี่ยมากกว่า 10 % ต่อปี ขณะที่รายได้จากบ่อนกาสิโนแบบ ดั้งเดิมในหลายภูมิภาค เช่น มาเก๊า ลาสเวกัส และแอตแลนติกซิตี กลับชะลอตัวลง หรือมีแนวโน้มคงที่ โดยเฉพาะหลังวิกฤตโควิด-19 ที่เร่งให้เกิดการปรับตัวเข้าสู่ระบบออนไลน์มากยิ่งขึ้น

อีกทั้ง การพนันออนไลน์มีจุดเด่นด้านความยืดหยุ่น ไม่จำกัดสถานที่และเวลา รวมถึงการเข้าถึงผู้เล่นจำนวนมาก ผ่านอุปกรณ์มือถือหรือคอมพิวเตอร์ส่วนบุคคล ตลอดจนการใช้เทคโนโลยี AI และ Big Data เพื่อวิเคราะห์พฤติกรรมผู้เล่นและปรับแต่งประสบการณ์ให้ตรงกับความต้องการ ทำให้สามารถรักษาฐานผู้เล่นและเพิ่มรายได้อย่างต่อเนื่อง

กล่าวโดยสรุป คือ อุตสาหกรรมบ่อนพนันขนาดใหญ่กำลังเผชิญภาวะถดถอย และกำลังถูกแทนที่ด้วยระบบการพนันออนไลน์ที่ตอบโจทย์ยุคดิจิทัลได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีต้นทุนต่ำกว่าอย่างมีนัยสำคัญ

ดังนั้น แทนที่รัฐบาลจะส่งเสริมการลงทุนที่กำลังเผชิญความท้าทายอย่างยิ่ง จึงควรที่จะหันมาให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลการพนันออนไลน์ในเชิงนโยบายและกฎหมายมากยิ่งขึ้น

@ สร้างรายได้จาก ‘เงินสีขาว’ 

3.การดึงดูดนักลงทุนและนักท่องเที่ยวคุณภาพสูงไม่จำเป็นต้องใช้กาสิโน

กรณีที่รัฐบาลให้เหตุผลเกี่ยวกับการจัดตั้งสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) ที่มีองค์ประกอบของกาสิโน (Casino) ร่วมอยู่ด้วย โดยให้เหตุผลสำคัญในเชิงโมเดลธุรกิจ และยุทธศาสตร์การแข่งขันในระดับภูมิภาค และอ้างอิงกรณีของประเทศที่ประสบความสำเร็จ เช่น สิงคโปร์ มาเก๊า ฟิลิปปินส์ และมาเลเซีย

โดยพบว่าการมี “กาสิโน” ภายใน Entertainment Complex เป็นปัจจัยหลักที่ทำให้โครงการสามารถแข่งขันในเวทีระหว่างประเทศได้ ซึ่งรูปแบบดังกล่าว ไม่ได้มองกาสิโนเป็นเพียงสถานที่เล่นพนันเท่านั้น แต่เป็น “ตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจ” (Economic Driver) ที่สามารถดึงดูดนักลงทุนรายใหญ่ การจัดประชุมระดับโลก (Meetings, Incentives, Conventions, and Exhibitions – MICE) และนักท่องเที่ยวที่มีรายได้สูง (High -end Tourists) มีกำลังจับจ่ายสูงให้ใช้ระยะเวลาพำนักเพิ่มขึ้น (Length of Stay) และให้ค่าใช้จ่ายต่อหัวของนักท่องเที่ยวเหล่านี้ กระจายรายได้ไปยังธุรกิจบริการอื่นด้วย เช่น โรงแรม ร้านอาหาร แหล่งช้อปปิ้ง และธุรกิจ MICE และเพื่อแข่งขัน กับประเทศเพื่อนบ้าน เช่น กัมพูชา ลาว พม่า มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ ที่เปิดกาสิโนอย่างถูกกฎหมายแล้ว หากประเทศไทยไม่มีรูปแบบธุรกิจนี้จะสูญเสียโอกาสด้านรายได้จากนักท่องเที่ยว และเงินลงทุนต่างประเทศ ซึ่งประเทศไทยมีศักยภาพในการเป็นศูนย์กลางสถานบันเทิงครบวงจรของอาเซียนได้

