อำนาจ วงศ์บัณฑิต : กฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยไม่เลวร้าย แต่ที่น่าห่วงคือปัญหาการบังคับใช้

"...ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายในสังคมระบบอุปถัมภ์ เราถูกปลูกฝังมาตั้งแต่อดีตว่า เราต้องรักพวกฟ้อง มีความกตัญญู รู้จักบุญคุณ ถ้าทั่วไปก็เป็นสิ่งที่ดี แต่พอมาใช้ในทางที่ผิด ถ้าพวกเราทำผิดกฎหมายก็ช่วยกันปกปิด ทำโดยไม่รู้สึกละอายใจ ถือว่าเป็นเรื่องปกติ อย่างเช่น มีใครมาบริจาคเงินเข้าองค์กรของเรา เราก็จะไม่บังคับใช้กฎหมายที่รุนแรงต่อเขา สิ่งนี้สำคัญ ทำอย่างไรเราจะเปลี่ยนความคิดของคนในสังคมตรงนี้ได้ ให้เป็นพลเมืองที่ปฏิบัติตามกฎหมาย แต่ก็ไม่คิดว่าจะเปลี่ยนได้ในเร็ววัน เพราะมันคือวัฒนธรรมของเรา ก็ได้แต่หวังว่าคนรุ่นใหม่ ยุคนิวนอมอล จะช่วยกันเปลี่ยนทัศนะคติตรงนี้ได้ ..."

หมายเหตุสำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) : ปาฐกถาหัวข้อ กฎหมายสิ่งแวดล้อมยุค New Normal เนื่องในโอกาส 60 ปี ศ.ดร.อำนาจ วงศ์บัณฑิต อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 29 ส.ค. 2563 ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

กว่า 40 ปีที่ทำงานด้านนี้มา วันนี้จะมาพูดเรื่องพัฒนาการของกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยเป็นอย่างไร มีหลักการอะไรที่ส่งผลกระทบต่อกฎหมายสิ่งแวดล้อมบ้างจนถึงในวันนี้ สู่ยุคนิวนอมอล และทิศทางของกฎหมายสิ่งแวดล้อมจะเป็นอย่างไรต่อไป รวมไปถึงข้อห่วงใยต่อกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่จะส่งต่อให้คนรุ่นใหม่ไปคิดพัฒนาแก้ไขต่อไป มองย้อนกลับไปว่ามีหลักการใหม่ทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมอะไรบ้างที่น่าสนใจในช่วง 40 ปีที่ผ่านมา มีดังนี้ 

1.การมีส่วนร่วมของประชาชนและผู้ที่มีส่วนได้เสีย ปัจจุบันเป็นหลักการสำคัญมากของการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม การที่จะทำโครงการ ร่างกฎหมาย การขออนุญาต ต้องมีส่วนร่วมของประชาชน เช่น การขอสัมปทานทำเหมืองแร่ บังคับให้รับฟังความคิดเห็นของประชาชน การทำอีไอเอ หรือ รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้การจัดทำนโยบายในและแผนต่าง ๆ ในระดับชาติ หรือ กฎหมายใหม่เช่น แผนจัดการอุทยานแห่งชาติเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า บังคับให้ประชาชนมีส่วนร่วม ถือว่าเปลี่ยนไปจากเดิมมาก นอกจากนี้ประชาชนเองก็มีส่วนร่วมในการบังคับใช้กฎหมายด้วย เช่น กฎหมายอาคาร กฎหมายโรงงานให้ประชาชนฟ้องคดีอาญาเป็นผู้เสียหายได้ จากเดิมเป็นเรื่องของรัฐในการฟ้องร้อง กลายเป็นประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้ ศาลก็มีบทบาทในการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการพิจารณาคดีปกครองมากมาย จะเห็นได้ว่าโครงการไหนที่ประชาชนไม่มีส่วนร่วม หรือ มีคนที่รับฟังความคิดเห็นในโครงการไม่เพียงพอ มีผู้เข้าร่วมน้อย ศาลก็ตัดสินว่ากระทำไม่ถูกต้อง ไม่ชอบด้วยหลักกฎหมาย จะเห็นได้ว่านี้เป็นหลักสำคัญในปัจจุบัน ทำอะไรต้องนึกถึงสิ่งนี้อยู่เสมอ ซึ่งเราก็ได้แนวความคิดนี้มาจากต่างประเทศ มีอิทธิพลต้อกฎหมายบ้านเรามาโดยตลอด ตั้งแต่ประเทศไทยเข้าร่วมการประชุม ณ กรุง ริโอ เดอ จาเนโร ประเทศบราซิล   

