ไทยเข้าร่วมกระบวนการขอความเห็นศาลโลก (ICJ) แก้ปัญหาเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

“…ความร่วมมือนี้เป็นสิ่งสำคัญ เพราะสิ่งที่พูดในศาลคือท่าทีของประเทศที่มีส่วนในการสร้างกฎหมายระหว่างประเทศ และศาลเองก็อ่านและฟังทุกความเห็น การมีส่วนร่วมนี้ช่วยให้ไทยเข้าใจและกำหนดทิศทางของกฎหมายระหว่างประเทศให้สอดคล้องกับแนวทางและการปฏิบัติและกฎหมาย…”

จุดเริ่มต้นจากการถกเถียงกันในประเด็นข้อกฎหมายของนักศึกษาและคณาจารย์ มหาวิทยาลัย South Pacific คณะนิติศาสตร์ วิทยาเขตวานูอาตู (Vanuatu) ในปี 2019 ว่าจะสามารถใช้กลไกทางกฎหมายใดได้บ้างในการแก้ไขปัญหาระดับน้ำทะเลสูงขึ้นและทำให้ผืนดินของเกาะวานูอาตูค่อยๆ จมหายไป

โดยหนึ่งในเครื่องมือทางกฎหมายเพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ คือ การขอให้ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) หรือศาลโลก (World Court) ให้ความเห็นเชิงแนะนำ (Advisory Opinion) ในประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change)

ประเทศวานูอาตูจึงมีการดำเนินการต่างๆ เพื่อให้สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (United Nations General Assembly: UNGA) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจตามกฎบัตร สหประชาชาติเห็นความสำคัญของประเด็นทางกฎหมายในเรื่องนี้ และทำคำร้องขอต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศให้ออก ความเห็นเชิงแนะนำในเรื่องนี้ต่อไป

ในปี 2023 สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UNGA) ได้ออกมติสหประชาชาติ (UN Resolution) ที่ A/77/L.58 เพื่อขอความเห็นเชิงแนะนำจากศาลโลก การขอความเห็นนี้เป็นไปตามธรรมนูญศาลยุติธรรม ข้อ 65 ที่ระบุว่า “ศาลอาจให้ความเห็นเชิงแนะนำในประเด็นข้อกฎหมายใดๆ ที่หน่วยงานที่มีอำนาจตามกฎบัตรสหประชาชาติเป็นผู้ร้องขอ

สำหรับ 2 ประเด็นหลักที่สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ ร้องขอให้ศาลโลกช่วยออกความคิดเห็น คือ

1. พันธกรณีของรัฐ เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศภายใต้กฎหมาย ระหว่างประเทศคืออะไร

2. ผลทางกฎหมายของ พันธกรณีที่รัฐมีตามข้อ 1 คืออะไร

ประเทศไทย เป็นหนึ่งในประเทศที่ได้เข้าร่วมกระบวนการขอความเห็นเชิงแนะนำจากศาลโลกในประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งถือเป็นเหตุการณ์สำคัญทางประวัติศาสตร์ของศาลโลก เนื่องจากมีรัฐและองค์การระหว่างประเทศเข้าร่วมกระบวนการเป็นจำนวนมากที่สุดเท่าที่เคยมีมา

@ กฎหมายระหว่างประเทศคือ 'ตัวช่วยเรา'

นางสุพรรณวษา โชติกญาณ ถัง เอกอัครราชทูต ณ กรุงโคเปนเฮเกน อดีตอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย หัวหน้าคณะผู้แทนไทยในศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ เปิดเผยว่า ประเทศไทยเข้าร่วมในกระบวนการนี้ เนื่องจากเป็นกระบวนการที่สำคัญและเป็นประวัติศาสตร์ ตามคำแนะนำของดร. Phoebe Okowa จากประเทศเคนยา สมาชิกกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศในกรอบสหประชาชาติ (International Law Commission: ILC) ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศ และแรงบันดาลใจจากหลายส่วน รวมถึงพระดำรัสของรัชกาลที่ 5 ที่ตรัสถึงปัญหาบุคลากรว่า "อย่ามาอ้างการที่ไม่มีคนที่จะไม่ทำอะไร" ด้วยเหตุนี้ กรมสนธิสัญญาจึงได้จัดตั้งทีมทำงานที่สนใจและต้องการมีส่วนร่วมขึ้นมา