ผลการศึกษา พบว่า แม้อุตสาหกรรมกาสิโนจะถูกนำเสนอในฐานะองค์ประกอบหนึ่งของสถานบันเทิงครบวงจรที่สามารถสร้างรายได้และส่งเสริมการท่องเที่ยว แต่ในภาพรวมของโครงสร้างเศรษฐกิจโลก อุตสาหกรรมกาสิโนมีแนวโน้มเข้าสู่ภาวะถดถอย (Sunset Industry) โดยเฉพาะในบริบทของสังคมที่ให้ความสำคัญกับหลักธรรมาภิบาล ความโปร่งใส ความยั่งยืน และความรับผิดชอบทางสังคม ซึ่งแนวโน้มเชิงคุณค่าดังกล่าวกำลังได้รับการส่งเสริมอย่างกว้างขวางในนโยบายสาธารณะ และทิศทางการลงทุนทั่วโลก

และในทางกลับกันอุตสาหกรรมการส่งเสริมสุขภาพแบบองค์รวม (Wellness Industry) กลับมีสถานะเป็นกลุ่มอุตสาหกรรมหรือธุรกิจที่อยู่ในช่วงเริ่มต้นของการเติบโต และมีแนวโน้มที่จะขยายตัวอย่างรวดเร็วในอนาคต ทั้งในด้านมูลค่าทางเศรษฐกิจ การลงทุน และความสำคัญ เชิงยุทธศาสตร์ (Sunrise Sector) และกำลังได้รับความสนใจและการลงทุนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจาก ทั้งภาครัฐและเอกชน โดยเฉพาะในบริบทของสังคมสูงวัยและเศรษฐกิจฐานสุขภาพ (health-based economy)

จากรายงานขององค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO) และ Global Wellness Institute (GWI) พบว่า ตลาดการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ (Wellness Tourism) มีอัตราการเติบโตเฉลี่ยระหว่างร้อยละ 8 – 10 ต่อปี และคาดว่าจะกลายเป็นหนึ่งในกลไกเศรษฐกิจหลักในทศวรรษหน้า โดยเฉพาะในประเทศที่มีความได้เปรียบด้านระบบสาธารณสุขการแพทย์ การบริการและวัฒนธรรมที่สอดรับกับแนวคิดสุขภาพองค์รวม

ดังนั้น ในการกำหนดทิศทางเชิงนโยบายด้านการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ของประเทศ จึงควรพิจารณาอย่างรอบด้าน ทั้งในเชิงศักยภาพการเติบโตระยะยาว ความสอดคล้องกับบริบทสังคม และผลกระทบเชิงคุณค่า (Value Impact) ที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากจุดแข็งของประเทศไทยในด้านการแพทย์และระบบสาธารณสุข การขับเคลื่อนและส่งเสริมพัฒนาศูนย์สุขภาพแบบบูรณาการ (Wellness Complex) จึงเป็นทางเลือกเชิงนโยบายที่เหมาะสมและยั่งยืนมากกว่า ทั้งยังสามารถดึงดูดนักท่องเที่ยวคุณภาพสูงจากต่างประเทศ สร้างรายได้ จาก “เงินสีขาว” และส่งเสริมการลงทุนที่โปร่งใสและมีธรรมาภิบาลจากทั้งภาครัฐ เอกชนและภาคประชาชน โดยไม่ต้องแลกกับผลกระทบเชิงศีลธรรมและปัญหาสังคมในระยะยาว

อีกทั้ง ในปัจจุบันประเทศไทย มีแนวโน้มส่งเสริมในการพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวที่มนุษย์สร้างขึ้น (Man-Made Attractions) ใหม่ ๆ ตลอดเวลา ควบคู่กับการส่งเสริมการท่องเที่ยวเชิงสร้างสรรค์ (Creative Tourism) ซึ่งเติบโตอย่างต่อเนื่อง และความก้าวหน้าดังกล่าวส่วนใหญ่เป็นผลมาจากการลงทุนของภาคเอกชน ภายใต้การสนับสนุนของภาครัฐผ่านมาตรการต่าง ๆ อาทิ นโยบายส่งเสริมการลงทุน การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการยกระดับศักยภาพของแหล่งท่องเที่ยวในภูมิภาค

ตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จ ได้แก่ สวนสนุก และธีมปาร์ก เช่น ดรีมเวิลด์และสยามอะเมซิ่งพาร์ค ศูนย์ศิลปะและวัฒนธรรมร่วมสมัย เช่น TCDC และหอศิลปวัฒนธรรมแห่งกรุงเทพมหานคร ตลอดจนกิจกรรมเชิงสร้างสรรค์และเทศกาลระดับนานาชาติ เช่น Bangkok Design Week และ Wonderfruit Festival ซึ่งสะท้อนถึงศักยภาพของอุตสาหกรรมสร้างสรรค์ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและการท่องเที่ยวโดยไม่ต้องอิงกับกิจกรรมที่มีความเสี่ยงทางสังคม การผลักดันให้มีสถานบันเทิงครบวงจรที่มีกาสิโนเป็นศูนย์กลางจึงไม่ใช่ความจำเป็น หากแต่เสี่ยงต่อการนำไปสู่ปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคม และศีลธรรม

นอกจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีเครื่องมือทางเศรษฐกิจอีกมากมายที่สามารถสนับสนุนการลงทุนในภาคการท่องเที่ยวได้ อาทิ การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี การจัดตั้งกองทุนพัฒนาอุตสาหกรรมสร้างสรรค์ หรือการร่วมลงทุนในรูปแบบรัฐร่วมเอกชน (PPP) โดยไม่จำเป็นต้องเปิดช่องให้เงินทุนที่มีที่มาความไม่โปร่งใส หรือพฤติกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อสวัสดิภาพของประชาชน เข้ามามีบทบาทในระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย

@ รัฐบาลจีนขึ้น ‘บัญชีดำ’ คุมเข้านักพนัน

4.จุดยืนของรัฐบาลจีนต่อธุรกิจการพนัน

รัฐบาลจีนเริ่มมีนโยบายปราบคอร์รัปชันและการฟอกเงิน ในปี 2014 ด้วยการคุมเข้มการเดินทางสู่มาเก๊าเพื่อเล่นพนันของนักพนันวีไอพีที่เป็นนักธุรกิจและข้าราชการจีน ทำให้ช่วงปี 2015 นักพนันชาวจีนหดหายจากกาสิโนมาเก๊า ธุรกิจการพนันเริ่มเข้าสู่ภาวะซบเซา และตั้งแต่ปี 2019 ตลาดการพนันในเอเชียได้รับผลกระทบจากนโยบายจัดระเบียบสังคมของรัฐบาลจีนที่เข้มงวดมากขึ้น บวกกับพิษโควิด - 19 ทำให้ธุรกิจการพนันขาดทุนอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

ต่อมา รัฐบาลจีนได้ดำเนินมาตรการแทรกแซงและปราบปรามธุรกิจการพนันในประเทศเพื่อนบ้านอย่างเข้มงวดมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะในประเทศกัมพูชา ลาว เมียนมา และฟิลิปปินส์ ผ่านแนวทางที่หลากหลาย ทั้งในเชิงการทูต กฎหมาย เศรษฐกิจ และความมั่นคง โดยมีเป้าหมายหลักเพื่อควบคุมการเคลื่อนย้ายเงินทุนผิดกฎหมาย ป้องกันการฟอกเงิน ลดความเสี่ยงจากอาชญากรรมข้ามชาติ และคุ้มครองเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศจีน

ซึ่งหนึ่งในมาตรการสำคัญที่จีนใช้อย่างต่อเนื่อง คือ การประกาศบัญชีดำ (Blacklist) จุดหมายปลายทางในต่างประเทศที่มีการโฆษณา ส่งเสริม หรือดึงดูดนักพนันจีนในลักษณะที่ “ขัดต่อจริยธรรม” โดยกระทรวงวัฒนธรรมและการท่องเที่ยวของจีน (Ministry of Culture and Tourism) เป็นหน่วยงานหลักในการประกาศรายชื่อประเทศหรือเมืองที่อยู่ในบัญชีดังกล่าว มีผลให้บริษัทนำเที่ยวภายในประเทศไม่สามารถดำเนินการจัดการท่องเที่ยวไปยังพื้นที่ที่ถูกขึ้นบัญชีได้

ด้านกฎหมาย จีนได้ดำเนินการแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาในปี พ.ศ. 2564 (ค.ศ. 2021) โดยเพิ่มบทลงโทษต่อบุคคลหรือองค์กรที่มีพฤติกรรมจัดหา ส่งเสริม หรือชักชวนให้พลเมืองจีนเดินทางไปเล่นการพนันในต่างประเทศ ซึ่งรวมถึงการจัดตั้งบริษัท ตัวแทน หรือเครือข่าย เพื่อชักชวนนักพนันเข้าสู่ระบบกาสิโน โดยเฉพาะในประเทศอาเซียนที่เป็นจุดหมายปลายทางยอดนิยม

