แกะปม 'พ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯ' ทำเกษตรบนพื้นที่รกร้าง 'ใช้ประโยชน์' หรือเลี่ยง...?

“...การเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่าในอัตราที่สูงกว่าประเภทอื่น มีจุดประสงค์เพื่อให้นำที่ดินมาทำประโยชน์ และในอีกแง่มุมหนึ่ง ซึ่งเป็นผลพลอยได้ คือเพื่อลดการถือครองเพื่อเกร็งกำไร แม้ว่าในตัวบทกฎหมายไม่ได้พูดถึงเรื่องนี้ชัดเจน แต่ว่าก็เป็นผลพวงที่จะเกิดขึ้นได้ และในระยะยาว ก็จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในสังคม...”

‘ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง’ เป็นภาษีใหม่ที่มีผลบังคับตั้งแต่ปี 2562 และเริ่มจัดเก็บเมื่อปี 2563 โดยมาแทนการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ รวมถึงภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งถูกยกเลิกไปก่อนหน้านี้ เพื่อปรับปรุงระบบภาษีเดิม และกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินมากขึ้น

โดยในปี 2565 นี้ จะเป็นปีแรกที่กระทรวงการคลังพิจารณาจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเต็มจำนวน หลังจากที่ปรับลดมาเป็นระยะเวลา 2 ปีในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดโควิด-19 เนื่องจากการลดภาษีในช่วงที่ผ่านมาถือเป็นภาระทางการคลัง แต่การจัดเก็บยังคงเก็บอัตราเดิมตามฐานของปี 2563-2564 ไปถึงปี 2566

สำหรับการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแต่ละแห่งนั้น ขึ้นอยู่กับประเภทการใช้งานที่ดินและอาคาร ซึ่งแบ่งออกเป็น 4 ประเภทโดยมีอัตราภาษีที่แตกต่างกันออกไป ดังนี้

1. ที่ดินใช้ทำเกษตรกรรม เป็นการใช้ที่ดินเกษตรกรรม เพื่อการบริโภค จำหน่าย หรือใช้งานในฟาร์ม หากเป็นทำเกษตรกรรมไม่เต็มพื้นที่จะคิดการเสียภาษีตามสัดส่วนการใช้ประโยชน์ มีอัตราเพดานภาษี 0.15%

2. บ้านพักอาศัย เป็นการใช้ที่ดินเพื่อให้บุคคลอยู่อาศัย เช่น บ้าน ตึกแถว ห้องชุด มีอัตราเพดานภาษี 0.3%

3. ที่ดินใช้ประโยชน์อื่นๆ เป็นการใช้ประโยชน์ที่ดินนอกเหนือจากที่กำหนด เช่น พาณิชยกรรม, อุตสาหกรรม, อาคารสำนักงาน, โรงแรม, ร้านอาหาร ฯลฯ มีอัตราเพดาษภาษี 1.2%

4. ที่ดินรกร้างว่างเปล่า เป็นที่ดินที่ไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ หรือทิ้งรกร้างว่างเปล่า ไม่ได้ใช้ทำประโยชน์ในปีก่อนหน้าปีภาษี หากปล่อยไว้ให้รกร้างติดต่อกันนาน 3 ปี อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อีก 0.3% ในทุกๆ 3 ปี โดยมีอัตราเพดานภาษีรวมไม่เกิน 3% ยกเว้นที่ดินซึ่งมีกฎหมายห้ามหรือให้ทิ้งไว้เพื่อการเกษตร หรือปล่อยไว้เพื่อใช้ในการพัฒนาโครงการ

เมื่อเทียบอัตราภาษีที่ดินเกษตรกรรม-ที่ดินรกร้างว่างเปล่า หากนำเพดานภาษีสูงสุดของที่ดินเกษตรกรรมที่ 0.15% มาเทียบกับอัตราเพดานของที่ดินรกร้างว่าเปล่าที่ 1.2% จะพบว่ามีอัตราห่างกันถึง 1.05%