นางสุพรรณวษา กล่าวว่า การจัดทำถ้อยแถลงทั้งลายลักษณ์อักษรและวาจาเป็นการทำงานร่วมกันอย่างใกล้ชิดของทีมงาน รวมถึงการปรึกษาหารือกับหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกระทรวงการต่างประเทศได้รับข้อมูลเรื่องการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (พ.ร.บ. Climate Change) ของไทย

นางสุพรรณวษา ระบุว่า ความร่วมมือนี้เป็นสิ่งสำคัญ เพราะสิ่งที่พูดในศาลคือท่าทีของประเทศที่มีส่วนในการสร้างกฎหมายระหว่างประเทศ และศาลเองก็อ่านและฟังทุกความเห็น การมีส่วนร่วมนี้ช่วยให้ไทยเข้าใจและกำหนดทิศทางของกฎหมายระหว่างประเทศให้สอดคล้องกับแนวทางและการปฏิบัติและกฎหมายไทย ไทยได้ส่งถ้อยแถลงเป็นลายลักษณ์อักษรเป็นประเทศสุดท้ายในบรรดา 91 ประเทศที่ส่งไป

นางสุพรรณวษา ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นที่กฎหมายระหว่างประเทศต้องอาศัยความรู้จากหลากหลายสาขา (multi-sectoral หรือ cross-cutting) เช่น วิทยาศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ วิศวกรรมศาสตร์ ในการแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อน เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือกฎหมายทะเล

"ประเทศไทยมีบทบาทสำคัญในการทูตระหว่างประเทศมาตั้งแต่ในอดีต เช่น พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ที่มีส่วนร่วมในการเจรจาอนุสัญญาสำคัญ และการที่ไทยเป็นหนึ่งในสามประเทศแรกในเอเชียที่ร่วมก่อตั้งศาลอนุญาโตตุลาการถาวร (Permanent Court of Arbitration) การมีส่วนร่วมในการสร้างกลไกหรือมิติกฎหมายระหว่างประเทศอยู่ในสายเลือด DNA ของพวกเราอยู่แล้ว" นางสุพรรณวษา กล่าว

นางสุพรรณวษา กล่าวถึงในส่วนท่าทีของประเทศไทยต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศว่า ไม่ได้ไปในแนวทางเดียวกับประเทศวานูอาตูที่ต้องการความยุติธรรมด้านสภาพภูมิอากาศ (Climate Justice) หรือค่าเยียวยา แต่ไทยมาในมุมมองที่เป็นกลาง โดยเน้นการปรับตัว (adaptation) และลดผลกระทบ (mitigation) บนพื้นฐานของความร่วมมือที่มีอยู่

แต่การเข้าร่วมนี้ ถือว่าเป็นประโยชน์ในการสร้างภาพลักษณ์ที่ดีให้ไทยในฐานะผู้สร้างสะพานเชื่อม (Bridge Builder) ที่สามารถพูดคุยกับทุกฝ่าย และได้รับความชื่นชมจากประเทศหมู่เกาะเล็กๆ

นางสุพรรณวษา ยังกล่าวอีกว่า การที่ไทยได้รับเลือกตั้งใน คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (United Nations Human Rights Council หรือ UNHRC) ส่วนหนึ่งก็มาจากการเป็นผู้เล่นหลัก (Key Player) ในกระบวนการนี้

กฎหมายระหว่างประเทศน่าจะเป็นแนวทางที่ดีที่สุดในการแก้ปัญหาโลกที่กำลังวุ่นวาย และสำหรับประเทศเล็กๆ อย่างไทย กฎหมายระหว่างประเทศคือ 'ตัวช่วยเรา'