ด้านการเงิน รัฐบาลจีนใช้นโยบายควบคุมธุรกรรมทางการเงินข้ามพรมแดนอย่างเข้มงวด โดยเฉพาะในกรณีที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมการพนัน ธนาคารกลางจีน (People’s Bank of China: PBOC) และสำนักงานควบคุมเงินตราต่างประเทศของจีน (State Administration of Foreign Exchange: SAFE) ได้ร่วมกันออกมาตรการป้องกันการโอนเงินออกนอกประเทศในลักษณะที่เป็นการอำพราง หรือ สนับสนุนธุรกิจการพนัน ซึ่งครอบคลุมถึงการตรวจสอบธุรกรรมที่ผิดปกติ การจำกัดวงเงินการโอน และการตรวจสอบแหล่งที่มาของเงินทุนอย่างเข้มข้น

นอกจากนี้ จีนยังใช้มาตรการทางการทูตในการกดดันรัฐบาลท้องถิ่นของประเทศ ที่มีธุรกิจการพนันเฟื่องฟู โดยเฉพาะหากรัฐบาลท้องถิ่นไม่สามารถควบคุมหรือจำกัดกิจกรรมของกาสิโนในประเทศตนเองได้ จีนอาจดำเนินมาตรการตอบโต้ เช่น การระงับความร่วมมือทางเศรษฐกิจในโครงการพัฒนา การลดหรือยุติการให้ทุนสนับสนุน หรือการชะลอการดำเนินโครงการ Belt and Road Initiative (BRI) ในบางพื้นที่ ทั้งนี้ โดยอ้างเหตุผลในเชิงความมั่นคงและความเสี่ยงต่อสุขภาวะของพลเมืองจีน เช่น การเสพติดการพนัน หรือการถูกหลอกลวงจากเครือข่ายอาชญากรรมข้ามชาติ

มาตรการที่กล่าวมานี้ สะท้อนให้เห็นถึงแนวทางเชิงรุกของรัฐบาลจีนในการปกป้อง ผลประโยชน์ของประเทศ โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเงินทุน ความมั่นคงภายในประเทศ และการป้องกันอิทธิพลของอุตสาหกรรมการพนันที่แพร่กระจายไปในภูมิภาคอาเซียน

ดังนั้น หากประเทศไทยมีนโยบายอนุญาตให้จัดตั้งกาสิโนอย่างถูกต้องตามกฎหมาย โดยที่จะกำหนดให้นักท่องเที่ยวชาวจีนเป็นกลุ่มเป้าหมายหลักในเชิงพาณิชย์หรือไม่ก็ตาม ก็อาจต้องเผชิญกับผลกระทบจากมาตรการควบคุมของรัฐบาลจีนที่มีเป้าหมายสกัดกั้นการเดินทางของพลเมืองจีนไปเล่นพนันในต่างประเทศ

โดยเฉพาะการจัดทำ “บัญชีดำ” ประเทศหรือเมืองปลายทางที่ถูกมองว่า เป็นแหล่งจูงใจให้ชาวจีนมีพฤติกรรมเกี่ยวข้องกับการพนันในลักษณะที่ “ขัดต่อจริยธรรม” และมาตรการดังกล่าวของจีนอาจส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อศักยภาพในการสร้างรายได้ทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในมิติอื่นด้วย

หากจำนวนนักท่องเที่ยวจากจีนลดลงอย่างมีนัยสำคัญ หรือถูกจำกัดไม่ให้เข้าถึงบริการด้านการท่องเที่ยวที่เกี่ยวข้อง กรณีเช่น บริษัท คิง เพาเวอร์ ดิวตี้ฟรี จำกัด ที่ได้มีหนังสือเรียนกรรมการและผู้จัดการตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เรื่อง ขอหารือแนวทางยกเลิกสัญญาอนุญาตให้ประกอบกิจการจำหน่ายสินค้าปลอดอากร ณ ท่าอากาศยานในความรับผิดชอบ ของ บริษัท ท่าอากาศยานไทย จ ากัด (มหาชน) เนื่องจากได้รับผลกระทบจากการขาดมาตรการเชิงรุกของภาครัฐในการบริหารจัดการความปลอดภัยของนักท่องเที่ยวส่งผลต่อการลดลงของนักท่องเที่ยวชาวจีน จนทำให้ไม่สามารถประกอบกิจการและปฏิบัติตามสัญญาที่ได้ตกลงไว้ได้ และต้องประสบกับภาวการณ์ขาดทุนมาโดยตลอด

