หน้าที่ตรวจสอบธ.ออมสินของแบงก์ชาติ ปย.ทับซ้อน? ที่ ก.คลัง ยุค'เอกนิติ' ต้องแก้ไข

"...การตรวจสอบของ ธปท.หากพบว่าการเสนอขอปรับลดหรือยกเลิกการของบประมาณก้อนนี้ขัดต่อ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ 5 แห่ง ไม่อาจอ้างได้ว่าเป็นการกระทำตามนโยบายของรัฐบาล หรือตามคำสั่งของ รมว.คลัง หรือตามคำสั่งของ ผอ.สศค. เพราะมาตรฐานของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในเรื่องการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้ที่มีอำนาจเหนือกว่า จะไม่เป็นความผิดก็ต่อเมื่อผู้ปฏิบัติหน้าที่นั้นมีหลักฐานที่แสดงถึงการคัดค้านการกระทำนั้นไว้แล้ว แต่ถ้าไม่มีหลักฐานก็จะต้องถือว่าเป็นการร่วมหรือสนับสนุนการกระทำความผิด..."

นายวิทัย รัตนากร ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) คนปัจจุบัน ได้ลาออกจากผู้อำนวยการธนาคารออมสินที่ทำหน้าที่มานานกว่า 5 ปี เพื่อเข้ารับตำแหน่งสำคัญนี้ โดย ธ.ออมสินเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง ซึ่งกระทรวงการคลังได้มอบหมายอย่างเป็นทางการให้ ธปท.ทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบสถาบันการเงินเฉพาะกิจทุกแห่งรวมทั้ง ธ.ออมสิน มาเป็นเวลานานนับสิบปีแล้ว

นายวิทัย ลาออกจากตำแหน่ง ผอ.ธ.ออมสิน เมื่อวันที่ 25 ก.ค.2568 ภายหลัง ครม.อนุมัติให้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการ ธปท.โดยเข้ารับตำแหน่งจริง เมื่อวันที่ 1 ต.ค.2568 การดำเนินงานของ ธ.ออมสิน ก่อนวันที่ 25 ก.ค.2568 ที่นายวิทัยยังคงทำหน้าที่ผู้บริหารสูงสุดของธนาคารแห่งนี้ ไม่ว่าจะย้อนหลังไปเพียง 1 ปี ซึ่งยังไม่ผ่านการตรวจสอบของ ธปท.เลย หรือย้อนหลังไปมากกว่า 1 ปี ถึงแม้จะผ่านการตรวจสอบไปแล้ว แต่ผลของการกระทำอาจเพิ่งปรากฏผลออกมาในปัจจุบัน

หากผู้ตรวจสอบ ธปท.พบว่ามีการปฏิบัติงานที่ไม่เป็นปกติ ขัดต่อระเบียบคำสั่ง หรือแม้กระทั่งส่อไปในทางทุจริต ผู้ตรวจสอบ ธปท.ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนายวิทัยอาจไม่กล้าที่จะทำรายงานความผิดปกติที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่นายวิทัยเป็น ผอ.ธ.ออมสินอยู่นานมากกว่า 1 วาระ นอกจากนี้ ธปท.จะต้องส่งรายงานการตรวจสอบ ธ.ออมสินให้กับกระทรวงการคลังที่เป็นต้นสังกัดของ ธ.ออมสิน โดยนายวิทัยในฐานะผู้ว่าการ ธปท.จะต้องลงนามในหนังสือนำส่ง ก็คงจะไม่ลงนามและนำส่งกระทรวงการคลังหากผลการตรวจสอบปรากฏว่า ธ.ออมสินปฏิบัติงานที่ไม่ถูกต้องในช่วงที่ตนเป็น ผอ.

ด้วยเหตุที่ไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการสรรหาผู้ว่าการ ธปท.ในเรื่องการเว้นวรรคการทำหน้าที่ผู้บริหารสถาบันการเงินก่อนเข้ารับตำแหน่งผู้ว่าการ ธปท.อีกทั้งไม่มีการพิจารณาถึงประโยชน์ทับซ้อนในเรื่องนี้ทั้งในกระบวนการสรรหาและในขั้นตอนการอนุมัติให้เข้าดำรงตำแหน่ง จึงทำให้เกิดปัญหานี้ขึ้นมา แม้ว่าจะแก้ปัญหาโดยกระทรวงการคลังยกเลิกการมอบหมายให้ ธปท.ทำหน้าที่ตรวจสอบ ธ.ออมสิน เป็นการชั่วคราวในเวลา 5 ปี หรือในช่วงที่นายวิทัยดำรงตำแหน่งผู้ว่าการ ธปท.ก็เป็นเรื่องยาก เพราะไม่มีหน่วยงานใดในประเทศไทยที่มีความเชี่ยวชาญและมีความเป็นกลางในการตรวจสอบการดำเนินงานของสถาบันการเงินทั้งของภาครัฐและเอกชนได้ดีเท่ากับผู้ตรวจสอบ ธปท.โดยในอดีต ธปท.เคยเป็นกลไกสำคัญในการนำตัวผู้บริหารสถาบันการเงินที่ทุจริตเข้ารับโทษจำคุกมาแล้วเป็นจำนวนไม่น้อยไม่ว่าจะมีตำแหน่งใหญ่โตแค่ไหน ปัจจุบันจึงยังไม่เห็นว่าจะมีหน่วยงานใดทำหน้าที่ตรวจสอบกิจการธนาคารได้ดีเทียบเท่าหรือทดแทน ธปท.ได้แม้แต่หน่วยงานเดียว

