ปัญหาการยุบสภาของรักษาการนายกรัฐมนตรีในแง่รัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ

"...การกระทำของคุณภูมิธรรมจึงน่าจะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (unconstitutionality) และเป็นการกระทำที่เกินอำนาจ (ultra vires) เพราะเสนอร่างพระราชกฤษฎีการยุบสภาโดยที่ตน ไม่มีอำนาจ แต่ก็ขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงว่าคุณภูมิธรรมมีเจตนาเพียงใดในการเสนอร่างพระราชกฤษฎีกาโดยไม่มีอำนาจดังกล่าว และจงใจกระทำเพื่อหวังผลประโยชน์ทางการเมืองอันใด..."

1. หลักกฎหมายทั่วไป

หลักกฎหมายทั่วไปมีหลักสำคัญหลายหลัก แต่มีหลักสองหลักขัดแย้งกันมาตลอด

หลักแรก คือ ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ (no law, no power)

ส่วนหลักที่สอง คือ ไม่ผิดกฎหมาย ย่อมทำได้ (it’s not illegal, so it’s allowed) หรือพูดกันทั่วไปว่า “กฎหมายไม่ห้าม ทำได้” มาจากภาษิตกฎหมาย (legal maxim) ว่า “everything which is not forbidden is allowed”

หลักแรกมาจากหลักนิติธรรม (rule of law) เนื่องจากการกระทำของรัฐต้องมีกฎหมายให้อำนาจและมีกฎหมายดำรงอยู่ก่อนการใช้อำนาจนั้น (pre-existing law)

ส่วนหลักที่สองมาจากหลักเสรีภาพ (liberty) ตามปรัชญาการเมืองที่ว่าปัจเจกชนย่อมมีเสรีภาพ และสามารถใช้เสรีภาพนั้นให้บรรลุเป้าหมายของตัวเอง โดยที่รัฐเข้ามายุ่งเกี่ยวไม่ได้ ไอไซยาห์ เบอร์ลิน (Isaiah Berlin) เรียกว่า “เสรีภาพเชิงลบ” (negative liberty) ตัวอย่าง ได้แก่ เสรีภาพในการพูด เสรีภาพในการนับถือศาสนา หรือสิทธิการทำสัญญาของเอกชน

หลักกฎหมายทั่วไปนำสองหลักนี้มาเป็นเกณฑ์จำแนกเป็นความแตกต่างระหว่างกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชน กล่าวคือ “หลักไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ” ใช้กับกฎหมายมหาชน ส่วน “หลักกฎหมายไม่ห้าม ทำได้” ใช้กับกฎหมายเอกชน

แต่ความจริงในสหรัฐอเมริกานำทั้งสองหลักมาใช้กับการปกครองท้องถิ่นซึ่งมีฐานะเป็นกฎหมายมหาชนด้วย เหตุผลเพราะท้องถิ่นเขาเกิดก่อนรัฐบาลกลางและรัฐบาลมลรัฐ และยึดหลักเสรีภาพของท้องถิ่น เพียงแต่ว่าเมื่อมารวมกันเป็นสหพันธรัฐแล้ว ท้องถิ่นต้องอยู่ใต้อำนาจมลรัฐ จึงเกิดหลักสองหลักขัดแย้งกัน

หลักแรก ได้แก่ “ท้องถิ่นทำอะไรก็ได้ ถ้ากฎหมายไม่ห้าม” หลักนี้เรียกว่า “Home Rule”

แต่ต่อมาเกิด “หลักดิลลอน” (Dillon’s Rule) ได้แก่ ท้องถิ่นทำอะไรได้เฉพาะเท่าที่มลรัฐกำหนดขอบเขตให้เท่านั้น มาจากชื่อของผู้พิพากษาศาลสูงของมลรัฐไอดาโฮ ชื่อ แฟรงก์ ดิลลอน (Frank Dillon) ดิลลอนไม่ได้สร้างหลักนี้เอง เขาเพียงนำหลักนิติธรรมมาวางเป็นแนวคำพิพากษาเพื่อจำกัดอำนาจของท้องถิ่น หากท้องถิ่นใช้อำนาจเกินขอบเขตของกฎหมายที่มลรัฐกำหนด ก็เรียกว่า “ultra vires” ซึ่งตรงตัวแปลว่า “เกินอำนาจ” (beyond the powers)

รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาบัญญัติให้มลรัฐเลือกเองว่าจะใช้หลักอะไร ปรากฏว่า ปัจจุบันมี 30 มลรัฐใช้หลักดิลลอน อีก 10 มลรัฐใช้หลัก Home Rule ที่เหลือ 8 มลรัฐกำหนดให้ใช้หลักดิลลอนเฉพาะกับเทศบาล และ 1 มลรัฐ คือ ฟลอริดาใช้หลัก Home Rule แต่ยกเว้นเรื่องภาษี

ดังนั้น “หลักกฎหมายไม่ห้าม ทำได้” จึงไม่ได้ใช้เฉพาะกฎหมายเอกชนอย่างที่เข้าใจกันโดยทั่วไป แต่ยังเป็นหลักที่ใช้กับการปกครองท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกาซึ่งมีฐานะเป็นกฎหมายมหาชนด้วย

2. ปัญหารักษาการแทนนายกรัฐมนตรียุบสภา

ประเทศไทยขณะนี้มีคุณภูมิธรรม เวชยชัย เป็นรักษาการนายกรัฐมนตรี (caretaker prime minister) เนื่องจากนางสาวแพทองธาร พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (prime minister) เพราะขาดคุณสมบัติความเป็นรัฐมนตรีเฉพาะตัว และรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2560 ให้คณะรัฐมนตรี (cabinet) เดิม เป็นคณะรัฐมนตรีรักษาการ (caretaker cabinet)

คุณภูมิธรรมพยายามรวบรวมเสียงสนับสนุนเพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสม (coalition government) ชุดใหม่ โดยเสนอคุณชัยเกษม นิติสิริ เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ปรากฏว่าพรรคประชาชนซึ่งเป็นฝ่ายค้านเดิมมีเสียงอยู่ 140 กว่าเสียงซึ่งเป็นพรรคชี้ขาดการจัดตั้งรัฐบาลผสม สนับสนุนคุณอนุทิน ชาญวีระกูล เป็นนายกรัฐมนตรี คุณภูมิธรรมจึงตอบโต้ด้วยการเสนอร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภา

ความเห็นทางกฎหมายต่อการเสนอยุบสภาดังกล่าวแตกออกเป็นสองฝ่าย โดยยึดหลักกฎหมายแตกต่างกัน

ฝ่ายหนึ่ง ยึดหลัก “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ”

ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 103 วรรคหนึ่ง การยุบสภาเป็นพระราชอำนาจ และวรรคสอง กระทำโดยพระราชกฤษฎีกา

คุณปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ตีความว่าตามตำราการปกครองระบอบรัฐสภาของอังกฤษ อำนาจการเสนอพระราชกฤษฎีกายุบสภาเป็นของนายกรัฐมนตรีเท่านั้น เนื่องจากการยุบสภา (parliamentary dissolution) เป็นอำนาจตอบโต้กับการอภิปรายไม่ไว้วางใจ (no confidence motion) นายกรัฐมนตรีของบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งนายกรัฐมนตรีอาจใช้อำนาจยุบสภาเชิงยุทธศาสตร์ (strategic dissolution) เมื่อคาดหวังว่าการเลือกตั้งก่อนกำหนดจะทำให้พรรคของตนได้รับเลือกตั้งมากขึ้น

อำนาจเสนอยุบสภาจึงเป็นอำนาจเฉพาะตัวของนายกรัฐมนตรี (prime minister) ที่ยึดโยงกับการกระทำทางการเมืองต่อฝ่ายสภาผู้แทนราษฎร

เมื่อนางสาวแพทองธาร พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไปแล้ว คุณภูมิธรรม รักษาการนายกรัฐมนตรี (caretaker prime minister) จึงยุบสภาไม่ได้ ด้วยเหตุผล 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก คุณภูมิธรรมไม่ใช่นายกรัฐมนตรี แต่เป็นรักษาการ และประการที่สอง ที่มาของอำนาจของคุณภูมิธรรม ไม่ได้มีที่มายึดโยงกับสภาผู้แทนราษฎรเหมือนคุณแพทองธาร

ส่วนอีกฝ่ายหนึ่ง ยึดหลัก “กฎหมายไม่ห้าม ทำได้”

