ทฤษฎีการซื้อเสียง

"...ประเทศไทยก็มีการต่อสู้กันทางนโยบายคล้ายกับตะวันตก แต่ความแตกต่างประเด็นแรก นโยบายของไทย เป็นการแข่งกันว่า “ใครจะแจกประชาชนมากกว่ากัน” โดยไม่คำนึงถึงเศรษฐกิจการคลังและอุดมการณ์ทางการเมือง ส่วนความแตกต่างประเด็นที่สอง ใหญ่กว่าปัญหานโยบายอีก คือ ปัญหาการซื้อเสียง (vote buying) การซื้อเสียงจึงเป็นหัวข้อใหญ่สำหรับการศึกษาการเมืองไทย เพื่ออธิบายปรากฏการณ์ของปัญหาและการแสวงหาแนวทางในการแก้ไข..."

พอใกล้เลือกตั้ง ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นส.ส. เริ่มหาเสียง ส่วนพรรคการเมืองก็เตรียมผู้สมัครที่มีชื่อเสียง เตรียมนโยบายหาเสียงและหาความสนับสนุน โดยเฉพาะเงินทุนในการเลือกตั้ง

การเลือกตั้งของประเทศตะวันตก เช่น อังกฤษ เขาก็ไม่ได้แตกต่างไปจากเรา เพียงแต่เขามีตัวช่วยทางนโยบาย ได้แก่ บริษัททำโพลภาคเอกชน จะสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะไว้ให้แล้ว

ตัวอย่าง กรณีบริษัทอิปซอส โมรี (Ipsos Mori) จัดทำดัชนีวัดความเชื่อคนอังกฤษว่าอะไรเป็นปัญหาสำคัญที่สุดที่ประเทศกำลังเผชิญเป็นรายเดือน แล้วนำเอามาสรุปเป็นรายปีซ้ำอีก

เมื่อได้คำตอบ เช่น ปัญหาสำคัญที่ประเทศกำลังเผชิญ ได้แก่ ปัญหาสาธารณสุข (41%) เศรษฐกิจ (33%) ผู้อพยพ (30%) เงินเฟ้อ (29%) ที่อยู่อาศัย (17%) การศึกษา (16%) การต่างประเทศ (12%) ความยากจน/ความเหลื่อมล้ำ (12%) การขาดศรัทธาต่อรัฐบาล (12%) อาชญากรรม (10%)

พรรคการเมืองก็นำเอาปัญหาของประเทศมาผลิตเป็นนโยบายของตัวเองให้มีลักษณะเฉพาะเจาะจง แล้วหาเสียง กระบวนการผลิตนโยบายของเขาก็มีตั้งแต่หน่วยนโยบายในพรรค ไปจนถึงคณะกรรมการนโยบายของพรรคและคณะกรรมการนโยบายในสภา ซึ่งมีแนวชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษร เช่น ส.ส.ในสภาทุกคนจะต้องรู้ว่าพรรคมีนโยบายสำคัญอะไรบ้าง และเมื่อเป็นรัฐบาลจะเสนอเป็นพระราชบัญญัติอะไรก่อน-หลังกันอย่างไร

ประเทศตะวันตก เช่น อังกฤษ หรือสหรัฐอเมริกา จึงต่อสู้กันด้วยนโยบายตรงไปตรงมา เมื่อผลัดกันเป็นรัฐบาล พรรคฝ่ายตรงกันข้ามก็มีจะหาทางสร้างนโยบายให้แตกต่างกันไป จนปรากฏเป็นภาพลักษณ์ว่าพรรคนี้อนุรักษ์นิยม พรรคโน้นเสรีนิยม เว้นแต่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจหรือปัญหาที่พรรคสองพรรคเห็นตรงกัน เช่น กรณีที่คลินตัน พรรคดิโมแครต เห็นตรงกันกับเรแกน พรรครีพับลิกันว่าต้องลดขนาดราชการและกฎระเบียบภาครัฐลง เป็นต้น