นอกจากความเคลื่อนไหวดังกล่าว ยังอาจส่งผลต่อระดับความร่วมมือระหว่างสองประเทศในมิติต่าง ๆ เช่น การลงทุนภายใต้กรอบโครงการ Belt and Road Initiative (BRI) ความร่วมมือด้านการค้า การท่องเที่ยว หรือการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งจีนอาจใช้เป็นกลไกในการสร้างแรงกดดันเชิงนโยบาย หากเห็นว่าท่าทีของประเทศไทยส่งเสริมพฤติกรรมที่ขัดแย้งกับจุดยืน ของรัฐบาลจีนในการควบคุมอุตสาหกรรมการพนันที่ส่งผลต่อความมั่นคงทางสังคม เศรษฐกิจ และสุขภาวะของประชาชนภายในประเทศจีนด้วย

@ ตารางที่ ๑ เปรียบเทียบระหว่างแนวทางการพัฒนา Entertainment Complex ที่มีกาสิโน กับ Wellness Complex) @

5.ประโยชน์ทางเศรษฐกิจยังไม่ชัดเจน

ต่อโมเดลรายได้จากกาสิโนในโครงการสถานบันเทิงครบวงจรของรัฐบาล พบว่า ยังมีประเด็นความไม่ชัดเจนเชิงนโยบายและแนวทางปฏิบัติหลายประการ ทั้งยังพบว่า มีความไม่สอดคล้องของสมมติฐานกับข้อเท็จจริงที่ปรากฎในร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. ....

โดยข้อมูลที่รัฐบาลนำเสนอโมเดลการคาดการณ์รายได้ อ้างว่าจะสามารถสร้างรายได้จากภาษีกาสิโน ได้มากกว่า 50,000 ล้านบาทต่อปี แต่ข้อมูลตามที่ภาคเอกชนได้นำเสนอหากรัฐบาลเดินหน้าโครงการจะสามารถคาดการณ์รายได้จากภาษีกาสิโนและจัดเก็บได้สูงมากกว่า 50,000 ล้านบาทต่อปี หากแต่จะต้องตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า ผู้เล่นหลักของกาสิโนจะเป็น “คนไทย” ในสัดส่วนสูง

อย่างไรก็ตาม เมื่อวิเคราะห์รายละเอียดของสมมติฐานที่เป็นฐานคำนวณรายได้ดังกล่าว พบว่า มีความไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงเชิงกฎหมายและข้อจ ากัดที่รัฐบาลกำหนดไว้เองในร่างพระราชบัญญัติ การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. .... ซึ่งผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ดังนี้

@ สมมุติฐานผู้เล่นคนไทย 21 ล้านครั้งต่อปี ‘เกินจริง’ 

(1) ความไม่สมเหตุสมผลของสมมติฐานด้านผู้เล่นคนไทย

การประมาณการรายได้ที่สูงกว่า 50,000 ล้านบาทดังกล่าว ตั้งอยู่บนข้อสมมติว่า คนไทยจะเข้าไปเล่นในกาสิโนรวมกันถึง 21 ล้านครั้งต่อปี ซึ่งแปลว่า ประชาชนราว 50% ของผู้มีอายุ เกิน 20 ปีในจังหวัดที่ตั้งกาสิโน จะเข้าไปเล่น 1 - 3 ครั้งต่อปี และผู้เล่นชาวไทยจะคิดเป็น 80% ของผู้เล่นทั้งหมดในกาสิโน

อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรีเสนอยังได้ระบุชัดเจนว่า บุคคลที่จะเข้าไป เล่นในกาสิโนต้องมีคุณสมบัติเป็น “ผู้มีเงินฝากในบัญชีธนาคารเกิน 50 ล้านบาท ต่อเนื่องกันไม่น้อยกว่า 6 เดือน” ซึ่งเป็นเกณฑ์ที่มีความเข้มงวดและจำกัดจำนวนผู้มีสิทธิ์เล่นอย่างมาก โดยจากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทยและสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า ผู้ที่มีคุณสมบัติเช่นนี้อาจมีจำนวน น้อยกว่า 10,000 คนทั่วประเทศ

จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จึงทำให้สมมติฐานเรื่องจำนวนผู้เล่นคนไทยปีละ 21 ล้านครั้ง เป็นเรื่องที่ “เกินจริง” และ “ไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริงในเชิงตัวเลข” หากไม่มีการแก้ไขเงื่อนไขเรื่องฐานะทางการเงินของผู้เล่นตามที่ระบุในร่างกฎหมาย

(2) ความคลุมเครือเชิงนโยบายและข้อสังเกตต่อเจตนารมณ์ของรัฐบาล

จากความไม่สอดคล้องเชิงสมมติฐานและข้อเท็จจริง อาจตั้งข้อสังเกตต่อจุดยืนเชิงนโยบายของรัฐบาลได้เป็น 2 แนวทาง ซึ่งสะท้อนถึงปัญหาเชิงความโปร่งใสและความตรงไปตรงมาของนโยบายที่รัฐบาลเร่งรัดผลักดัน ดังนี้

(2.1) รัฐบาลอาจมีเจตนา “จำกัดการเข้าถึง” ของคนไทยต่อกาสิโนอย่างแท้จริง ผ่านการคงไว้ซึ่งเงื่อนไขเงินฝาก 50 ล้านบาท แต่ไม่สื่อสารอย่างตรงไปตรงมากับสาธารณะ ว่าการกำหนดเงื่อนไขนี้จะทำให้รายได้ที่คาดหวังจากภาษีไม่สามารถเกิดขึ้นจริงได้ หรือเกิดขึ้นได้น้อยมาก เมื่อเทียบกับที่กล่าวอ้าง

(2.2) รัฐบาลอาจมีเจตนา “เปิดให้คนไทยเข้าเล่นกาสิโนได้จำนวนมาก” ตามโมเดลการคาดการณ์ของเอกชนที่สนับสนุนโครงการ แต่เลือกจะใส่เงื่อนไข 50 ล้านบาทไว้ในร่างกฎหมาย เพื่อ “บรรเทาความกังวลทางสังคม” และลดแรงต่อต้านจากภาคประชาชนและพรรคร่วมรัฐบาล โดยมีแผนและกลยุทธ์ที่จะ “แก้ไขเงื่อนไข” ดังกล่าว ในการพิจารณาชั้นกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรในภายหลัง ซึ่งสะท้อนถึงการดำเนินนโยบายแบบไม่เปิดเผยต่อสาธารณชน

การนำเสนอร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. .... เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาที่มีลักษณะของความเร่งรีบแซงลำดับความสำคัญของกฎหมายอื่น ที่จะมีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้างอย่างยั่งยืนกว่า จึงเป็นภาพสะท้อนถึงการขับเคลื่อนเชิงนโยบายที่ขาดหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) และขาดความรอบคอบในการประเมินผลกระทบต่อโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมในระยะยาว และตอกย้ำถึงปัญหาการขาดเสถียรภาพ ในเชิงหลักการ ตลอดจนการขาดความตรงไปตรงมาในการสื่อสารของรัฐบาล ซึ่งล้วนเป็นปัจจัยบั่นทอนความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อรัฐบาล ในการที่จะดำเนินนโยบายสาธารณะในเรื่องที่มีความอ่อนไหว และมีผลกระทบในวงกว้างอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

(3) อัตราการเก็บภาษีจากการพนันไม่ชัดเจน

ประเด็นเรื่องการเก็บภาษีรวมจากการพนัน (Gross Gaming Revenue : GGR) หรือเรียกว่า รายได้หลังการหักค่าใช้จ่ายเบื้องต้นที่ผู้ประกอบการได้จากผู้เล่นที่วางเดิมพัน ซึ่งรัฐบาลได้ทำการประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับรายได้ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากกาสิโนอย่างกว้างขวาง แต่ในความเป็นจริง ตัวเลขที่จะจัดเก็บจริงยังไม่มีแหล่งข้อมูลอ้างอิงที่ชัดเจน และหลายประเทศก็มีรูปแบบการจัดเก็บ ที่ไม่อาจจะลอกเลียนแบบกันได้และมีหลายประเทศใช้อัตราการจัดเก็บที่ค่อนข้างสูง เช่น

• มาเก๊า เก็บที่ 35% + ภาษีสังคม 5% (รวมเป็น 40%)

