รื้อเกณฑ์'บุคคลล้มละลาย' ดำรงตำแหน่งสำคัญในภาครัฐ-ประกอบอาชีพ'รับราชการ'ต่อไปได้

“…เนื่องจากบุคคลดังกล่าว แม้จะเป็นผู้ที่ถูกศาลพิพากษาให้เป็นบุคคลล้มละลาย แต่ความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ราชการของบุคคลนั้นยังคงมีอยู่มิได้หมดสิ้นไปด้วย เว้นแต่เป็นการล้มละลายโดยทุจริต ซึ่งอาจมีการกระทำความผิดอาญาซึ่งกระทบต่อความเชื่อมั่นในความสุจริตและเที่ยงธรรมของเจ้าหน้าที่ผู้นั้น…”

 ................................

ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 26 ก.ค.ที่ผ่านมา ที่ประชุม ครม. เห็นชอบ ‘หลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมาย’ ตามที่สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง เสนอ

เนื่องจากเห็นว่า ข้อกำหนดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมายฉบับปัจจุบันหลายฉบับ อาจส่งผลเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และทำให้สูญเสียทรัพยากรบุคคลที่สำคัญ ไม่เป็นการส่งเสริมการพัฒนาประเทศตามแผนแม่บทยุทธศาสตร์ชาติ

พร้อมกันนั้น ครม.ให้ส่วนราชการต่างๆนำหลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมาย ไปตรวจสอบกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบ หากเห็นว่ากฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ยังไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ดังกล่าว ให้เสนอร่างกฎหมายเพื่อแก้ไขหรือยกเลิกบัญญัติที่ไม่สอดคล้องต่อ ครม. ต่อไป

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) จึงขอนำเสนอสาระสำคัญของ ‘หลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมาย’ ที่ ครม.ให้ความเห็นชอบ ให้สาธารณชนได้รับทราบ ดังต่อไปนี้

@ข้อจำกัด‘บุคคลล้มละลาย’ในการดำรงตำแหน่ง-ประกอบอาชีพ ต้องแยกแยะ

-หลักทั่วไป

การตรากฎหมายเพื่อจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลให้กระทำได้เท่าที่จำเป็น ได้สัดส่วน และต้องไม่กระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิ การปฏิบัติต่อบุคคลให้แตกต่างกันในบางกรณีเป็นสิ่งที่รัฐสามารถกระทำได้หากมีเหตุผลหนักแน่นเพียงพอ

ทั้งนี้ ตามมาตรา 26 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติว่า การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพไว้ด้วย

ดังนั้น การพิจารณาว่ากฎหมายสมควรกำหนดให้เหตุของการเป็นบุคคลล้มละลาย เป็นข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือประกอบอาชีพหรือไม่นั้น จะพิจารณาจากเพียงฐานะทางเศรษฐกิจของบุคคลนั้นมิได้ แต่ต้องพิจารณาจากลักษณะของการเป็นบุคคลล้มละลายเป็นสำคัญ

กล่าวคือ ต้องมีการแยกแยะระหว่างกรณีบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทั่วไปโดยไม่ได้มีมูลเหตุมาจากการกระทำความผิดหรือการกระทำทุจริต หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นบุคคลล้มละลายโดยสุจริต

และกรณีบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายโดยคำพิพากษาของศาลว่าได้กระทำความผิดตามมาตรา 163 ถึงมาตรา 170 แห่งพระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 หรือเนื่องมาจากหรือมีความเกี่ยวเนื่องกับการกระทำความผิดฐานยักยอกหรือฉ้อโกงตามประมวลกฎหมายอาญา

หรือการกระทำความผิดอันมีลักษณะเป็นการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต โดยการกำหนดข้อจำกัดสำหรับบุคคลล้มละลายโดยสุจริตควรใช้ความระมัดระวัง และให้กำหนดได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลหรือความจำเป็นเป็นการเฉพาะเท่านั้น

-การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือประกอบอาชีพ ของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย

การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย จะต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายเป็นรายฉบับ รวมทั้งต้องพิจารณาถึงลักษณะการทำหน้าที่ ความรับผิดชอบ และผลกระทบอันอาจเกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานในตำแหน่งหรืออาชีพนั้นด้วย

โดยให้พิจารณาประกอบกับขอบเขตในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ โดยเฉพาะสิทธิในการได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่เลือกปฏิบัติด้วยเหตุความแตกต่างในเรื่องฐานะทางเศรษฐกิจตามมาตรา 27 และเสรีภาพในการประกอบอาชีพตามมาตรา 40 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในการนี้ อาจแยกพิจารณาตามประเภทตำแหน่งหรืออาชีพได้ ดังนี้

@ห้าม ‘บุคคลล้มละลาย-เคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต’ เป็น ‘ส.ส.-ส.ว.’