การเมืองและการเลือกตั้งของเขาจึงขึ้นอยู่กับนโยบาย ส่วนนโยบายก็ขึ้นอยู่กับปัญหาที่ประเทศกำลังเผชิญ และอุดมการณ์ทางการเมืองของพรรคการเมือง
ประเทศไทยก็มีการต่อสู้กันทางนโยบายคล้ายกับตะวันตก แต่ความแตกต่างประเด็นแรก นโยบายของไทย เป็นการแข่งกันว่า “ใครจะแจกประชาชนมากกว่ากัน” โดยไม่คำนึงถึงเศรษฐกิจการคลังและอุดมการณ์ทางการเมือง

ส่วนความแตกต่างประเด็นที่สอง ใหญ่กว่าปัญหานโยบายอีก คือ ปัญหาการซื้อเสียง (vote buying) การซื้อเสียงจึงเป็นหัวข้อใหญ่สำหรับการศึกษาการเมืองไทย เพื่ออธิบายปรากฏการณ์ของปัญหาและการแสวงหาแนวทางในการแก้ไข

คัลลาแฮน (Callahan) ในงานปี ค.ศ. 2005 ชื่อ “Social Capital and Corruption: Vote Buying and the Politics of Reform in Thailand” อธิบายว่า “ทุนทางสังคม” (social capital) ของไทยมีปัญหา เพราะทุนทางสังคมของตะวันตก เขาส่งเสริมความไว้วางใจและความร่วมมือกันในชุมชน

แต่ทุนทางสังคมของไทยมีด้านมืด (dark side) ต่างไปจากหลักทั่วไป กลายเป็นเครือข่ายและความไว้วางใจกันในการคอร์รัปชันและการซื้อเสียง

ตัวอย่างเช่น การเลือกตั้ง ค.ศ. 2001 คนไทยออกเสียงเพิ่มขึ้นเป็น 69.9% และเป็นสมาชิกพรรคการเมืองเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะพรรคไทยรักไทยในขณะนั้นได้คะแนนเสียงกว่า 11 ล้านเสียง

แต่แทนที่พรรคมีสมาชิกมากขึ้นจะเป็นเรื่องดี กลับเป็นว่ามี “ด้านมืด” ตรงที่ช่วยให้การซื้อเสียงง่ายขึ้น เพราะคนเกาะกันเป็นกลุ่มก้อนมากขึ้น

สอดคล้องกับการศึกษาเอสพินาลและคณะ (Aspinall, et. Al, 2017) ชื่อ “Vote Buying in Indonesia Candidate” ที่อธิบายการซื้อเสียงในชวา อินโดนีเซีย พบว่าผู้สมัครใช้กลุ่มหัวคะแนนจ่ายเงินซื้อเสียง แต่อัตราการจ่ายเงินต่อความสำเร็จจากการลงคะแนนมีเพียง 27%

การซื้อเสียงกระทำได้โดยการอาศัยความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างหัวคะแนนและผู้สมัคร มากกว่าความจงรักภักดีต่อพรรค (party loyalty)

การซื้อเสียงเกิดขึ้นจากอิทธิพลของระบบตลาดในการเลือกตั้ง จากการแข่งขันกันจ่ายระหว่างผู้สมัครด้วยกันและขนาดของผู้ลงคะแนน

อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของการซื้อเสียงไม่แน่นอน อยู่ระหว่าง 35-85% อัตราการหายไประหว่างทางสูงมาก ผู้สมัครที่ประสบความสำเร็จใช้วิธีจ่ายมากกว่าคู่แข่ง

งานวิจัยของเอสพินาล พบว่า มีความสัมพันธ์ระหว่างขนาดของการจ่ายเงินกับจำนวนคะแนนที่ได้รับอย่างมีนัยสำคัญ

ส่วนผู้สมัครมีความรู้สึกเป็นพันธะหน้าที่ของตนที่ต้องจ่ายเงิน เพราะเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมการเลือกตั้งในพื้นที่ แม้ผู้สมัครสงสัยว่าการจ่ายของตนจะได้ผลหรือไม่ เพียงใดก็ตาม