2.ฟ้องคดีแทนกลุ่ม (class action) ในตอนที่เขียนกฎหมายใหม่ ๆ ไม่มีสิ่งนี้ แต่ตอนนี้เกิดขึ้นแล้ว คิดว่าเกิดผลเปลี่ยนแปลงอย่างหนึ่งในทางกฎหมาย หลายท่านคงทราบอยู่แล้วว่า ในคดีสิ่งแวดล้อมเกิดความเสียหายของชาวบ้านเป็นกลุ่มจำนวนมาก อย่างเช่น เกิดความเสียหายต่อชาวบ้าน 10,000 ราย ที่ต้องเรียกค่าเสียหาย 5,000 บาท แต่ความเป็นจริงชาวบ้านคงไม่ไปฟ้อง เพราะค่าดำเนินการฟ้องสูงกว่าค่าเสียหายของชาวบ้าน ดังนั้นพอมีการเสนอแนวความคิด ฟ้องคดีแทนกลุ่มทำให้ช่วยได้มาก ฟ้องคนเดียวจะมีผลรวมทั้งคนอื่นด้วย กฎหมายนี้มีมานานแล้วในประเทศสหรัฐอเมริกา แต่บ้านเราพึ่งนำมาใช้ และก็ใช้ในคดีอาญา คดีเรียกค่าเสียหาย คดีคุ้มครองผู้บริโภคด้วย ขณะเดียวกันก็ส่งผลต่อดีทนาย ที่เรียกค่าทำคดีเพิ่มขึ้นมากด้วย เพราะต้องหาพยานหาหลักฐานเพิ่ม เสมือนกับว่าเป็นเจ้าของคดีเสียเอง ก็ถือว่าเป็นปรากฎการณ์ใหม่ 

3.การเปลี่ยนแปลงภาระในการพิสูจน์ ข้อนี้ถือมีเป็นการเลี่ยนแปลงที่สำคัญในวงการกฎหมายสิ่งแวดล้อม จากเดิมที่ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา 84 ที่ระบุว่า ถ้าเราเป็นโจทย์ ผู้ใดกล่าวอ้างผู้นั้นนำสืบให้ได้ ถ้าทำไม่ได้ศาลยกฟ้อง พอมาอยู่ในคดีสิ่งแวดล้อมก็จะมีปัญหา เช่น มีโรงงานปล่อยมลพิษมา 10 โรงงาน ปล่อยสารตะกั่วเหมือนกัน ชาวบ้านได้รับผลกระทบ ก็ต้องไปฟ้องว่าโรงงานไหนเป็นต้นเหตุในการปล่อยสารตะกั่ว ในวิธีการยากมากที่จะบอกว่าโรงงานไหนปล่อย ทำให้เกิดความเสียหาย ชาวบ้านนำสืบไม่ได้ ศาลก็ยกฟ้อง 

ตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา 84/1 มีข้อความที่น่าสนใจว่า ถ้ามีข้อสันนิษฐานที่ควรเป็นซึ่งปรากฏจากสภาพปกติธรรมดาของเหตุการณ์เป็นคุณแก่ความฝ่ายใด คู่ความฝ่ายนั้นต้องพิจารณาเพียงว่า ตนได้ปฏิบัติตามเงื่อนไข แห่งการที่ตนได้รับประโยชน์จากข้อสันนิษฐานนั้นครบถ้วนแล้ว หมายความฝ่ายโจทก์ทำตามเงื่อนไขเบื้องต้นก็พอ ไม่ต้องสืบพยานให้แน่ชัดทั้งหมด ซึ่งตรงนี้ เป็นแนวความคิดใหม่ทางกฎหมาย ก็ไม่แน่ใจว่าศาลตีความตามเดิมอยู่หรือไม่ แต่คิดว่ามาตรานี้เปลี่ยนภาระการพิสูจน์ได้ เช่น ถ้าพบสารตะกั่วในคนที่อยู่ใกล้โรงงานนี้สูงกว่าคนอื่น ก็เป็นไปได้ว่าสารตะกั่วนั้นมาจากโรงงานนี้ ความน่าจะเป็นก็มีแล้ว ดังนั้นก็เปิดช่องให้ศาลตีความได้ ไม่ต้องพิสูจน์ถึงที่สุด หลังจากนั้นก็สามารถพลักภาระการพิสูจน์ไปที่จำเลยได้แก้ตัว ถ้าแก้ตัวไม่ได้ก็ถือว่าผิด ซึ่งในต่างประเทศใช้มานานแล้ว นอกจากนี้ยังมีกฎหมายบางฉบับที่น่าสนใจ เช่น พ.ร.บ.แร่ 2560 ที่ระบุว่า ถ้าความเสียหายเกิดในเขตอนุญาต ให้สันนิฐานไว้ก่อนว่าเกิดจากผู้ประกอบการ ก็ถือว่าช่วยชาวบ้านได้มาก เป็นข้อเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม

4.ค่าสินไหมทดแทน  ในอดีตก็จะเห็นได้ว่า ถ้าใครทำให้คนอื่นเสียหายก็จะฟ้องเรียกค่าเสียหายในทางละเมิด แต่ถ้าเกิดความเสียหายต่อทรัพยากรธรรมชาติ ต่อแหล่งน้ำ อากาศ ที่เป็นของสาธารณะ ทำให้ฟ้องเรียกค่าเสียหายไม่ได้ ต้องให้รัฐฟ้องในคดีอาญา เช่นลักลอบตัดไม้ ปล่อยน้ำเสีย แต่ว่าไม่สามารถเรียกค่าใช้จ่ายบำบัดฟื้นฟูได้ พอมีกฎหมายสิ่งแวดล้อม ปี 2535 ก็มีเพิ่มขึ้นมา เช่น การเรียกค่าขจัดมลพิษ เรียกค่าฟื้นฟู ล่าสุดมีข้อเสียหายในเชิงโทษ ถือว่าเป็นปรากฎการณ์ใหม่ที่มีส่วนนี้เพิ่ม 

5.การตีความของศาลฉีกแนวจากเดิม ข้อนี้ถือว่าศาลช่วยรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะใครมีสิทธิฟ้องคดีสิ่งแวดล้อม โดยปกติ เราจะรู้ว่า ผู้ที่ได้รับความเสียหายเท่านั้นที่จะฟ้องคดีความได้ แต่ศาลปกครองตีความว่าองค์กรเอกชน มีสิทธิฟ้องคดีสิ่งแวดล้อมได้ ทั้ง ๆ ที่ความจริงเขาอาจจะไม่ได้รับผลกระทบโดยตรง ในเรื่องนี้ถือว่าไปไกล เป็นประโยชน์มากในวงการสิ่งแวดล้อม 

ส่วนคดีแพ่ง คดีศาลยุติธรรม เช่น คดีลำน้ำพอง จังหวัดขอนแก่น ที่มีปลาตาย อัยการจะฟ้องเรียกค่าเสียหายให้กับกรมประมงในอดีต ก็ตัดสินใจไม่ฟ้องก็ได้ เพราะว่าปลาเป็นของสาธารณะ ไม่มีเจ้าของเรียกไม่ได้ แต่พอมีผลพิพากษากรณีการปนเปื้อนสารตะกั่วจากโรงแต่งแร่ลงสู่ลำห้วยคลิตี้ อำเภอทองผาภูมิ จังหวัด กาญจนบุรี กลายเป็นว่าชาวบ้านเรียกค่าเสียหายที่ไม่สามรถหาปลาและพืชในแหล่งน้ำได้ ศาลตีความว่าปลาและพืชเป็นอาหารเลี้ยงชีพของชาวบ้าน ทั้งที่เป็นของสาธารณะ ศาลตีความอย่างนี้ถือว่าเปลี่ยนไป ต้องขอบคุณทางศาล ตุลาการ ที่ช่วยกันรักษาสิ่งแวดล้อมไว้ 

6.รัฐธรรมนูญปี 60 มาตรา 25 สืบเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญปี 40 มีหลายมาตราที่พูดถึงเรื่องสิ่งแวดล้อม เช่น ชุมชนมีสิทธิรักษาและใช้ประโยชน์สิ่งแวดล้อม แต่ยังมีระบุไว้ว่า ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ในกฎหมายไม่มีบัญญัติ ในทางปฏิบัติศาลก็จะตีความว่า ไม่มีกฎหมาย พ.ร.บ. รับรองไว้สิทธิตามรัฐธรรมนูญก็ไม่เกิด นี้คือปัญหาในอดีต พอมาถึงรัฐธรรมนูญปี 50 ก็ได้ตัดคำว่าทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ กลายเป็นว่ามีการฟ้องรัฐเยอะมาก วุ่นวายอยู่เหมือนกัน  พอถึงรัฐธรรมนูญปี 60 ก็ได้ใส่คำนี้กลับเข้ามาใหม่ และเพิ่มเรื่องที่สำคัญมาด้วย ในวรรค 2 ระบุว่า สิทธิและเสรีภาพใดที่รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ แม้ยังไม่ได้มีการตรากฎหมายนั้นขึ้นใช้บังคับ บุคคลหรือชุมชนย่อมสามารถใช้สิทธิหรือเสรีภาพนั้นได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ เท่ากับว่าเป็นการพบกันครึ่งทาง ระหว่าง รัฐธรรมนูญปี 40 และ รัฐธรรมนูญปี 50  