จึงทำให้เกิดปรากฏการณ์มีผู้ถือครองที่ดินที่ยังไม่ได้ใช้ประโยชน์ โดยเฉพาะทำเลย่านเศรษฐกิจใจเมือง นำที่ดินมาแปลงสภาพที่ดินเพื่อให้เข้าเกณฑ์ ‘ที่ดินเกษตรกรรม’ เพื่อลดภาระภาษีที่ต้องจ่ายเพิ่ม 10 เท่า

อัตราการเสียภาษีที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือที่ดินที่ใช้สำหรับการทำนา ไร่ สวน เลี้ยงสัตว์ เลี้ยงสัตว์น้ำ และกิจการอื่นตามที่ประกาศกำหนด มีกำหนดเพดานภาษีสูงสุดอยู่ที่ 0.15% โดยมีรายละเอียด ดังนี้

• ที่ดินมูลค่า 0–75 ล้านบาท อัตรา 0.01% หรือล้านละ 100 บาท

• ที่ดินมูลค่า 75-100 ล้านบาท อัตรา 0.03% หรือล้านละ 300 บาท

• ที่ดินมูลค่า 100–500 ล้านบาท อัตรา 0.05% หรือล้านละ 500 บาท

• ที่ดินมูลค่า 500–1,000 ล้านบาท อัตรา 0.07% หรือล้านละ 700 บาท

• ที่ดินมูลค่า 1,000 ล้านบาทขึ้นไป อัตรา 0.1% หรือล้านละ 1,000 บาท

ที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ ยกเว้นมีกฎหมายห้ามหรือทิ้งไว้เพื่อการเกษตรหรือปล่อยไว้เพื่อใช้ในการพัฒนาโครงการ มีเพดานภาษีสูงสุดอยู่ที่ 1.2% แต่จะปรับเพิ่มอัตรา 0.3% ทุก 3 ปี แต่อัตรารวมไม่เกิน 3% โดยมีรายละเอียดดังนี้

• ที่ดิน มูลค่า 0–50 ล้านบาท อัตรา 0.3% หรือล้านละ 3,000 บาท

• ที่ดิน มูลค่า 50–200 ล้านบาท อัตรา 0.4% หรือล้านละ 4,000 บาท

• ที่ดิน มูลค่า 200–1,000 ล้านบาท อัตรา 0.5% หรือล้านละ 5,000 บาท

• ที่ดิน มูลค่า 1,000–5,000 ล้านบาท อัตรา 0.6% หรือล้านละ 6,000 บาท

• ที่ดิน มูลค่า 5,000 ล้านบาทขึ้นไป อัตรา 0.7% หรือล้านละ 7,000 บาท

สำหรับการนำที่ดินมาพัฒนาเป็นเกษตรกรรมจำเป็นจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ประกาศกระทรวงการคลังและกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม ซึ่งกำหนดพืช 51 ชนิด และสัตว์อีก 9 ชนิด ถึงจะถือว่าเป็นการใช้พื้นที่เกษตรกรรม

ทั้งนี้ ประกาศกระทรวงการคลังและกระทรวงมหาดไทย ระบุว่า การประกอบการเกษตรที่เป็นการทำไร่ การปลูกผัก การปลูกไม้ผลยืนต้น การปลูกสวนป่า การปลูกป่าเศรษฐกิจ แบบสวนเฉพาะ หรือการปลูกไม้ผลหรือไม้ยืนต้นแบบสวนผสมที่มีชนิดพืชดังต่อไปนี้ จะต้องประกอบการเกษตร ให้ได้อัตราขั้นต่ำตามที่กำหนดไว้ จึงจะถือว่าเป็นการใช้ประโยชน์ในการประกอบการเกษตรกรรม เช่น จะต้องปลูกกล้วย 200 ต้น/ไร่, มะม่วง 20 ต้น/ไร่, มะพร้าว 20 ต้น/ไร่, มะนาว 50 ต้น/ไร่ เป็นต้น