-ตำแหน่งสำคัญในภาครัฐ

การดำรงตำแหน่งสำคัญทางการเมืองหรือตำแหน่งสำคัญอื่นในภาครัฐ เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือผู้ตรวจการแผ่นดิน นั้น ควรกำหนดห้ามไม่ให้บุคคลซึ่งเป็นบุคคลล้มละลาย หรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต ดำรงตำแหน่ง

เนื่องจากผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวมีหน้าที่และอำนาจในการตัดสินใจในเรื่องสำคัญแทนบุคคลอื่น จึงควรเป็นบุคคลที่มีความรอบคอบ ความน่าเชื่อถือ และได้รับความไว้วางใจจากสังคม

หากเป็นบุคคลล้มละลายอาจมีข้อจำกัดในการทำกิจกรรมบางประการอันจะกระทบต่อความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ และกรณีเคยเป็นหรือเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตย่อมทำให้เกิดข้อสงสัยและการไว้วางใจให้ปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งมีความสำคัญต่อประโยชน์ส่วนรวม ทั้งนี้ เป็นไปตามแนวทางปัจจุบันดังปรากฎในมาตรา 98 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

@จำกัด ‘บุคคลล้มละลาย’ ดำรงตำแหน่งสำคัญในภาคเอกชน อาจกำหนดห้วงเวลา

-ตำแหน่งสำคัญในภาคเอกชน

การดำรงตำแหน่งสำคัญในภาคเอกชน ซึ่งมีหน้าที่และความรับผิดชอบด้านการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ กฎหมายอาจกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง เนื่องจากเหตุที่เป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายไว้ได้ตามความจำเป็นและเหมาะสม โดยอาจกำหนดห้วงเวลาการห้ามมิให้บุคคลนั้นดำรงตำแหน่งไว้ด้วย เพื่อเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพที่ได้สัดส่วนตามความจำเป็น

เช่น กรณีพระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 ซึ่งห้ามมิให้สถาบันการเงินแต่งตั้งหรือยอมให้บุคคล ซึ่งเป็นบุคคลล้มละลายหรือพันจากการเป็นบุคคลล้มละลายมาแล้วไม่ถึงห้า (5) ปี ทำหน้าที่ผู้จัดการ ผู้มีอำนาจจัดการ หรือที่ปรึกษาของสถาบันการเงิน

และกรณีพระราชบัญญัติระบบการชำระเงิน พ.ศ.2560 ซึ่งห้ามมิให้ผู้ได้รับอนุญาตหรือขึ้นทะเบียนให้ประกอบธุรกิจ ระบบการชำระเงินภายใต้การกำกับแต่งตั้งหรือยอมให้บุคคลซึ่งอยู่ในระหว่างถูกพิทักษ์ทรัพย์ หรือเป็นบุคคลล้มละลายหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายและยังไม่พ้นกำหนดสอง (2) ปีนับแต่วันที่มีคำสั่งยกเลิกการล้มละลายหรือปลดจากการล้มละลาย เป็นผู้ซึ่งมีอำนาจจัดการของผู้ประกอบธุรกิจดังกล่าว เป็นต้น

@‘บุคคลล้มละลาย’ เป็น ‘กรรมการฯ’ ได้ แต่ต้องไม่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพย์สิน

-การดำรงตำแหน่งกรรมการ

การห้ามดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการต่างๆ ทั้งในกรณีของการดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการภาครัฐ เช่น กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการวัฒนธรรมแห่งชาติตามพระราชบัญญัติวัฒนธรรมแห่งชาติ พ.ศ.2553 หรือกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการกีฬาอาชีพตามพระราชบัญญัติส่งเสริมกีฬาอาชีพ พ.ศ.2556

และการดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการภาคเอกชน เช่น กรรมการของสถาบันการเงินตามพระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 หรือกรรมการบริษัทตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.2535จะต้องพิจารณาถึงความต้องการในความเชี่ยวชาญของตำแหน่งกรรมการนั้นเป็นสำคัญ
โดยมีข้อเสนอแนวทางการพิจารณา ดังต่อไปนี้

