เปิดความเห็นกฤษฎีกา อปท.สั่ง ขรก.หยุดทำหน้าที่ได้หรือไม่? หลังศาลคดีทุจริตฯรับฟ้อง

โดยที่คําสั่งให้ “ พ้นจากตําแหน่ง” เมื่ออนุโลมมาใช้ในกรณีนี้อาจเทียบเคียงได้กับ คําสั่งให้ “ออกจากราชการ” จึงมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามบทบัญญัติของกฎหมาย และมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคําสั่งทางปกครองตามบทนิยาม คําว่า “คําสั่งทางปกครอง” ที่กําหนดไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองฯ หากผู้อยู่ในบังคับของคําสั่งทางปกครองไม่เห็นด้วยกับคําสั่งดังกล่าวย่อมมีสิทธิอุทธรณ์ ต่อคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ตามข้อ 4 วรรคหนึ่งแห่งประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดยะลา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไข ในการอุทธรณ์และการร้องทุกข์ พ.ศ. 2558

ประเด็นเรื่องข้าราชการปกครองส่วนท้องถิ่นถูกชี้มูลจากคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) นั้น มีคำถามที่สำคัญตามมาคือ ผู้ที่ถูกชี้มูลเป็นข้าราชการ ไม่ได้เป็นผ็ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ดังนั้นถ้าหากคดีถูกนำไปสู่ศาลศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบแล้วนั้น จะสามารถมีคำสั่งทางปกครองเพื่อให้ข้าราชการคนนั้นสามารถหยุดปฏิบัติหน้าที่ได้หรือไม่   

โดยจากข้อสงสัยในเรื่องประเด็นกฎหมายดังกล่าวว่านั้นล่าสุดมีรายงานว่าทางกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีการทำหนังสือสอบถามไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อขอให้มีการตีความทางกฎหมายให้ชัดเจนแล้ว

สำหรับรายละเอียดของการตีความนั้นถูกระบุลงบนบันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง คําสั่งให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดหยุดปฏิบัติหน้าที่หลังจากที่มีการชี้มูลจาก ป.ป.ช. โดยสำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) ได้นำเสนอรายละเอียดบันทึกดังต่อไปนี้

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีหนังสือ ที่ มท 0809.5/8240 ลงวันที่ 6 กรกฎาคม 2565 ถึงสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า จังหวัดยะลาได้มีหนังสือ หารือกรณีนาย จ. สังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา ถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิด และถูกอัยการฟ้องคดี ซึ่งศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 9 ได้ประทับฟ้องไว้พิจารณา นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาจึงมีคําสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา ที่ 128/2565 ลงวันที่ 1 มีนาคม 2565 ให้นาย จ. หยุดปฏิบัติหน้าที่นับตั้งแต่วันที่ 9 กันยายน 2563 ซึ่งเป็นวันที่ ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 4 ได้ประทับฟ้อง

ต่อมานาย จ. ได้มีหนังสือฉบับลงวันที่ 8 มีนาคม 2565 อุทธรณ์คําสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา พิจารณาแล้วไม่เห็นด้วยกับคําอุทธรณ์ จึงรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลมายังผู้ว่าราชการจังหวัดยะลา เพื่อพิจารณาคําอุทธรณ์ตามมาตรา 45 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ข้อ 2 (10) ซึ่งจังหวัดยะลาได้พิจารณาอุทธรณ์ข้างต้น แล้วมีความเห็นให้หารือว่า กรณีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลามีคําสั่งให้นาย จ. หยุดปฏิบัติ หน้าที่เนื่องจากถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดและอัยการได้ยื่นฟ้องคดี โดยศาลอาญา คดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 9 ได้ประทับฟ้องโดยไม่มีคําสั่งเป็นอย่างอื่น นาย จ. สามารถ อุทธรณ์คําสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ต่อนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาตามมาตรา 45 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ข้อ 2 (10) ได้หรือไม่ อย่างไร

คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) ในการประชุม ครั้งที่ 6/2564 เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2564 พิจารณาประเด็นข้อหารือของจังหวัดยะลาแล้ว เห็นว่า มาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 เป็นบทบัญญัติที่ใช้แก่ผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง เมื่อศาลฎีกา แผนกคดีอาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองประทับฟ้องจึงมีผลให้ผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง ต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่โดยไม่จําเป็นต้องดําเนินการใด ๆ ต่อไป