ส่วนงานอีกชิ้นหนึ่งของครูซ (Cruz, 2014) ชื่อ “Buying One Vote at a Time or Buying In Bulk? Politician Networks and Electoral Strategies” ศึกษาการซื้อเสียงกรณีของฟิลิปปินส์ พบว่า สิ่งที่อธิบายการซื้อเสียงได้มากที่สุด ได้แก่ เครือข่ายนักการเมือง (politician networks)

เครือข่ายนักการเมืองอาจเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการ หมายถึงเป็นสมาชิกพรรคหรือไม่ก็ได้ แต่มีสองแนว ได้แก่ แนวตั้ง (vertical connection) กับแนวนอน (horizontal connection)

แนวตั้งเป็นความสัมพันธ์กับผู้สมัครเป็นรายบุคคล ส่วนแนวนอนเป็นกลุ่มเป้าหมายทางยุทธศาสตร์ การวิจัยของครูซ พบว่า การซื้อเสียงแนวนอนได้ผลดีกว่าแนวตั้ง

ปัจจัยที่อธิบายการซื้อเสียงแนวนอน ได้แก่

(1) ระบบอุปถัมภ์ (clientelism) ที่ผู้สมัครผูกพันกับกลุ่มผู้เลือกตั้งมาเป็นเวลานาน
(2) การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ (transactional approach) ซึ่งเกิดขึ้นก่อนวันเลือกตั้ง โดยผู้เลือกตั้งจ่ายเป็นเงินสดหรือสิ่งของเพื่อจูงใจให้ลงคะแนน
(3) ระบบการส่งกำลังบำรุง (logistic) จากพรรคการเมือง

ส่วนปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อการซื้อเสียงอีกประการหนึ่ง ได้แก่ การเมืองถังหมู (pork barrel politics) คำนี้มีที่มาจากนักการเมืองอเมริกันเอาเนื้อหมูในถังออกไปแจกประชาชนตอนเลือกตั้งในสหรัฐอเมริกา ซึ่งหมายถึง การนำเงินงบประมาณของรัฐมาจ่ายให้แก่กลุ่มคนบางกลุ่มหรือบางพื้นที่เพื่อเป็นยุทธศาสตร์การเลือกตั้ง

ทีนี้ย้อนกลับมาดูวิธีการแก้ปัญหาของไทยเรา

คัลลาแฮน อธิบายว่า วิธีการแก้ปัญหาการซื้อเสียงของประเทศไทยแบ่งได้เป็น 3 ยุค

1. ยุคคนดีและมีความสามารถ (good and able leaders) ค.ศ. 1992 นายอานันท์ ปัณยารชุน ใช้วิธีรณรงค์สร้างจิตสำนึกให้ผู้เลือกตั้งเลือก “คนดี” เข้าสภา แต่ก็ขัดแย้งกันระหว่างการรณรงค์กับความเป็นจริง เพราะการเมืองไทยยังเต็มไปด้วยการคอร์รัปชันและระบบอุปถัมภ์

2. ยุคเทคโนแครต (technocrats) ค.ศ. 1996 ใช้วิธีตั้งเทคโนแครตร่างรัฐธรรมนูญส่งเสริมระบบธรรมาภิบาล เช่น ส.ส.ต้องจบปริญญาตรี เป็นผลให้ชาวนาในขณะนั้น 99 % ลงสมัครส.ส.ไม่ได้

ต่อมา การเลือกตั้ง ค.ศ. 2001 กลายเป็นการขัดแย้งกันระหว่างเทคโนแครตที่มีคุณธรรม กับนักการเมืองที่คอร์รัปชัน

เนื่องจาก “คนดี” ไม่ใช่ “ผู้แทนที่ดี” หมายความว่าคนดี ๆ ลงเลือกตั้งไม่ได้ ไม่มีใครเลือก ส่วนคนที่ได้รับเลือก ใคร ๆ ก็รู้กันว่า “เขาไม่ได้เป็นคนดี”