• เวียดนาม เก็บที่ 35%

• ญี่ปุ่น เก็บที่ 32% แบ่งเป็น 16% รัฐบาลกลาง และ 16% รัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งมีหน้าที่ดูแลผลกระทบทางสังคม

• สิงคโปร์ เก็บตามลำดับขั้น โดยห้อง VIP เก็บ 8 - 12% และลูกค้าทั่วไป เก็บ 18 - 22%

• มาเลเซีย เก็บที่ 25%

• ฟิลิปปินส์เคยจัดเก็บภาษีเพียง 5% เนื่องจากรัฐเป็นผู้ดำเนินการ แต่เมื่อเปิดให้เอกชนลงทุนกลับพบปัญหาด้านการบริหารจัดการ การกระจายรายได้และความไม่โปร่งใสจากการใช้อำนาจจัดสรรงบประมาณของประธานาธิบดี

ข้อสังเกตที่ควรพิจารณา คือ อัตราการจัดเก็บภาษีจากรายได้รวมการพนัน Gross Gaming Revenue หรือ GGR ในหลายประเทศอยู่ในระดับมากกว่าร้อยละ 30 สะท้อนถึงผลตอบแทนที่สูงของธุรกิจดังกล่าว ขณะที่ประเทศไทยมีแนวโน้มจะกำหนดอัตราภาษีเพียงร้อยละ 17 ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ย อาจส่งผลให้รัฐได้รับรายได้เพียง 15,000–16,000 ล้านบาทต่อปี ต่ำกว่ารายได้จากสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ปัจจุบันสร้างรายได้ให้รัฐประมาณ 40,000 ล้านบาทต่อปี โดยที่ไม่มีความเสี่ยงทางสังคมหากเทียบกับการเปิดกาสิโน และการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายในการเสนออัตราภาษีที่เกี่ยวข้องกับกาสิโนต่อคณะรัฐมนตรี ก็เป็นอีกประเด็นที่สะท้อนถึงความไม่ชัดเจนของแนวทางการดำเนินงาน และอาจเปิดช่อง ให้เกิดการใช้อำนาจโดยอัตวิสัยในเรื่องที่มีผลกระทบต่อรายได้ของรัฐอีกด้วย

@ พื้นที่ กาสิโน 10 % เทียบเท่า One Bangkok 

6.ขาดข้อมูลผลการศึกษาความเหมาะสมและความคุ้มค่าในการใช้พื้นที่ของรัฐเพื่อพัฒนาโครงการ

ในการที่จะพิจารณาใช้ทรัพย์สินของรัฐเพื่อการลงทุน โดยเฉพาะพื้นที่ขนาดใหญ่ในเขตเศรษฐกิจหลักของเมืองควรตั้งอยู่บนหลักการสำคัญ คือ (1) Highest and Best Use หรือ การใช้ที่ดินให้เกิดมูลค่าสูงสุดภายใต้ข้อจำกัดของกฎหมายผังเมือง และความเหมาะสมทางสังคม และ (2) Opportunity Loss หรือ ความสูญเสียทางเศรษฐกิจจากการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในลักษณะที่มีมูลค่าต่ำ หรือ ความเสี่ยงสูง

กรณีตามที่มีข่าวซึ่งจะใช้พื้นที่ในการดำเนินโครงการ คือ พื้นที่ของการท่าเรือคลองเตย ซึ่งมีขนาด 520 ไร่ (208,000 ตารางวา หรือ 832,000 ตารางเมตร) มีมูลค่าตลาดประมาณ 1.2 ล้านบาทต่อตารางวา คิดเป็นมูลค่ารวม 249,600 ล้านบาท โดยมีอัตรา FAR เท่ากับ 10 : 1 สามารถพัฒนาพื้นที่ใช้สอยได้สูงสุด 8,320,000 ตารางเมตร และตามเงื่อนไขในร่างพระราชบัญญัติพื้นที่ที่สามารถจัดสรรให้ดำเนินกิจการกาสิโนครอบครองได้สูงสุด คือ 10% ของพื้นที่อาคาร หรือเท่ากับ 832,000 ตารางเมตร หากเปรียบเทียบกับโครงการขนาดใหญ่ในประเทศไทย เช่น Central World (830,000 ตร.ม.) Bangkok Mall (873,000 ตร.ม.) หรือ ICON SIAM (750,000 ตร.ม.) จะพบว่า พื้นที่ที่จัดให้กาสิโนมีขนาดใกล้เคียงกับศูนย์การค้าขนาดใหญ่ระดับประเทศ และมีขนาดเกือบเทียบเท่าโครงการ One Bangkok ซึ่งใช้ที่ดิน 108 ไร่ ในการพัฒนาอาคารรวมกว่า 1.8 ล้านตารางเมตร