ฝ่ายนี้เห็นว่าคุณภูมิธรรมสามารถเสนอพระราชกฤษฎีกาขอยุบสภาได้ เพราะถึงแม้เป็นรักษาการ ด้วยเหตุผล 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินบัญญัติให้ตัวแทนที่รักษาการมีอำนาจเท่ากับตัวจริง และประการที่สอง กฎหมายไม่ได้ห้าม เนื่องจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 169 กำหนดรายการที่ห้ามไม่ให้คณะมนตรีรักษาการทำในระหว่างที่รักษาการ เช่น ห้ามอนุมัติโครงการ ห้ามโยกย้ายข้าราชการ ห้ามอนุมัติงบประมาณสำรองจ่าย และห้ามใช้ทรัพยากรของรัฐที่มีผลต่อการเลือกตั้ง แต่ไม่ได้ห้ามยุบสภา

ฝ่ายหลังเห็นว่าเมื่อรัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามยุบสภา คุณภูมิธรรม แม้เป็นรักษาการนายกรัฐมนตรี ก็สามารถเสนอร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาได้

ส่วนที่ต่างไปจากนี้ มีบางคนอ้างเหตุผลอย่างอื่น ได้แก่ การอ้างจารีตประเพณี (constitutional convention) ว่ายุบสภาไม่ได้ เพราะไม่เคยมีประเพณีที่รักษาการนายกรัฐมนตรียุบสภามาก่อน บางคนอ้างพระราชอำนาจ (royal prerogative) แต่ปรากฏว่าสองฝ่ายใช้เป็นเหตุผลขัดแย้งกันเอง ฝ่ายหนึ่ง เห็นว่าควรที่หาข้อยุติภายในฝ่ายบริหารให้ได้ก่อนเสนอร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาต่อพระมหากษัตริย์ ไม่เช่นนั้นอาจเป็นการระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท ส่วนอีกฝ่ายหนึ่ง เห็นว่าเป็นพระบรมราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์ที่จะวินิจฉัยว่าจะทรงลงพระปรมาภิไธยหรือไม่

3. หลักการยุบสภาโดยทั่วไป

การยุบสภาเป็นอำนาจสำคัญในระบบรัฐสภา เพื่อให้มีการเลือกรัฐบาลใหม่ก่อนครบกำหนดระยะเวลาตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาความตายตัวของระยะเวลาการเลือกตั้งที่กำหนดไว้แน่นอน (rigidity) เหมือนระบบประธานาธิบดี แต่การยุบสภาเป็นการใช้ดุลพินิจที่แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ เพียงแต่ต้องเป็นดุลพินิจที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและจำเป็น การตัดสินใจยุบสภาเป็นกระบวนการตัดสินใจที่สัมพันธ์ต่อกันของนายกรัฐมนตรี รัฐบาลและประมุขของรัฐ

สตรอมและสวินเดิล (Strom & Swindle, 2002) ในงานชื่อ “Strategic Parliamentary Dissolution” อธิบายว่าปัจจัยหลัก ๆ ที่มีผลต่อการยุบสภามาจากความคาดหวังต่อการได้รับประโยชน์จากการเลือกตั้งที่จะมาถึงสำหรับนายกรัฐมนตรีหรือสำหรับรัฐบาลผสม หรือนายกรัฐมนตรีได้รับความนิยมน้อยลง หรือรัฐบาลผสมมีความเห็นต่างกันมากขึ้น หรือแรงกดดันจากประมุขของรัฐ เช่น พระมหากษัตริย์ทรงใช้สิทธิวีโต้การเสนอยุบสภาของนายกรัฐมนตรีและกดดันให้นายกรัฐมนตรีลาออกแทน

การยุบสภามีความเสี่ยงและเป็นต้นทุนที่พรรคการเมืองต้องรับผิดชอบ เพราะการเลือกตั้งครั้งต่อไปมีความผันผวน (electoral volatility) ทั้งอัตราการผันผวนของการเลือกตั้งโดยรวมและอัตราการผันผวนสำหรับพรรคการเมืองแต่ละพรรค เมื่อเลือกตั้งใหม่แล้ว พรรคอาจได้เพิ่มขึ้นหรือน้อยลง ก็ได้

สตรอมและสวินเดิล สรุปว่าอำนาจยุบสภาถูกใช้เพื่อผลประโยชน์ของกลุ่มพรรคพวกมากกว่าการแก้วิกฤติการเมือง

4. การยุบสภาโดยรักษาการนายกรัฐมนตรีในแง่รัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ

รัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (comparative constitutional law) มองเหตุผลของการยุบสภาของรักษาการนายกรัฐมนตรีต่างไปจากหลักกฎหมายทั่วไปที่กล่าวมา คือ มองที่สถานะของการเป็นรัฐบาลรักษาการ (caretaker government status)

4.1 รัฐบาลรักษาการคืออะไร ตั้งขึ้นมาทำไม

งานของแดนดอยและเทอเรียร์ (Dandoy & Terriere, 2021) ชื่อ “Caretaker Governments in Belgium, the new normal” อธิบายว่า “รัฐบาลรักษาการตั้งขึ้นมาเป็นขั้นตอนการเปลี่ยนผ่านระหว่างรัฐบาล เพื่อให้มั่นใจว่ารัฐบาลจะเกิดความต่อเนื่องขณะที่จำกัดขอบเขตการกระทำของรัฐบาลรักษาการเอาไว้” (caretaker government serve as a transitional phase between administration, ensuring continuity while limiting their scope of action)

ภารกิจของรัฐบาลรักษาการจึงได้แก่การรักษาอำนาจทางการบริหารเอาไว้ จนกว่าจะมีการแต่งตั้งรัฐบาลชุดใหม่

รัฐบาลรักษาการมีบทบาทในการเป็นสะพานเชื่อมโยงระหว่างรัฐบาลชุดเก่าที่พ้นไปแล้วกับชุดใหม่ที่กำลังจัดตั้ง ซึ่งเรียกบทบาทนี้ว่า “bridging role”

รัฐบาลรักษาการเป็นรัฐบาลที่ขาดความชอบธรรมทางการเมือง (lack of political legitimacy) เนื่องจากไม่ได้รับเสียงสนับสนุนจากส.ส.และไม่ได้รับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร

แต่เป็นความจำเป็นของสถานการณ์ที่ต้องมีรัฐบาลรักษาการ เพื่อให้มี “รัฐบาลรักษาการชุดหนึ่ง” ทำงานของรัฐบาลไปได้อย่างต่อเนื่อง อาจแบ่งงานที่รัฐบาลรักษาการต้องทำได้เป็น 6 ประเภท ได้แก่ งานประจำ งานต่อเนื่อง งานเร่งด่วน พันธกรณีระหว่างประเทศ การนำความริเริ่มของสภาผู้แทนราษฎรมาปฏิบัติ และการคิดริเริ่มนโยบายใหม่ แต่หมายถึงเพียงแค่ขั้นคิดหรือเสนอไอเดีย แต่ไม่ได้หมายถึงการสร้างนโยบายใหม่ ๆ

4.2 รัฐบาลรักษาการไม่สามารถถูกอภิปรายไว้วางใจได้

ดังกล่าวแล้วว่ารัฐบาลรักษาการไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงความชอบธรรมทางการเมือง รัฐบาลรักษาการจึงไม่ต้องแถลงนโยบายก่อนเข้ารับตำแหน่ง และไม่ต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎร

แต่ที่สำคัญกว่านั้น คือ รัฐบาลรักษาการไม่อาจถูกอภิปรายไว้วางใจได้

จากงานของไคลน์ (Klein, 1977) ชื่อ “The powers of the caretaker government are they really limited” ซึ่งศึกษาเปรียบเทียบอิสราเอลกับฝรั่งเศสและเบลเยี่ยม สรุปว่ามีหลักการคล้ายกัน โดยเฉพาะในอิสราเอลบัญญัติเป็นกฎหมายว่าเป็นฉันทามติทางการเมืองที่จำเป็นต้องหลีกเลี่ยงการอภิปรายไม่ไว้วางใจ (political consensus is necessary to avoid non-confidence motions)

เนื่องจากเหตุผลว่ารัฐบาลรักษาการอยู่ได้ไม่นานแล้วก็ไป และมีบทบาทเป็นเพียงสะพานเชื่อมโยง เพื่อให้ได้รัฐบาลใหม่เท่านั้น

ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าบรรดารัฐมนตรีรักษาการจะไม่มีความรับผิด กรณีที่ทำผิดกฎหมาย ถึงแม้ว่าจะลาออกหรือพ้นจากการเป็นคณะรัฐมนตรีรักษาการไปแล้ว คดีความก็จะติดตัวไป