แต่กรณีข้าราชการขององค์การบริหาร ส่วนจังหวัดซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวบัญญัติให้ นําบทบัญญัติที่ใช้แก่ผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองมาใช้บังคับแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐโดยอนุโลม

ทั้งนี้ ตามมาตรา 93 วรรคสอง ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 โดยการนํามาบังคับจึงต้องปรับใช้ ให้สอดคล้องกับกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการนั้น ๆ ด้วย เมื่อมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กําหนดให้ การออกคําสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อน ขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล เป็นอํานาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด กรณีข้าราชการสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดถูกดําเนินคดีอาญาและศาลอาญาคดีทุจริต และประพฤติมิชอบได้มีคําสั่งประทับฟ้องคดีอาญาไว้แล้ว

นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงต้องมี คําสั่งตามกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเพื่อให้ข้าราชการซึ่งถูกฟ้องคดีหยุดปฏิบัติหน้าที่ เพื่อให้สอดคล้องกับผลตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ทั้งนี้ ตามบันทึกความเห็น คณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1334/2563 การที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาได้มีคําสั่ง องค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา ที่ 128/2565 ลงวันที่ 1 มีนาคม 2565 ให้นาย จ. หยุดปฏิบัติ หน้าที่นับตั้งแต่วันที่ 9 กันยายน 2563 ซึ่งเป็นวันที่ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 9 ได้ประทับฟ้องโดยไม่มีคําสั่งเป็นอย่างอื่น จึงเป็นการดําเนินการให้สอดคล้องกับผลตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจริต พ.ศ. 2561 แม้จะเป็นการออกคําสั่งโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ก็ตาม แต่เป็นขั้นตอนที่เกี่ยวข้องต่อเนื่องกับ การดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีทุจริต และประพฤติมิชอบ พ.ศ. 2559

ดังนั้น คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา (ก.จ.จ. ยะลา) ย่อมไม่มีอํานาจในการตรวจสอบความถูกต้องเหมาะสมและดุลพินิจในการสั่งให้ หยุดปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาตามมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิ การอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ พ.ศ. 2558 นาย จ. จึงไม่อาจอุทธรณ์ หรือร้องทุกข์ต่อ ก.จ.จ. ยะลา ซึ่งมีหน้าที่และอํานาจพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์หรือร้องทุกข์ ตามมาตรฐานทั่วไปดังกล่าว และหากนาย จ. เห็นว่า คําสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาที่ให้ หยุดปฏิบัติหน้าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย นาย จ. มีสิทธิยื่นคําร้องต่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ เพื่อขอให้มีคําสั่งเป็นอย่างอื่น (ไม่ต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่) อันเป็นหลักประกันความยุติธรรมตาม พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ พ.ศ. 2559 ต่อไป

ทั้งนี้ เทียบเคียง บันทึกสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1592/2564

สําหรับประเด็นที่นาย จ. ได้ยื่นอุทธรณ์คําสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ต่อนายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัดยะลาและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาพิจารณาแล้วไม่เห็นด้วยกับ คําอุทธรณ์ จึงรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลมายังผู้ว่าราชการจังหวัดยะลาเพื่อพิจารณาคําอุทธรณ์ ตามมาตรา 45 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 ข้อ 2 (10) นั้น

เห็นว่า เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่า คําสั่งองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดยะลาที่ให้นาย จ. หยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นขั้นตอนที่เกี่ยวข้องต่อเนื่องกับการดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ พ.ศ. 2559 จึงไม่ใช่คําสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 เนื่องจากไม่ใช่เป็นการใช้อํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการ ทางปกครอง

ดังนั้น การโต้แย้งคําสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวจึงไม่อยู่ในอํานาจพิจารณาของ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาหรือผู้ว่าราชการจังหวัดยะลาตามมาตรา 45 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ข้อ 2 (10) รวมถึงไม่อยู่ในอํานาจการพิจารณาของศาลปกครองตามมาตรา 3 และมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) ประกอบกับมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. 2542

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้การพิจารณาประเด็นดังกล่าวเป็นไปอย่างถูกต้อง และเป็นธรรมต่อผู้ต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ จึงขอหารือว่า ความเห็นดังกล่าวถูกต้องหรือไม่ หรือหากคําสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นคําสั่งทางปกครอง ต้องโต้แย้งต่อองค์กรใด อย่างไร