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และคณะกรรมาธิการเกี่ยวกับที่ดินในสภาฯ กล่าวกับ สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) ว่า ปรากฎการณ์การปลูกกล้วย หรือการทำเกษตรในที่ดินที่เคยปล่อยทิ้งร้าง มีจุดประสงค์เพื่อไม่ต้องการจ่ายภาษีที่ดินในอัตราของพื้นที่รกร้างว่างเปล่า ซึ่งจะเสียภาษีที่สูงกว่าในอัตราภาษีของที่ดินประเภทอื่นๆ

แต่ถ้าหากจะมองว่าเป็นช่องโหว่ของกฎหมายหรือไม่นั้น จะต้องขึ้นอยู่กับว่าจะตีความกฎหมายว่าเคร่งครัดขนาดไหน เพราะว่าตาม มาตรา 37 ใน พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ระบุถึงอัตราการจัดเก็บภาษีสำหรับที่ดินที่ โดยใน (4) ระบุว่า ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ ให้มีอัตราภาษีไม่เกินร้อยละ 1.2 ของฐานภาษี ซึ่งเป็นอัตราที่สูงที่สุดใน 4 ประเภท

นอกจากนี้ ยังมีกฎกระทรวงกำหนดที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ พ.ศ. 2562 ใน ข้อที่ 4 กำหนดถึงในกำรพิจารณาว่าที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างใดเป็นที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่า หรือที่ไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ ให้คำนึงถึงสิ่งแวดล้อม สภาพภูมิประเทศ สภาพดิน ความลาดชันของพื้นดิน และการทำประโยชน์ของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ในบริเวณใกล้เคียง

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวว่า ถ้าหากตีความกฎหมายอย่างเคร่งครัด ก็หมายความว่า หากพื้นที่บริเวณรอบๆ เป็นพื้นที่พาณิชย์ อุตสาหกรรม แต่ถ้าอยู่ดีๆ มีพื้นที่ปลูกกล้วย ทำเกษตรโผล่ขึ้นมา ก็แสดงว่าไม่ได้ทำประโยชน์อันควรแก่สภาพ

ส่วนเพื่อจุดประสงค์ในการช่วยเลี่ยงภาษีที่ดินหรือไม่นั้น ก็น่าจะเข้าข่าย แต่ไม่สามารถบอกได้ชัดเจนมากหนัก เพราะต้องดูสภาพแวดล้อมบริเวณรอบๆ ด้วย

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวด้วยว่า สำหรับเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯ เพื่อเป็นแหล่งรายได้ขององค์กรส่วนท้องถิ่น และมีอิสระทางการคลังมากขึ้น จะได้มีงบประมาณในการพัฒนาพื้นที่ และให้บริการสาธารณกับคนในท้องถิ่น โดยมุ่งให้ให้คนในท้องถิ่นมีคุณภาพชีวิตที่ดี

นอกจากนี้ ยังเพื่อผลักดันให้นำที่ดินมาใช้ประโยชน์ เพราะประเทศไทย มีการซื้อขายที่ดิน และปล่อยให้มีการรกร้างว่างเปล่าเป็นจำนวนมาก โดยในอดีตไม่ได้มีการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินเป็นเรื่องเป็นราว

ดังนั้น ต้นทุนในการถือของที่ดินจึงต่ำหรือแทบจะไม่มี เพราะฉะนั้น จึงมีผู้คนบางกลุ่มซื้อขายเพื่อเกร็งกำไร หรือถือครองเป็นจำนวนมาก ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้น ถ้าหากสามารถกระจายที่ดินตรงนี้ออกมาได้ ก็จะทำให้ คนที่เขาต้องการใช้ประโยชน์ในที่ดิน สามารถที่จะเข้าถึงที่ดินได้

“การเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่าในอัตราที่สูงกว่าประเภทอื่น มีจุดประสงค์เพื่อให้นำที่ดินมาทำประโยชน์ และในอีกแง่มุมหนึ่ง ซึ่งเป็นผลพลอยได้ คือเพื่อลดการถือครองเพื่อเกร็งกำไร แม้ว่าในตัวบทกฎหมายไม่ได้พูดถึงเรื่องนี้ชัดเจน แต่ว่าก็เป็นผลพวงที่จะเกิดขึ้นได้ และในระยะยาว ก็จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในสังคม เพราะว่าถ้าต้นทุนการถือครองที่ดินมีมากขึ้น คนก็จะถือครองเพื่อเกร็งกำไรน้อยลง ก็จะเกิดการกระจายการถือครองได้ดีขึ้น” ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าว