ศาลอิสราเอลมีแนวคำวินิจฉัยว่ารัฐมนตรีที่ลาออกไปก่อนการสิ้นสุดรัฐบาลรักษาการก็ยังคงต้องรับผิดอยู่ดี

ประเด็นสำคัญของรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบจึงอยู่ที่ “รัฐบาลรักษาการไม่อาจถูกอภิปรายไว้วางใจได้”

เมื่ออำนาจยุบสภาเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่ใช้เพื่อตอบโต้กับการอภิปรายไม่ไว้วางใจของส.ส. ซึ่งมีที่มาจากระบบรัฐสภาอังกฤษ

แต่รัฐบาลรักษาการไม่สามารถถูกอภิปรายไว้วางใจได้ รัฐบาลรักษาการก็ไม่จำเป็นต้องมีอำนาจตอบโต้กับ ส.ส. โดยการยุบสภา

โดยอาศัยหลักรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบดังกล่าว คุณภูมิธรรม รักษาการนายกรัฐมนตรีไทย จึงไม่มีอำนาจเสนอพระราชกฤษฎีกายุบสภา เพราะคุณภูมิธรรมไม่ได้มาจากเสียงสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎร ไม่ถูกสภาผู้แทนราษฎรอภิปรายไม่ไว้วางใจ และมีหน้าที่หลัก คือ การเป็นสะพานเชื่อมโยงเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ของตัวเอง เพื่อให้งานของรัฐบาลดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง

5. ปัญหาข้อกฎหมายจากการเสนอร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาของคุณภูมิธรรม เวชยชัย

ปัญหาขณะนี้ คือ คุณภูมิธรรม รักษาการนายกรัฐมนตรี เสนอร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาแล้ว แต่มีข่าวว่าสำนักองคมนตรีส่งคืนมาโดยให้เหตุผลว่าขัดต่อระเบียบและกฎหมาย

การส่งกลับคืนมาย่อมถือว่าเป็นการวีโต้การใช้อำนาจเสนอร่างพระราชกฤษฎีกาของคุณภูมิธรรมและมีผลให้การเสนอร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวตกไป

การกระทำของคุณภูมิธรรมจึงน่าจะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (unconstitutionality) และเป็นการกระทำที่เกินอำนาจ (ultra vires) เพราะเสนอร่างพระราชกฤษฎีการยุบสภาโดยที่ตน ไม่มีอำนาจ แต่ก็ขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงว่าคุณภูมิธรรมมีเจตนาเพียงใดในการเสนอร่างพระราชกฤษฎีกาโดยไม่มีอำนาจดังกล่าว และจงใจกระทำเพื่อหวังผลประโยชน์ทางการเมืองอันใด

ส่วนจะมีผลต่อคุณภูมิธรรมเพียงใด ในเมื่อสถานะความเป็นรัฐมนตรีของคณะรัฐมนตรีได้สิ้นสุดลงตามนายกรัฐมนตรีไปแล้ว นั้น ผู้เขียนเห็นว่าคดีความที่ยังคงหลงเหลืออยู่อีก น่าจะเป็นการฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง ซึ่งเป็นอำนาจการเสนอคำร้องของป.ป.ช. ต่อศาลฎีกา โดยอาจมีผู้ร้องพร้อมกับคำร้องและคำขอต่อป.ป.ช.ให้ตัดสิทธิทางการเมืองของคุณภูมิธรรม

ส่วนคดีอาญานั้น ขึ้นอยู่กับว่าคุณภูมิธรรมมีเจตนาพิเศษจากการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพียงใด ซึ่งขึ้นอยู่กับการรวบรวมพยานหลักฐานต่อไป

อย่างไรก็ตาม ในทางรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบมีข้อยุติแน่ชัดว่า รัฐบาลรักษาการนั้นตั้งขึ้นมาเพื่อมีบทบาทเป็นสะพานเชื่อมโยง (bridging role) ระหว่างรัฐบาลชุดเก่ากับชุดใหม่ อันเป็นบทบาทสร้างสรรค์ (constructive role) ไม่ใช่ทำลาย (destructive role)

การยุบสภาของรักษาการนายกรัฐมนตรีกรณีคุณภูมิธรรมจึงเป็นอุทาหรณ์สำหรับการศึกษารัฐธรรมนูญไทยและรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบต่อไป

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก thaipost.net , amarintv.com