อนึ่ง กรณีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดทางอาญาของนาย จ. และพนักงาน อัยการได้ฟ้องนาย จ. ต่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 9 และศาลได้ประทับฟ้องคดี โดยไม่มีคําสั่งเป็นอย่างอื่น ซึ่งมีผลให้ผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีคําพิพากษา ต่อมาศาลมีคําพิพากษาว่าผู้ถูกกล่าวหากระทําความผิดตามที่ถูกกล่าวหา ให้ผู้ต้องคําพิพากษานั้น พ้นจากตําแหน่งนับแต่วันหยุดปฏิบัติหน้าที่ ตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 จึงขอหารือด้วยว่า คําสั่งให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตําแหน่งเป็นคําสั่ง ทางปกครองหรือไม่ และการโต้แย้งคําสั่งให้พ้นจากตําแหน่งดังกล่าวสามารถโต้แย้งต่อองค์กรใด อย่างไร

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาข้อหารือของกรมส่งเสริม การปกครองท้องถิ่น โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) ผู้แทน สํานักงาน ป.ป.ช. และผู้แทนองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า ข้อหารือนี้มีประเด็นที่ต้องพิจารณา 2 ประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง กรณีข้าราชการสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดถูกดําเนินคดีอาญา และศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้มีคําสั่งประทับฟ้องโดยไม่มีคําสั่งเป็นอย่างอื่น การที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีคําสั่งให้ข้าราชการดังกล่าวหยุดปฏิบัติหน้าที่ คําสั่งดังกล่าว เป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ หากเป็นคําสั่งทางปกครองจะต้องอุทธรณ์ต่อองค์กรใด

ประเด็นที่สอง กรณีที่ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบมีคําพิพากษาว่า ผู้ถูกกล่าวหากระทําความผิดตามที่ถูกกล่าวหา ผู้ต้องคําพิพากษานั้นพ้นจากตําแหน่งนับแต่วันหยุด ปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งจะต้องมีการออกคําสั่งให้ข้าราชการสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตําแหน่งนั้น คําสั่งดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ หากเป็นคําสั่งทางปกครองจะต้องอุทธรณ์ต่อองค์กรใด

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า ในเบื้องต้นจะต้องพิจารณาเสียก่อนว่า การมีคําสั่งลงโทษ เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของ เจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 หรือพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 สําหรับพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หมวด 3 การดําเนินการกับผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองและผู้ดํารงตําแหน่งเฉพาะ โดยเฉพาะมาตรา 77 มาตรา 78 มาตรา 80 มาตรา 81 มาตรา 82 มาตรา 83 มาตรา 84 มาตรา 85 และมาตรา 86 ซึ่งเป็นกฎหมายที่กําหนดมาตรการและกลไกในการป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ ของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง

โดยในมาตรา 43 ซึ่งเป็นบทบัญญัติในหมวด 4 การดําเนินการ กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ส่วนที่ 1 การดําเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ กําหนดให้นําความในมาตรา 77 มาตรา 78 มาตรา 80 มาตรา 81 มาตรา 82 มาตรา 83 มาตรา 84 มาตรา 85 และมาตรา 86 มาใช้ บังคับกับการดําเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยโดยอนุโลม ซึ่งพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้ความหมายทางกฎหมายของคําว่า “อนุโลม” ไว้ว่า “นํามาใช้โดยอาศัยหลักการ อย่างเดียวกันแต่ให้แก้ไขในรายละเอียดได้ตามควรแก่กรณี”