(1) ในกรณีที่ตำแหน่งกรรมการนั้น จำเป็นต้องอาศัยความรู้และความเชี่ยวชาญความเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ ควรกำหนดห้ามไม่ให้บุคคลล้มละลาย ดำรงตำแหน่งกรรมการทุกกรณี เช่น กรณีกรรมการธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ตามพระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. 2509 หรือกรรมการในสถาบันการเงินตามพระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551

ทั้งนี้ สำหรับบุคคลซึ่งเคยเป็นบุคคลล้มละลาย กฎหมายอาจกำหนดห้วงเวลาที่บุคคลนั้น ไม่อาจดำรงตำแหน่งไว้ได้ เช่น กรณีพระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 ที่กำหนดข้อห้ามมิให้สถาบันการเงินแต่งตั้งหรือยอมให้บุคคลซึ่งเป็นบุคคลส้มละลายหรือพ้นจากการเป็นบุคคลล้มละลายมาแล้วไม่ถึงห้าปีทำหน้าที่กรรมการของสถาบันการเงิน เป็นต้น

(2) ในกรณีที่ความเชี่ยวชาญของตำแหน่งกรรมการนั้น ไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ ย่อมไม่มีความจำเป็นต้องกำหนดให้การเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย เป็นข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง เพื่อให้คณะกรรมการประกอบด้วยบุคคลซึ่งมีความเชี่ยวชาญในด้านต่าง ๆ อย่างแท้จริง ซึ่งสามารถให้ความรู้เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการได้

@‘บุคคลล้มละลาย-เคยเป็นบุคคลล้มละลาย’ ยังสามารถ ‘รับราชการ’ ได้

-การรับราชการ

ปัจจุบันกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารงานบุคคลในภาครัฐหลายฉบับกำหนดข้อจำกัดห้ามบุคคลล้มละลายเข้ารับราชการไว้อย่างกว้างขวาง เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547 เป็นต้น

ซึ่งเมื่อพิจารณาจากเหตุผลและความจำเป็นตามหลักรัฐธรรมนูญและการปฏิบัติหน้าที่ราชการแล้ว กฎหมายไม่ควรกำหนดห้ามเป็นการทั่วไปมิให้บุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายเข้ารับราชการ ทั้งในกรณีของการเป็นข้าราชการ พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ และลูกจ้างชั่วคราว

เนื่องจากบุคคลดังกล่าว แม้จะเป็นผู้ที่ถูกศาลพิพากษาให้เป็นบุคคลล้มละลาย แต่ความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ราชการของบุคคลนั้นยังคงมีอยู่มิได้หมดสิ้นไปด้วย เว้นแต่เป็นการล้มละลายโดยทุจริต ซึ่งอาจมีการกระทำความผิดอาญาซึ่งกระทบต่อความเชื่อมั่นในความสุจริตและเที่ยงธรรมของเจ้าหน้าที่ผู้นั้น

อย่างไรก็ดี การที่กฎหมายจำกัดสิทธิของบุคคลล้มละลาย มิให้รับราชการไว้เป็นการทั่วไป โดยไม่มีการพิจารณาเหตุผลและความจำเป็นตามตำแหน่งหน้าที่ ย่อมเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพมากเกินความจำเป็น และอาจทำให้ภาคราชการเสียโอกาสในการรับบุคคลซึ่งมีความรู้ความสามารถมาเป็นผู้ปฏิบัติงานให้แก่หน่วยงานของรัฐนั้นได้

ส่วนกรณีที่ตำแหน่งราชการนั้นเกี่ยวข้องกับการบริหารเงินหรือทรัพย์สิน หากเจ้าหน้าที่ตกเป็นบุคคลล้มละลายซึ่งมิใช่เป็นการล้มละลายทุจริต หน่วยงานของรัฐยังคงสามารถใช้วิธีการในทางบริหารโดยการ ย้ายบุคคลนั้นไปทำงานในส่วนงานอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการแทนการให้ออกจากตำแหน่งได้

ด้วยเหตุนี้ การกำหนดข้อห้ามดำรงตำแหน่งราชการ เนื่องจากการเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายควรได้รับการทบทวนโดยละเอียดโดยคำนึงถึงเหตุผลและความจำเป็นของตำแหน่งหน้าที่ในทางราชการนั้นเป็นสำคัญ