ประกอบกับปัจจุบันมีเรื่องสำคัญที่อยู่ในความสนใจของประชาชนที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ 5 แห่ง โดยมี ธ.ออมสินรวมอยู่ด้วย ซึ่งผู้ตรวจสอบ ธปท.จะต้องทำการตรวจสอบอย่างละเอียดและเป็นกลางคือ กรณีการปฏิบัติหน้าที่ซึ่งอาจขัดต่อ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ที่เกิดขึ้นในปี 2567

กรณีนี้มีความเป็นมาจากการที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจมีธุรกรรมประเภทหนึ่งคือ “ธุรกรรมนโยบายรัฐ” โดยจะบันทึกบัญชีแยกออกจากธุรกรรมปกติ เรียกว่าบัญชี PSA (Public Service Account) โดยการทำ “ธุรกรรมนโยบายรัฐ” จะใช้เงินทุนของสถาบันการเงินเฉพาะกิจดำเนินการ ไม่ใช่เป็นการให้รัฐบาลกู้ไปดำเนินการ แต่เมื่อสถาบันการเงินเฉพาะกิจทำ “ธุรกรรมนโยบายรัฐ” ซึ่งมีความเสี่ยงต่อความเสียหายสูงกว่าปกติแต่มีรายได้ดอกเบี้ยรับต่ำ เมื่อเกิดความเสียหายหรือสูญเสียรายได้ที่ควรจะได้รับตามปกติ รวมทั้งต้องมีค่าบริหารจัดการเพิ่มขึ้น จะสามารถขออนุมัติงบประมาณจากรัฐบาลเพื่อชดเชยได้

เมื่อปี 2567 ในช่วงที่จัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2568 หลังจากรัฐบาล นายเศรษฐา ทวีสิน ตั้งงบประมาณสำหรับชดเชยให้กับ 5 สถาบันการเงินเฉพาะกิจไปแล้ว 3.5 หมื่นล้านบาท และนำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ปี 2568 เสนอเข้าสภาผู้แทนราษฎร ซึ่ง สส.ได้ลงมติรับหลักการในวาระที่ 1 ไปแล้ว ต่อมาได้มีการเปลี่ยนแปลงงบประมาณจำนวนดังกล่าวให้ไปเป็นรายจ่ายงบกลาง โดยอาจเป็นเพราะเห็นว่ายังไม่จำเป็นต้องเร่งรีบชดเชยให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจในปีงบประมาณ 2568 เนื่องจากเป็นช่วงเวลาที่รัฐบาลต้องเร่งทำโครงการประชานิยมที่อ้างว่าเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ยังหางบประมาณได้ไม่เพียงพอ จึงโยกงบก้อนนี้ให้กลับไปเป็นรายจ่ายงบกลางเพื่อนำไปใช้ในโครงการที่พรรคแกนนำรัฐบาลได้หาเสียงไว้กับประชาชน

พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา 20 (5) ประกอบมาตรา 28 กำหนดไว้ว่า การมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินโครงการโดยรัฐบาลรับภาระจะชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสียรายได้ ที่เป็นต้นทุนทางการเงินและการบริหารจัดการ รวมทั้งความเสียหายจากการดำเนินโครงการ ต้องตั้งงบประมาณให้ในโอกาสแรกที่กระทำได้

@ เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ /ภาพจากthaipublica

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นแสดงให้เห็นว่า โอกาสแรกที่จะชดเชยให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้ง 5 แห่ง ได้เกิดขึ้นแล้ว โดยมีงบประมาณที่เพียงพอสำหรับการชดเชย แต่เปลี่ยนแปลงการตัดสินใจโดยไม่ใช้โอกาสแรกนั้นนำงบประมาณไปจ่ายชดเชยให้กับ 5 สถาบันการเงินนั้น ตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง

เมื่อโอกาสแรกมาถึง และได้เริ่มต้นใช้โอกาสแรกไปบ้างแล้วโดยตั้งงบประมาณตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ไปแล้ว แต่เปลี่ยนแปลงการตัดสินใจไม่ใช้โอกาสแรกนั้นดำเนินการต่อไปจนเสร็จสิ้น โดยยอมที่จะปฏิบัติขัดต่อกฎหมาย ด้วยการนำเอาโอกาสในการตั้งงบประมาณเพื่อชดเชยให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่มีอยู่ทั้งหมด ไปยกให้กับโครงการแจกเงินหมื่นที่มีผลต่อคะแนนนิยมของพรรคแกนนำรัฐบาล ซึ่งกฎหมายไม่ได้กำหนดว่าจะต้องให้โอกาสแรกกับโครงการเช่นนี้

จึงเป็นที่มาของการไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในเวลานี้ โดยเป็นการไต่สวนในความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด จากการร่วมกันจัดสรรงบประมาณที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ โดยมีเจตนาพิเศษเพื่อให้เกิดความเสียหายต่อวินัยการเงินการคลังของรัฐ โดยบุคคลที่มีชื่อในเบื้องต้นว่าจะถูกไต่สวนคือ นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีและ ครม.ในเวลานั้น รวมทั้งนายพรชัย ฐีระเวช ผอ.สศค. และนายกรณินทร์ กาญจโนมัย รอง ผอ.สำนักงบประมาณ ในฐานะที่มีส่วนร่วมกับเรื่องนี้

การกระทำความผิดตามมาตรา 157 กรณีนี้ ไม่อาจเกิดขึ้นได้หากไม่มีการเสนอเรื่องขอปรับลดหรือยกเลิกงบประมาณมาจากหน่วยรับงบประมาณ คือบอร์ดสถาบันการเงินและกรรมการผู้จัดการหรือผู้อำนวยการของสถาบันการเงินทั้ง 5 แห่ง ซึ่งได้แสดงบทบาทตอบสนองความต้องการของรัฐบาล หลังจากมีคำของบประมาณและได้รับการจัดสรรไปแล้ว แต่ต่อมากลับขอปรับลดหรือยกเลิกการจัดสรรงบประมาณชดเชยที่จะเป็นประโยชน์ต่อสถาบันการเงินของตน อีกทั้งอยู่ในฐานะและตำแหน่งที่รู้หรือควรจะรู้ถึงกฎหมายเกี่ยวกับวินัยการเงินการคลังของรัฐว่า สถาบันการเงินของตนมีสิทธิได้รับงบประมาณเรื่องนี้ในโอกาสแรกที่มาถึง และได้จัดทำคำของบประมาณจนกระทั่งได้รับการจัดสรรในขั้นตอนที่ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และรับหลักการในวาระที่ 1ไปแล้ว แต่กลับได้เสนอขอปรับลดหรือยกเลิกงบประมาณที่ขอไปทั้งหมดเสียเอง จึงอาจถือว่าเป็นบุคคลอีกกลุ่มหนึ่งที่ร่วมกันกระทำความผิดตามมาตรา 157 ในการโยกงบประมาณ 35,000 ล้านบาท ครั้งนี้

บุคคลที่อยู่ในฝั่งของหน่วยรับงบประมาณ ที่อาจจะถือว่ามีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำที่อาจขัดต่อวินัยการเงินการคลังของรัฐ บางส่วนได้หมดวาระหรือกระจายกันไปทำหน้าที่อื่นแล้ว โดยมี 1 คน ที่ได้เข้าดำรงตำแหน่งสำคัญในหน่วยงานของรัฐที่ถือว่ามีความสำคัญสูงสุดในการกำกับดูแลนโยบายการเงินของประเทศคือ นายวิทัย ผู้ว่าการ ธปท.คนปัจจุบัน ทำให้อาจมีปัญหาในเรื่องคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของการดำรงตำแหน่งสำคัญนี้หรือไม่

ธปท.เป็นหน่วยงานที่มีความเข้มงวดอย่างมากในการกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้บริหารสถาบันการเงินที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท.รวมทั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่กระทรวงการคลังมอบหมายให้ ธปท.เป็นผู้ตรวจสอบและกำกับดูแลในบางเรื่องด้วย นอกจากคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว ธปท.ยังได้มีประกาศกำหนดเพิ่มเติมขึ้นอีก เพื่อให้ผู้บริหารสถาบันการเงินเป็นผู้ที่มีความใสสะสะอาดจริง ๆ เนื่องจากอยู่ในสถานะที่อาจกระทำทุจริตได้ง่าย โดย ธปท.ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามเพิ่มเติมด้านความซื่อสัตย์ สุจริต และชื่อเสียง (Honesty, Integrity and Reputation) เรื่องหนึ่งว่า ผู้บริหารสถาบันการเงินจะต้องไม่มีหรือเคยมีพฤติกรรมที่แสดงถึงการละเลยการตรวจสอบดูแลหรือการปฏิบัติงานที่พึงกระทำตามสมควร ทำให้สถาบันการเงินฝ่าฝืนกฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการพิจารณาสินเชื่อ การตัดสินใจลงทุน หรือดำเนินการอื่นใด