และอีกข้อที่น่าสนใจ ในวรรค 4 ระบุว่า บุคคลที่ได้รับความเสียหายจากถูกละเมิดหรือเสรีภาพหรือจากการกระทำผิดอาญาของบุคคลอื่น ย่อมมีสิทธิที่จะได้รับการเยียวยาหรือช่วยเหลือจากรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ ยกตัวอย่างเช่น มีคนนำสารพิษมาทิ้งไว้ในที่ดินของเรา โดยไม่รู้ว่าใคร ถือว่าเราได้รับความเสียหายจากคดีอาญา เราก็ไปฟ้องรัฐ ขอให้รัฐรับผิดชอบตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดได้  

ข้อห่วงใยทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม บ้านเรามักใช้กระบวนการยุติธรรมกลั่นแกล้งอีกฝ่าย ยกตัวอย่างเช่น ประชาชนออกไปคัดค้านโครงการ ก็จะถูกฝั่งที่มีเงินเยอะกว่าฟ้องเรียกค่าเสียหายมหาศาล อีกทั้งมีการฟ้องในพื้นที่ ที่ไกลจากจุดต้นเรื่อง เช่น ยะลา เชียงราย ชาวบ้านก็ไม่รู้จะสู้คดีอย่างไร ต้องใช้ค่าใช้จ่ายเยอะมาก นี้ก็ถือว่าเป็นการใช้กระบวนการยุติธรรมข่มขู่กลั่นแกล้ง โดยที่อาศัยกฎหมาย สิ่งนี้สะท้อนบริบทใหญ่ของสังคม เราจะทำอย่างไรก็ต้องฝากคนรุ่นใหม่คิดกระบวนการขึ้นมาเพื่อลดการกลั่นแกล้งนี้

ประเด็นต่อมาที่ห่วงใยคือ การใช้กฎหมายที่ไม่เท่าเทียมกัน เราจะเห็นได้ว่าชาวบ้านบุกรุกป่าทำไมคดีความถึงเร็วเหลือเกิน แต่นักการเมืองบุกรุกป่าทำไมคดีนานเหลือเกิน เงียบไปหมดเลย มันไม่เท่าเทียมกัน มีหนทางไหมที่จะกำหนดเวลาว่าคดีแต่ละคดีต้องมีการกำหนดระยะการฟ้อง สืบคดี พิจารณาภายในกี่วัน เพื่อให้เกิดความเท่าเทียมกัน 

ต่อมาเป็นเรื่องของเทคนิค พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย 2562  ที่ยกเรื่องนี้ขึ้นมาเพราะว่าได้มีโอกาสเข้าไปเป็นกรรมการกับหน่วยงานในการเสนอกฎหมาย มาตรา 5 ระบุว่า เนื่องจากว่ารัฐธรรมนูญของเรา จะมีกฎหมายเท่าที่จำเป็น อะไรที่ไม่จำเป็นเป็นภาระต่อประชาชนก็ยกเลิกให้หมด ทำให้ต้องออกกฎหมายมาให้สอดคล้องอนุมัติการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ

โดยปกติถ้าจะมีการยกเลิกกฎหมายต้องทำกระบวนการเข้าไปสู่สภา แต่กฎหมายฉบับนี้มีวิธีลัด ให้ที่ประชุมใหญ่ศาลศาลฎีกายกเลิกได้ ยกตัวอย่างเช่น ถ้าชาวบ้านเข้าไปหาของป่า แล้วถูกสั่งฟ้อง ศาลก็จะสามารถไม่ใช้กฎหมายนี้ได้ เพราะเห็นว่าเป็นภาระต่อประชาชน ศาลใช้ดุลยพินิจได้เลย โดยเจนตนารมณ์ของผู้ร่างถือว่าดีต่อประชาชน แต่อีกด้านถ้านำไปใช้กับผู้มีอำนาจนายทุนก็จะกลายเป็นข้อครหานินทาได้