นางสุพรรณวษา กล่าวทิ้งท้ายว่า ศาลใช้เวลามากในการรับฟังถ้อยแถลงจากกว่า 100 ประเทศ และคาดว่าศาลจะพยายามรักษาสมดุลทางการเมืองในการออกความเห็น โดยการติดตามกระบวนการนี้ ทำให้เห็นการสร้างกฎหมายระหว่างประเทศ ตั้งแต่การพูดคุยทำข้อตกลง(Soft Law) และแนวปฏิบัติของรัฐ (State Practice) ไปจนถึงการประชุมทางการทูตเพื่อเจรจาเป็นสนธิสัญญา

นางสุพรรณวษา กล่าวเน้นย้ำถึงความสำคัญของการฟังความเห็นของประชาชนและทุกภาคส่วน (stakeholders) ในการสร้างกฎหมายที่มีประสิทธิภาพ ว่า ไทยจะติดตามพัฒนาการต่อไป โดยจะศึกษาเอกสารที่แต่ละประเทศส่งมา และจะจัดประชุมหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อประเมินสถานการณ์และมีส่วนร่วมในการให้ความเห็นเรื่อง พ.ร.บ. Climate Change ของไทย

นางสุพรรณวษา โชติกญาณ ถัง

@ทำให้กระจ่างชัดขึ้น ไม่ใช่การสร้าง กม.ใหม่

ด้าน นายจุฑา โสวภา นักการทูตชำนาญการ กองกฎหมาย กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กล่าวว่า ความเห็นเชิงแนะนำแม้ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายโดยตรง แต่ถือเป็นคำตัดสินของศาล (judicial decision) ตามมาตรา 38 ของธรรมนูญศาล ซึ่งสามารถนำมาใช้ในการบ่งชี้กฎหมายระหว่างประเทศได้

ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ของการขอความเห็นเชิงแนะนำคือการทำให้กฎหมายระหว่างประเทศที่มีอยู่กระจ่างชัดขึ้น ไม่ใช่การสร้างกฎหมายใหม่

นายจุฑา กล่าวว่า ที่ผ่านมา ร่าง พ.ร.บ. Climate Change ของไทยมีความพยายามให้สอดคล้องกับความตกลงปารีส และจะถือเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทย

@ท่าทีของไทยเน้นความร่วมมือ

ขณะที่ ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายระหว่างประเทศ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายถึงขั้นตอนการเตรียมแถลงการณ์ด้วยวาจา โดยอ้างอิงหลักปฏิบัติของศาล (Rules of Court) และแนวปฏิบัติ (Practice Direction) ของศาล ซึ่งกำหนดให้แถลงการณ์ต้องสั้นกระชับและเน้นประเด็นที่เป็นข้อถกเถียง ท่านกล่าวว่า ศาลโลกมีคดีมากที่สุดในประวัติศาสตร์ และคณะผู้แทนไทยมีเวลาเพียง 30 นาทีในการแถลง ทำให้ต้องเลือกประเด็นที่สำคัญสำหรับไทย 3 ปัจจัย

ดร.ภัทรพงษ์ กล่าวถึงความแตกต่างของคำถามที่ 2 เรื่องผลทางกฎหมาย (Legal Consequences) ซึ่งหลายประเทศ โดยเฉพาะวานูอาตู ต้องการค่าเยียวยา แต่ไทยเลือกที่จะไม่พูดถึงประเด็นนี้ในการแถลงด้วยวาจา เพื่อคงท่าทีสายกลางและเป็นสะพานเชื่อมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นหนึ่งในวิธีทางการฑูต