ลักษณะต้องห้ามที่กำหนดเพิ่มเติมอีกเรื่องหนึ่งคือ ต้องเป็นผู้ที่ไม่มีเหตุอันควรสงสัยว่าได้กระทำหรือเคยกระทำการอันเป็นการหรือก่อให้เกิดการเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจใดอันอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of interest) หรือมีเหตุอันควรสงสัยว่ามีพฤติกรรมที่แสดงถึงการกระทำอันส่อไปในทางไม่สุจริต

เมื่อ ธปท.กำหนดลักษณะต้องห้ามเพิ่มเติมเพื่อใช้กับผู้บริหารสถาบันการเงินภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท.มีความเข้มงวดเช่นไร ผู้บริหารของ ธปท.ในฐานะทำหน้าที่เป็นนายธนาคารของสถาบันการเงินเหล่านั้น จึงต้องมีความเข้มงวดมากยิ่งกว่าหรืออย่างน้อยที่สุดต้องเท่ากัน

กรณีของผู้ว่าการ ธปท.คนปัจจุบัน จึงเป็นที่สงสัยว่าอาจเข้าข่าย เคยมีพฤติกรรมละเลยการปฏิบัติตามกฎหมาย โดยได้ร่วมกระทำการที่ทำให้การโยกงบประมาณของธนาคารออมสิน ที่ขัดต่อ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ กระทำได้สำเร็จ นอกจากนี้ยังอาจเกิดกรณีประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of interest) จากการที่ ธปท.จะต้องตรวจสอบประจำปีกับธนาคารออมสิน ในช่วงเวลาก่อน 25 ก.ค.2568 ที่นายวิทัยยังคงเป็น ผอ.ธนาคารออมสิน ซึ่งผู้ตรวจสอบ ธปท.น่าจะไม่กล้าแสดงความเห็นในเชิงลบต่อการดำเนินงานของธนาคารออมสิน

การพิจารณาเรื่องนี้ไม่จำเป็นต้องรอผลการไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ว่าเป็นการกระทำผิดตามมาตรา 157 หรือไม่ เพราะคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้บริหารสถาบันการเงินรวมทั้งผู้ว่าการ ธปท.ไม่จำเป็นต้องถึงขนาดเป็นการกระทำความผิดต่อกฎหมาย แม้เพียงเคยมีพฤติกรรมที่แสดงถึงการละเลยการตรวจสอบดูแลทำให้สถาบันการเงินฝ่าฝืนกฎหมาย หรือมีเหตุอันควรสงสัยว่ามีพฤติกรรมที่แสดงถึงการกระทำอันส่อไปในทางไม่สุจริต โดยไม่ต้องถึงขั้นทุจริต ก็เพียงพอที่จะเป็นผู้มีลักษณะต้องห้ามแล้ว โดยเรื่องนี้แม้จะเป็นข้อเท็จจริงเดียวกันแต่เป็นคนละประเด็นกับที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.กำลังไต่สวน

การตรวจสอบของ ธปท.หากพบว่าการเสนอขอปรับลดหรือยกเลิกการของบประมาณก้อนนี้ขัดต่อ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ 5 แห่ง ไม่อาจอ้างได้ว่าเป็นการกระทำตามนโยบายของรัฐบาล หรือตามคำสั่งของ รมว.คลัง หรือตามคำสั่งของ ผอ.สศค. เพราะมาตรฐานของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในเรื่องการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้ที่มีอำนาจเหนือกว่า จะไม่เป็นความผิดก็ต่อเมื่อผู้ปฏิบัติหน้าที่นั้นมีหลักฐานที่แสดงถึงการคัดค้านการกระทำนั้นไว้แล้ว แต่ถ้าไม่มีหลักฐานก็จะต้องถือว่าเป็นการร่วมหรือสนับสนุนการกระทำความผิด

จึงเป็นเรื่องที่นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รมว.คลัง จะต้องหาวิธีการแก้ไขเรื่องประโยชน์ทับซ้อน จากการที่กระทรวงการคลังมอบหมายให้ ธปท.ทำหน้าที่ตรวจสอบ ธ.ออมสิน ในช่วงเวลา 5 ปี ที่นายวิทัย เพื่อนร่วมรุ่นเป็นผู้ว่าการ ธปท.