ทั้งนี้ การนําถ้อยคําดังกล่าวมาใช้ ต้องตีความโดยเคร่งครัดเพราะเป็นการนําหลักกฎหมายอื่นมาใช้ ซึ่งจะต้องไม่ขัดต่อหลักกฎหมาย ทั่วไปและหลักการของกฎหมายที่นํามาอนุโลมใช้ด้วย ประกอบกับคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคย พิจารณาวางแนวทางการตีความถ้อยคําดังกล่าวไว้ในเรื่องเสร็จที่ 271/2555 (ที่ประชุมใหญ่) ไว้ว่า การบังคับใช้โดยอนุโลมจะต้องนํามาใช้ด้วยความระมัดระวังและต้องตีความการนํามาใช้โดยเคร่งครัดด้วย เช่น การที่กฎหมายฉบับหนึ่งกําหนดให้นําบทบัญญัติว่าด้วยวิธีการยึดหรืออายัดทรัพย์สินตาม ประมวลรัษฎากรมาใช้บังคับโดยอนุโลม ย่อมหมายความว่า ให้นํามาใช้เฉพาะวิธีการยึดหรืออายัด ทรัพย์สินตามที่กําหนดไว้ในประมวลรัษฎากรเท่านั้น ดังนั้น การนําเรื่อง “การหยุดปฏิบัติหน้าที่” หรือ “การพ้นจากตําแหน่ง” ของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองมาใช้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยอนุโลม จะต้องอนุโลมมาใช้ให้สอดคล้องกับกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ ของรัฐแต่ละประเภทด้วย เพราะบทบัญญัติในหมวดดังกล่าวในหลายมาตราได้บัญญัติ ไว้ชัดเจนว่าให้ดําเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลที่ใช้กับผู้ถูกกล่าวหา ดังเช่น

มาตรา 90 วรรคสี่ และมาตรา 91 (2) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ และบทบัญญัติในส่วนที่ 2 การดําเนินการทางวินัย กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้บัญญัติให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอํานาจแต่งตั้งถอดถอนดําเนินการ ตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหาโดยให้ถือสํานวน การไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสํานวนสอบสวนทางวินัย ซึ่งแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวประสงค์จะให้การดําเนินการเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วย การบริหารงานบุคคลสําหรับผู้ถูกกล่าวหา มิได้มีเจตนารมณ์ที่จะไม่ให้ดําเนินการตามกฎหมายว่าด้วย การบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหาแต่อย่างใด

กรณีที่ข้าราชการสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดถูกดําเนินคดีอาญาและศาลอาญา คดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้มีคําสั่งประทับฟ้องโดยไม่มีคําสั่งเป็นอย่างอื่น ซึ่งมาตรา 93 วรรคสอง ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตฯ กําหนดให้ผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีคําพิพากษานั้น เมื่อพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฯ มิได้มีบทบัญญัติที่กําหนดเหตุให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด “หยุดปฏิบัติหน้าที่” ซึ่งเป็นกรณีที่ใช้กับผู้ดํารงตําแหน่ง ทางการเมือง คงมีเพียงกรณี “พักราชการ” หรือ “ให้ออกจากราชการไว้ก่อน” ซึ่งตามมาตรา 13 (3) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฯ กําหนดให้เป็นอํานาจของคณะกรรมการ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่จะกําหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการให้พักราชการ หรือออกจากราชการไว้ก่อน

ซึ่งในกรณีนี้ได้มีการออกประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การ บริหารส่วนจังหวัด จังหวัดยะลา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการให้ออกจากราชการ พ.ศ. 2558 ที่กําหนดให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการข้าราชการองค์การ บริหารส่วนจังหวัดอาจสั่งพักราชการกรณีข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดผู้ใดถูกฟ้องคดีอาญา และหากเห็นว่าการพิจารณาคดีที่เป็นเหตุที่อาจถูกสั่งพักราชการนั้นจะไม่แล้วเสร็จโดยเร็ว จะสั่งให้ ผู้นั้นออกจากราชการไว้ก่อนก็ได้ ทั้งนี้ ตามข้อ 14 และข้อ 19 แห่งประกาศดังกล่าว ดังนั้น ตามกรณีที่หารือนี้เมื่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบประทับฟ้องไว้ นายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัดยะลาจะต้องมีคําสั่งให้ “พักราชการ” หรือ “ออกจากราชการไว้ก่อน” แล้วแต่กรณี

โดยที่คําสั่งให้ “ พักราชการ” หรือ “ออกจากราชการไว้ก่อน” ตามข้อ 14 หรือข้อ 19 ในหมวด 3 การสั่งพักราชการ และการให้ออกจากราชการไว้ก่อน แห่งประกาศ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดยะลา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไข ในการให้ออกจากราชการฯ มีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามบทบัญญัติของกฎหมาย และมีผลกระทบ ต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคําสั่งทางปกครองตามบทนิยามคําว่า “คําสั่ง ทางปกครอง” ที่กําหนดไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หากผู้อยู่ในบังคับของคําสั่งทางปกครองไม่เห็นด้วยกับคําสั่งให้พักราชการหรือคําสั่งให้ ออกจากราชการไว้ก่อนย่อมมีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ ตามข้อ 15 แห่งประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดยะลา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการให้ออกจากราชการฯ ดังนั้น กรณีดังกล่าวจึงไม่ใช่ “การดําเนินงาน ตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา” ซึ่งมาตรา 4 (8) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองฯ บัญญัติยกเว้นมิให้นําพระราชบัญญัติดังกล่าวมาใช้บังคับ