ดร.ภัทรพงษ์ กล่าวถึงคดีสำคัญที่เกิดขึ้นก่อนการแถลงด้วยวาจา เช่น ความเห็นของศาลกฎหมายทะเล (International Tribunal for the Law of the Sea : ITLOS) และคำพิพากษาของศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป (European Court of Human Rights : ECtHR) ในคดีสิทธิมนุษยชนที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยได้นำมาวิเคราะห์ประกอบการกำหนดท่าทีในส่วนความเห็นโดยทั่วไป (General Remarks) ในแถลงการณ์ของไทยที่เน้นความสำคัญของกระบวนการนี้ต่อไทยและประชาคมระหว่างประเทศ และการที่ศาลควรพิจารณาเสียงของทุกประเทศสมาชิกประชาคมโลก (Voices of All members of International Community) ว่า

"ไทยไม่ต้องการให้ศาลสร้างหลักกฎหมายใหม่ แต่ต้องการให้ศาล 'clarify' หรือให้ความกระจ่างแก่กฎหมายที่มีอยู่แล้ว โดยเฉพาะสนธิสัญญาสามฉบับที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ซึ่งมี กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change : UNFCCC) เป็นกรอบหลักในการเจรจา และมี พิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) และ ความตกลงปารีส (Paris Agreement) รวมถึงการผสานรวมกฎหมายสาขาอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายสิทธิมนุษยชนและกฎหมายทะเล ให้เป็นชุดพันธกรณีที่สอดคล้องกัน (Single Set of Compatible Obligations) นอกจากนี้ ศาลควร 'Give Practical Guidance' หรือให้คำแนะนำในเชิงปฏิบัติที่คำนึงถึงมุมมองของนักปฏิบัติด้วย" ดร.ภัทรพงษ์ ระบุ

ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร

สำหรับรายละเอียดปัจจัยหลักที่ไทยเสนอ มีรายละเอียด ดังนี้

1. Duty of Due Diligence: เป็นพันธกรณีในการดำเนินมาตรการที่เหมาะสมเท่าที่มีอยู่

• โดยเป็น 'obligation of conduct' ไม่ใช่ 'obligation of result' และเน้นว่ามาตรฐานนี้เป็น objective และ stringent หมายความว่า ผู้ที่มีหน้าที่นี้มีภาระผูกพันที่จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและกระบวนการที่เหมาะสมอย่างเต็มที่ ไม่ใช่การรับประกันว่าจะได้ผลลัพธ์ตามที่คาดหวังเสมอไป

2. Equity:

• Equity in each State (Just Transition): การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจสีเขียวอย่างเป็นธรรม โดยคำนึงถึงผู้ได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะในมิติของการสร้างงานและการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (leave no one behind)

• Equity across States (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities - CBDR-RC): ทุกประเทศมีหน้าที่แต่ในระดับที่แตกต่างกันตามความสามารถและความรับผิดชอบ โดยประเทศพัฒนาแล้วควรให้ International Assistance โดยเฉพาะเทคโนโลยีแก่ประเทศกำลังพัฒนา

โดยไทยได้ยกตัวอย่างโครงการ Thai Rice NAMA ที่ องค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งเยอรมนี (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH : GIZ) ให้ความช่วยเหลือภาคการเกษตรไทยในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

@ถ้อยแถลงไทยย้ำรัฐควรคำนึงถึงประชาชนรุ่นหลัง

น.ส.ปานไพลิน จันทรสมบัติ นักการฑูตปฏิบัติการ กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กล่าวถึง ความเสมอภาคระหว่างรุ่น (Equity Between Generation) หรือการคำนึงถึงความเป็นธรรมแบบข้ามรุ่น (Intergenerational Equity) ซึ่งเป็นประเด็นที่น่าสนใจและไม่ใช่ทุกประเทศที่จะกล่าวถึง คำถามว่า ‘รัฐมีหน้าที่คุ้มครองหรือคำนึงถึงคนรุ่นอนาคตหรือไม่ (What Are The Obligations of States with respect to Future generations)’ ซึ่งรวมถึงคำถามว่าคนรุ่นอนาคตสามารถมีสิทธิ์ได้หรือไม่ แม้จะยังไม่มีตัวตน