@การจำกัด‘บุคคลล้มละลาย’ทำอาชีพจัดการทรัพย์สิน ต้องคำนึงถึงลักษณะอาชีพ

-การประกอบอาชีพอื่นๆ

สำหรับการห้ามบุคคลล้มละลายประกอบอาชีพอื่นๆ นั้น หากพิจารณาแล้วเห็นว่า เป็นอาชีพที่มีความเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ หรือมีเหตุผลหรือความจำเป็นอื่นที่ไม่อาจให้บุคคลล้มละลายเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่นั้นได้

เช่น การห้ามบุคคลซึ่งเป็นบุคคลล้มละลายขอรับใบอนุญาตเป็นตัวแทนประกันชีวิตตามพระราชบัญญัติประกันชีวิต พ.ศ.2535 หรือการห้ามบุคคลล้มละลายขอรับใบอนุญาตเป็นผู้ผลิต ผู้ส่งออก หรือผู้นำเข้าตามพระราชบัญญัติมาตรฐานสินค้าเกษตร พ.ศ.2559 เป็นต้น ให้สามารถกำหนดข้อจำกัดดังกล่าวไว้ในกฎหมายตามความจำเป็นและเหมาะสมได้

ทั้งนี้ ในกรณีบุคคลซึ่งเคยเป็นบุคคลล้มละลาย กฎหมายอาจกำหนดห้วงเวลาในการห้ามบุคคลประกอบอาชีพ หลังจากที่บุคคลนั้นพ้นจากการเป็นบุคคลล้มละลายแล้ว โดยให้คำนึงถึงลักษณะของอาชีพ การจำกัดเสรีภาพตามความจำเป็นและได้สัดส่วนกับประโยชน์สาธารณะที่ประสงค์จะคุ้มครอง

โดยอาจเทียบเคียงกับแนวทางในกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่บางฉบับ เช่น พระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ.2558 ที่กำหนดว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นผู้บังคับหลักประกันต้องไม่เป็นบุคคลล้มละลายหรือพ้นจากการเป็นบุคคลล้มละลายมาแล้วไม่ถึงห้า (5) ปี เป็นต้น

@จำกัด ‘บุคคลล้มละลาย-เคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต’ เข้าสู่ตำแหน่งสำคัญ

-ข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคล ซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต

ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้กำหนดห้ามบุคคลใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในกรณีที่บุคคลนั้น เป็นบุคคลล้มละลายหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต และกำหนดให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงเมื่อมีลักษณะต้องห้ามดังกล่าว รวมทั้งกำหนดห้ามไม่ให้บุคคลซึ่งเป็นบุคคลล้มละลายหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตเป็นสมาชิกวุฒิสภา รัฐมนตรี และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นั้น

แสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ มีความมุ่งหมายที่จะกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีความสำคัญจะต้องได้รับความความเชื่อถือจากสังคม และป้องกันมิให้บุคคลซึ่งอาจกระทำความเสียหายต่อสังคมกลับเข้าสู่สังคม และกระทำความเดือดร้อนหรือแสวงหาประโยชน์ส่วนตนจากการดำรงตำแหน่งสำคัญนั้นได้

หลักการสำคัญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ สามารถนำมาปรับใช้กับกรณีการกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตในกฎหมายอื่นได้เช่นกัน

โดยกฎหมายอาจกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพในบางลักษณะของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตได้ เพื่อป้องกันมิให้บุคคลนั้น กลับเข้าสู่สังคมและกระทำความเดือดร้อนหรือแสวงหาประโยชน์ส่วนตนจากการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพได้อีก

ทั้งในกรณีการห้ามดำรงตำแหน่งสำคัญซึ่งเป็นตำแหน่งที่ต้องได้รับความน่าเชื่อถือและได้รับความไว้วางใจจากสังคม เช่น การเป็นกรรมการ คณะกรรมการบริหารองค์กรในภาครัฐหรือภาคเอกชน และตำแหน่งหรืออาชีพที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ รวมถึงกรณีการห้ามรับราชการหรือให้ออกจากราชการ เนื่องจากบุคคลนั้นอาจมุ่งแสวงหาประโยชน์ส่วนตนจากระบบราชการได้

เหล่านี้ คือ ‘หลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมาย’ ที่ ครม.ให้ความเห็นชอบ และส่วนราชการต่างๆจะต้องนำหลักเกณฑ์ดังกล่าวไปทบทวนกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบต่อไป