แต่สิ่งที่กังวลในฐานะเป็นนักกฎหมาย คือกฎหมายฉบับนี้จะขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะปกติหน้าที่คนออกฎหมายคือฝ่ายนิติบัญญัติ ถึงแม้จะเขียนไว้ในตอนท้ายว่า เมื่อศาลตัดสินชี้ขาดไม่ให้ใช้กฎหมายตัดสินลงโทษแล้ว ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปแก้กฎหมายต่อไป แต่คิดว่ายังเป็นแค่การหลบกฎหมายเท่านั้น ถ้าดูจากระบอบการปกครอง คนที่ออกกฎหมายคือฝ่ายนิติบัญญัติ ส่วนที่ใช้กฎหมายคือศาลตุลาการ เท่ากับว่าเราได้ให้อำนาจของฝ่ายศาลตุลาการเหนือกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ถ้าใครรู้เรื่องรัฐธรรมนูญลองส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความว่าเป็นอย่างไร 

เราจะเดินต่ออย่างไรในอนาคตของกฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยไม่ได้เลวร้าย แต่สำคัญที่สุดคือปัญหาการบังคับใช้และน่าห่วงที่สุด เป็นปัญหาของบ้านเรา เป็นเรื่องทางเทคนิค-วิทยาศาสตร์ ที่ทำให้การบังคับใช้กฎหมายลำบาก ยกตัวอย่างเช่น ในคดีสิ่งแวดล้อมที่ต้องฟ้องในเรื่องของน้ำเสีย ต้องไปเก็บตัวอย่างพิสูจน์ตัวอย่างทางวิทยาศาสตร์ และเรื่องอื่น ๆ เพื่อพิสูจน์ได้ว่าน้ำเสียจริง ๆ ทำให้ยุ่งยากมาก ทนายที่ทำคดีนี้ก็ไม่อยากรับ แต่ก็ได้ยินมาว่า เร็ว ๆ นี้จะเสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ โอนอำนาจให้ภาครัฐไปเป็นหน่วยงานที่พิสูจน์ เช่น ให้กรมโรงงานรับผิดชอบพิสูจน์เรื่องวิทยาศาสตร์ นี้ก็ถือว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ แต่ไม่แน่ใจว่าจะดีหรือไม่ ลองไปวิเคราะห์กันดู 

และ ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายในสังคมระบบอุปถัมภ์ เราถูกปลูกฝังมาตั้งแต่อดีตว่า เราต้องรักพวกฟ้อง มีความกตัญญู รู้จักบุญคุณ ถ้าทั่วไปก็เป็นสิ่งที่ดี แต่พอมาใช้ในทางที่ผิด ถ้าพวกเราทำผิดกฎหมายก็ช่วยกันปกปิด ทำโดยไม่รู้สึกละอายใจ ถือว่าเป็นเรื่องปกติ อย่างเช่น มีใครมาบริจาคเงินเข้าองค์กรของเรา เราก็จะไม่บังคับใช้กฎหมายที่รุนแรงต่อเขา สิ่งนี้สำคัญ ทำอย่างไรเราจะเปลี่ยนความคิดของคนในสังคมตรงนี้ได้ ให้เป็นพลเมืองที่ปฏิบัติตามกฎหมาย แต่ก็ไม่คิดว่าจะเปลี่ยนได้ในเร็ววัน เพราะมันคือวัฒนธรรมของเรา ก็ได้แต่หวังว่าคนรุ่นใหม่ ยุคนิวนอมอล จะช่วยกันเปลี่ยนทัศนะคติตรงนี้ได้ 

ประเด็นสุดท้ายที่อยากจะฝาก ทำไมชาวบ้านขาดความเชื่อถือและเชื่อมั่นในกระบวนการบังคับใช้กฎหมายของราชการ เรื่องนี้ถือเป็นปัญหาใหญ่เรื่องสิ่งแวดล้อม อย่างเช่น ชาวบ้านร้องเรียนน้ำเสียจากผู้ประกอบการ ภาครัฐลงไปตรวจน้ำเสีย ชาวบ้านก็คิดเชื่อไปแล้วว่า ภาครัฐต้องเอนเอียงไปอยู่กับผู้ประกอบการ นายทุน ทำอย่างไรให้ถึงจะมีกลไกบางอย่างเพื่อล้างความเชื่อนี้ให้ได้ ฝากประเด็นความห่วงใยเหล่านี้ไว้ให้คนรุ่นต่อไปคิดวิธีการพัฒนาแก้ไขต่อไป 

# กดคลิก ติดตาม ส่งแชร์ข่าวอิศรา ได้ที่นี่ https://www.facebook.com/isranewsfanpage/