น.ส.ปานไพลิน สรุปว่า ไทยได้เน้นย้ำในถ้อยแถลงว่า การดำเนินการใดๆ ของรัฐควรคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนรุ่นอนาคต หรือหลัก Intergenerational Equity ซึ่งระบุว่าคนรุ่นปัจจุบันต้องคำนึงถึงผลประโยชน์และความต้องการของคนรุ่นอนาคตในการดำเนินการต่างๆ ท่านกล่าวว่าหลักการนี้อาจยังไม่ได้ตกผลึกมากในกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ศาลสามารถสร้างความกระจ่างได้ และไทยใช้คำว่าความต้องการและผลประโยชน์ (needs and interests) ของคนรุ่นอนาคต ไม่ใช่ สิทธิ (rights)

น.ส. ปานไพลิน กล่าวถึงการที่ศาลโลกเคยกล่าวถึงคนรุ่นอนาคต (Future Generations) ในคดีอาวุธนิวเคลียร์ (Nuclear Weapons) และการที่สนธิสัญญาสิ่งแวดล้อมต่างๆ เช่น UNFCCC และ Paris Agreement รวมถึงอนุสัญญาอื่นๆ เช่น กฎบัตร UN และ World Heritage Convention ได้กล่าวถึงคนรุ่นอนาคตไว้ในอารัมภบท (Introduction) ซึ่งสามารถใช้ในการตีความอนุสัญญาได้ แต่ไม่สามารถใช้ในการระงับข้อพิพาทโดยตรงเกี่ยวกับคนรุ่นอนาคต

น.ส. ปานไพลิน กล่าวถึงพัฒนาการล่าสุด เช่น อตกลงเพื่ออนาคต เอกสารข้อตกลงร่วมระหว่างรัฐบาลที่จะเป็นผลลัพธ์ของการประชุม Summit of the Future (Pact for the Future) ของ UN และปฏิญญาว่าด้วยอนาคตของคนรุ่นต่อไป (Declaration on Future Generations) รวมถึงคดีการฟ้องร้องเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Use Climate Litigation) ในศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป และกรณีในกฎหมายภายใน เช่น คำตัดสินของศาลฎีกาฟิลิปปินส์ในคดี Minors Oposa ที่ระบุว่า คนในรุ่นอนาคต มีสิทธิตามกฎหมายที่คนในรุ่นปัจจุบัน (Present Generation) สามารถฟ้องให้ได้

น.ส.ปานไพลิน ได้เสนอแนวทางที่กฎหมายระหว่างประเทศสามารถพัฒนาต่อไปเพื่อปกป้องคนรุ่นอนาคต โดยใช้หลักความเป็นธรรมแบบข้ามรุ่น (Intergenerational Equity), การพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) และ Common Heritage of Mankind

“การปกป้องคนรุ่นอนาคตคือการปกป้องผลประโยชน์ของเราเองในระยะยาว และเป็นการรวมการวางแผนระยะยาวไว้ในนโยบายต่างๆ” น.ส.ปานไพลิน กล่าว

น.ส.ปานไพลิน จันทรสมบัติ

ทั้งหมดนี้ คือ ประสบการณ์ของประเทศไทยในการเข้าร่วมและส่งถ้อยแถลง ภายหลังที่สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UNGA) ได้ออกมติสหประชาชาติเพื่อขอความเห็นเชิงแนะนำจากศาลโลกในประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ขั้นตอนต่อไป ศาลโลกจะต้องใช้เวลาในการรับฟังถ้อยแถลงจากกว่า 100 ประเทศ และคาดว่าจะพยายามรักษาสมดุลทางการเมืองในการออกความเห็น ส่วนศาลจะมีความเห็นเชิงแนะนำอย่างไร คาดว่าจะรู้ผลในเดือนมิถุนายน แต่ปัจจุบันยังไม่มีการเปิดเผยข้อมูลในส่วนดังกล่าว อย่างไรก็ตามหากมีความคืบหน้าจะนำเสนอให้ทราบต่อไป