ประเด็นที่สอง เห็นว่า พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฯ มิได้บัญญัติถึงหลักเกณฑ์และเงื่อนไขให้พนักงานส่วนท้องถิ่น “พ้นจากตําแหน่ง” ไว้โดยเฉพาะ กรณีจึงไม่อาจมีคําสั่งให้พนักงานส่วนท้องถิ่นพ้นจากตําแหน่งเมื่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ มีคําพิพากษาว่ากระทําความผิดได้ อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณามาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฯ กําหนดไว้ว่า การให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ้นจากตําแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อน โดยกรณีการพ้นจากตําแหน่งนั้น ปัจจุบันมีประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหาร ส่วนจังหวัด จังหวัดยะลา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการให้ออกจากราชการฯ ที่กําหนดเหตุให้ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดออกจากราชการนอกจากกรณีตายหรือลาออกจากราชการไว้ใน ข้อ 59 (2) เมื่อพ้นจากราชการตามกฎหมายว่าด้วยบําเหน็จบํานาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือ (4) ถูกสั่งให้ออกจากราชการตามข้อ 29 ของหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดําเนินการทางวินัย พ.ศ. 2558... หรือ (5) ถูกสั่งลงโทษปลดออกหรือไล่ออกจากราชการ โดยจะต้องพิจารณาต่อไปด้วยว่าเหตุพ้นจากตําแหน่งกรณีใดเป็นความผิดทางวินัยและมิใช่ความผิด ทางวินัย เนื่องจากจะต้องพิจารณาถึงสิทธิประโยชน์ของพนักงานส่วนท้องถิ่นกรณีการรับบําเหน็จ บํานาญข้าราชการส่วนท้องถิ่นต่อไปด้วย กล่าวคือ ถ้าถูกไล่ออกจากราชการก็จะไม่ได้รับบําเหน็จ บํานาญ ซึ่งกรณีนี้มีความแตกต่างจากการพ้นจากตําแหน่งของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองที่ไม่มีเรื่อง สิทธิประโยชน์ดังกล่าว

โดยที่คําสั่งให้ “ พ้นจากตําแหน่ง” เมื่ออนุโลมมาใช้ในกรณีนี้อาจเทียบเคียงได้กับ คําสั่งให้ “ออกจากราชการ” จึงมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามบทบัญญัติของกฎหมาย และมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคําสั่งทางปกครองตามบทนิยาม คําว่า “คําสั่งทางปกครอง” ที่กําหนดไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองฯ หากผู้อยู่ในบังคับของคําสั่งทางปกครองไม่เห็นด้วยกับคําสั่งดังกล่าวย่อมมีสิทธิอุทธรณ์ ต่อคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ตามข้อ 4 วรรคหนึ่งแห่งประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดยะลา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไข ในการอุทธรณ์และการร้องทุกข์ พ.ศ. 2558

อนึ่ง คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีข้อสังเกตว่า การใช้อํานาจ ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการข้าราชการองค์การ บริหารส่วนจังหวัดยะลาในการออกคําสั่งพักราชการหรือให้ออกจากราชการไว้ก่อน เป็นการดําเนินการตามที่กําหนดไว้ในมาตรา 83 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ เป็นการใช้อํานาจผูกพัน ดังนั้น การพิจารณาเรื่องร้องทุกข์ของคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลาจึงต้อง พิจารณาให้เป็นไปตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81  แห่งพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญดังกล่าวด้วย สําหรับการอุทธรณ์คําสั่งให้ออกจากราชการ เมื่อศาลอาญาคดีทุจริตและ ประพฤติมิชอบได้มีคําพิพากษาว่าผู้ถูกกล่าวหากระทําความผิดตามที่ถูกกล่าวหา และนายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัดยะลาโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดยะลา มีคําสั่งไล่ออกหรือปลดออกจากราชการ ผู้พิจารณาอุทธรณ์ก็ต้องใช้อํานาจในลักษณะเดียวกันด้วย (ดูเอกสารประกอบ)