การนำที่ดินของรัฐบริเวณถนนพระราม 4 พื้นที่การท่าเรือกรุงเทพ (คลองเตย) จำนวน 2,253 ไร่ ซึ่งถือเป็นทำเลที่มีศักยภาพสูง มาดำเนินโครงการพัฒนาเป็นสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) ควรดำเนินการอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะการจัดสรรพื้นที่ให้ภาคเอกชนใช้ประโยชน์ จำนวน 520 ไร่ ซึ่งไม่ควรกระทำโดยปราศจากการประเมินมูลค่าทรัพย์สินอย่างชัดเจน และโปร่งใส

จากการประเมินเบื้องต้น พื้นที่ดังกล่าวมีมูลค่าไม่ต่ำกว่า 250,000 ล้านบาท หากพิจารณาให้เช่าในระยะเวลา 30 ปี ภาครัฐควรได้รับผลตอบแทนในรูปแบบค่าเช่าไม่น้อยกว่า 30% ของมูลค่ารวม หรือ ประมาณ 75,000 ล้านบาท คิดเป็นรายปีไม่ต่ำกว่า 2,500 ล้านบาท ทั้งนี้ ยังไม่รวมการปรับมูลค่าที่ดินตามอัตราเงินเฟ้อและมูลค่าเพิ่มในอนาคต

นอกจากนี้ การเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการด้านอสังหาริมทรัพย์ที่มีความเชี่ยวชาญเข้าร่วมพัฒนาโครงการ ย่อมสามารถสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจได้สูงขึ้น และมีผู้ประกอบการหลายรายที่แสดงความสนใจ จึงควรมีการกำหนดแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐอย่างรอบคอบ โปร่งใสและคุ้มค่าสูงสุด

ส่วนการนำพื้นที่ที่มีมูลค่าสูงดังกล่าวไปใช้สำหรับกิจการที่มีความเสี่ยงสูงอย่างเช่น กาสิโน โดยไม่ปรากฏข้อมูลผลตอบแทนที่ชัดเจนและยั่งยืนต่อรัฐ เทียบกับการใช้ประโยชน์ในรูปแบบอื่น เช่น การพัฒนาเชิงพาณิชย์ ศูนย์สุขภาพ หรือพื้นที่สำนักงานระดับพรีเมียม อาจไม่สอดคล้องกับหลัก Highest and Best Use และอาจก่อให้เกิด Opportunity Loss อย่างมีนัยสำคัญ

ดังนั้น รัฐบาลควรจัดทำการศึกษาความคุ้มค่าเชิงพื้นที่ (Feasibility and Land Use Study) อย่างรอบด้าน และกำหนดผลตอบแทนขั้นต่ำที่รัฐต้องได้รับอย่างเหมาะสม ทั้งในรูปแบบภาษี ค่าเช่า และประโยชน์สาธารณะ พร้อมทั้งระบุพื้นที่เป้าหมายที่จะใช้ดำเนินโครงการให้ชัดเจน ภายใต้กรอบการพัฒนาเมืองที่คำนึงถึงผังเมือง รายได้เข้าสู่รัฐและคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยรอบ

อย่างไรก็ตาม การประเมินโครงการไม่ควรพิจารณาเพียงศักยภาพด้านรายได้ หรือผลกระทบ ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) เท่านั้น หากแต่ต้องคำนึงถึงต้นทุนแฝงที่อาจเกิดขึ้น ทั้งในมิติทางสังคม โครงสร้างพื้นฐานและภาระต่อระบบบริการสาธารณะ รวมถึงการพิจารณาความสามารถในการคืนทุน (Break-even point) ของกิจกรรมแต่ละประเภท อาทิ โรงแรม การจัดคอนเสิร์ต โรงละคร และกาสิโน เพื่อประเมินความคุ้มค่าของการใช้พื้นที่ภาครัฐ โดยเฉพาะพื้นที่ ยุทธศาสตร์ อย่างเช่นพื้นที่ของการท่าเรือคลองเตย เป็นต้น