อย่างไรก็ตาม ปรากฎการณ์การปลูกกล้วยตามพื้นที่รกร้างในเมืองต่างๆ นั้น ขัดเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่ทั้งนี้ หากดูการตีความกฎหมายอย่างเคร่งครัด ก็อาจจะไม่สามารถเสียภาษีในอัตราที่ดินทำการเกษตรได้ เพราะไม่ได้ใช้ประโยชน์อย่างแท้จริง หรือเหมาะสมตามสภาพโดยรอบ

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวถึงกรณีการเสนอนโยบาย จัดเก็บภาษีที่ดินตามโซนผังเมือง ว่า พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2565 มาตรา 37 ระบุว่า ในเขตที่ให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมนั้น

หากนำ พ.ร.บ.การผังเมืองเข้ามาบังคับใช้ร่วมด้วย จะต้องดูว่า พื้นที่นั้นๆ มีการบังคับใช้ผังเมืองรวมอย่างไร ผังเมืองกำหนดว่าบริเวณพื้นที่ดังกล่าวเป็นอะไร แต่ก็จะต้องใช้กฎหมายผังเมืองในการจัดการประเด็นนั้น ซึ่งท้องถิ่นเอง ก็ต้องไปบังคับใช้ผังเมืองรวมตรงนั้น แต่ทั้งนี้จะต้องมาใช้ประกอบกัน เพื่อไม่ให้คนมาใช้ประเด็นการทำเกษตรหรืออื่นๆ มาเลี่ยงภาษี

ทางด้าน นายประยงค์ ดอกลำใย ที่ปรึกษาขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-Move) และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน กล่าวว่า การจัดเก็บภาษีที่ดิน ที่กระบวนการภาคสังคมและประชาชน มีการเรียกร้องมานานให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดินนั้น หมายถึงการจัดเก็บภาษาที่ดินในอัตราก้าวหน้า คือให้มีการเก็บตามขนาดการถือครอง และตามมูลค่าของการถือครองจริงของคนหรือนิติบุคคล เช่น ถือที่ดินทั่วประเทศอยู่ 5,000 ไร่ ก็จะต้องใช้ฐานการถือครองที่ดินทั้งหมด มาเก็บภาษีแบบขั้นบันไดในอัตราก้าวหน้า อาทิ 50 ไร่แรก อาจจะไม่ต้องเสีย 50 ไร่ต่อมาก็จะต้องเสียภาษีเพิ่มขึ้น ไปเรื่อย ๆ จนกระทั่งถึงอัตราสูงสุด

นอกจานี้ ภาษีที่ได้มาจากการเก็บด้วยอัตราก้าวหน้า ส่วนหนึ่งจะต้องมีการนำไปสนับสนุนให้เกิดการจายการถือครองที่ดิน ก็คือ นำไปจัดตั้งธนาคารที่ดิน เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนรายย่อยหรือชนชั้นกลางได้มีโอกาสถือครองที่ดินได้ นี่คือเจตนารมณ์เดิมที่มีการเรียกร้องกันมา

นายประยงค์ กล่าวอีกว่า แต่สมัยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) มีการผลักดันกฎหมายที่ดินและสิ่งปลูกสร้างขึ้นมาแทน ซึ่งมันก็บิดเบือนเจตนารมณ์แรกทั้งสองประการ

ประการแรก คือ ไม่ได้เก็บภาษีที่ดินในการถือครองจริงของบุคคล แต่กลับนำไปเขตการปกครอง เช่น อบต. ท้องถิ่น ถ้าหากไม่เกิน 50 ล้าน ก็ไม่ต้องเสียภาษี ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญ ที่ไม่ได้สะท้อนหรือทำให้เกิดการประจายการถือครองด้วยมาตรการภาษีอย่างแท้จริง

ประการที่สอง คือ เรื่องของงดเว้นภาษีที่ดินมูลค่า 50 ล้านบาท ไม่ต้องเสียภาษีเลย ซึ่งดูเหมือนว่าหลักการจะดี เพราะเกษตรกรที่ถือครองที่ดินที่มูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาทในเขตปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ไม่ต้องเสียภาษีเลย แต่ว่าในบทบัญญัติมาตรา 5 และมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯ กำหนดให้ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างของ ส.ป.ก. ซึ่งถือเป็นทรัพย์สินของรัฐมีหน้าที่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้กับ อปท.

โดยเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติ การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 คือต้องการให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินเป็นของตัวเองโดยที่รัฐเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ กลับต้องเสียภาษีทุกตารางนิ้วที่ครอบครองโดยไม่ได้รับการงดเว้น ซึ่งสร้างความเลื่อมล้ำให้กับประชาชน

“ที่ดินที่เกษตรกรทำกินบนที่ดิน ส.ป.ก.โดยที่ตนไม่ได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ กลับต้องเสียภาษีเต็มทุกตารางนิ้วโดยไม่ได้รับการลดหย่อนหรืองดเว้น ขณะที่นายทุนได้รับการงดเว้นภาษีที่ดินมูลค่า 50 ล้านบาทและลดหย่อย นี่แสดงให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำในสังคม” นายประยงค์ กล่าว

ล่าสุด เมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2565 พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ลงนามในประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง ขยายกำหนดเวลาดำเนินการตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.2562 ประจำปี พ.ศ.2565 จากเดือนเมษายน 2565 เป็น 31 กรกฎาคม 2565 โดยมีรายละเอียดเบื้องต้น ดังนี้

1. ขยายกำหนดเวลาของผู้เสียภาษีจากเดิมภายในเดือนเมษายน 2565 เป็นภายในเดือนกรกฎาคม 2565

2. ขยายกำหนดเวลาของผู้เสียภาษีในการผ่อนชำระภาษี

• • งวดที่ 1 จากเดิมภายในเดือนเมษายน 2565 เป็นภายในเดือนกรกฎาคม 2565

  • งวดที่ 2 จากเดิมภายในเดือนพฤษภาคม 2565 เป็นภายในเดือนสิงหาคม 2565

  • งวดที่ 3 จากเดิมภายในเดือนมิถุนายน 2565 เป็นภายในเดือนกันยายน 2565

3. ขยายกำหนดเวลาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการมีหนังสือแจ้งเตือนผู้เสียภาษีที่มีภาษีค้างชำระ จากเดิมภายในเดือนพฤษภาคม 2565 เป็นภายในเดือนสิงหาคม 2565

4. ขยายกำหนดเวลาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการแจ้งรายการภาษีค้างชำระให้สำนักงานที่ดินหรือสำนักงานที่ดินสาขา จากเดิมภายในเดือนมิถุนายน 2565 เป็นภายในเดือนกันยายน 2565

ขณะที่ นายอาคม เติมพิทยาไพสิฐ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม ได้มอบสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ศึกษาวิเคราะห์การจัดเก็บภาษีที่ดิน พร้อมหารือร่วมกับกระทรวงมหาดไทยมีแนวทางใดที่จะแบ่งเบาภาระประชาชนได้ เพราะภาษีที่ดินเป็นรายได้ของท้องถิ่นที่จะนำรายได้จากภาษีดังกล่าวไปพัฒนาพื้นที่

ทั้งหมดนี้ คือปรากฎการณ์การเร่งปลูกกล้วย มะนาว มะม่วงในพื้นที่รกร้าง ที่แม้ว่าจะไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นเร็วนี้ๆ แต่ก็เห็นได้ชัดขึ้นหลังจากที่รัฐประกาศเริ่มเก็บภาษีที่ดิน แต่ทั้งนี้หากจะมองว่าเป็นช่องโหว่ของกฎหมายหรือไม่ ก็ขึ้นอยู่กับผู้บังคับใช้หรือตีความว่าเคร่งครัดมากน้อยเพียงใด