บรรดาเทคโนแครตที่เป็นคนดี จึงไม่ส่งเสริมการเลือกตั้งและมองกระบวนการเลือกตั้งในทางลบ

3. ยุคนักปฏิรูปเสรีนิยม (liberal reformers) เน้นว่าปัญหาการเมืองไทยเกิดจากการเป็นผู้ตาม (a problem of followship) เป็นยุคให้ความสำคัญกับการแก้วัฒนธรรมทางการเมืองของระบบอุปถัมภ์ โดยเปรียบเทียบกันระหว่างชนชั้นกลางในเมืองกับเครือข่ายระบบอุปถัมภ์ในชนบท

คัลลาแฮนเห็นว่า งานที่มีอิทธิพลจากยุคการปฏิรูปเสรีนิยมมาจากงานของอเนก เหล่าธรรมทัศน์ ชื่อ “สองนัคราประชาธิปไตย” พ.ศ. 2536 ที่เห็นว่าการเมืองไทยแบ่งแยกกันระหว่างชนบทกับเมือง ในเมืองมีชนชั้นกลาง ส่วนในชนบทมีเครือข่ายระบบอุปถัมภ์ ซึ่งถูกมองว่าเป็นปทัสถานของการซื้อเสียง

สำหรับสถานการณ์ของการซื้อเสียงนั้น คัลลาแฮน เห็นว่ามีแพร่หลายช่วงทศวรรษ 1930 และทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ จนปลายทศวรรษ 1980

ปัจจัยที่เป็นตัวเร่งของการซื้อเสียงมาจากความสำเร็จทางธุรกิจของนายทุนในจังหวัด ซึ่งอาศัยความสัมพันธ์ระหว่างผู้ประกอบการกับข้าราชการ นอกจากนั้น ยังมีเจ้าพ่อที่เติบโตขึ้นมา โดยการเกื้อกูลกันระหว่างธุรกิจกับการเมือง

ส่วนการคอร์รัปชันที่ปรากฏอย่างดาษดื่นนั้น สะท้อนให้เห็นถึงการใช้กฎหมายตามอำเภอใจและการไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการของประเทศไทย

อีกด้านหนึ่ง ได้แก่ การเคลื่อนไหวของภาคสังคมในชนบทและลัทธิท้องถิ่นนิยม (localism) มีน้อย เฉพาะช่วงเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ ค.ศ. 1997 เท่านั้น ที่มีการเรียกร้องให้พัฒนาท้องถิ่นและหมู่บ้านเพื่อเป็นแนวทางการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและการเมือง แต่กลับเป็นแนวความคิดที่ขัดกับแนวทางการปฏิรูปเสรีนิยม จนปัจจุบัน

คัลลาแฮน สรุปว่า ความซับซ้อนของทุนนิยมและการคอร์รัปชันในประเทศไทย แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับเศรษฐกิจ 4 ประการ ได้แก่

1. การเลือกตั้ง ค.ศ. 2001 เกิดการมีส่วนร่วมของภาคพลเมืองเพิ่มขึ้น การซื้อเสียงลดลงและอัตราการมาลงคะแนนสูง

2. ไทยประสบความสำเร็จในการสร้างทุนทางสังคมไม่แพ้ตะวันตก แต่กลับเป็นสาเหตุของการคอร์รัปชันที่เป็นปัญหาใหญ่ทางการเมือง จนนำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน พ.ศ. 2540

3. รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนกลับกลายเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดจากชนชั้นนำที่ไม่ไว้วางใจผู้เลือกตั้งในชนบท

4. การมีบทบาทตอบโต้กันระหว่างทุนทางสังคมทั้งของภาคพลเมืองและไม่ใช่ภาคพลเมือง ทำให้เกิดความซับซ้อนในการทำความเข้าใจประชาธิปไตยและการปกครองในประเทศไทย

ผู้เขียนขอเพิ่มเติมว่า ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ไทยเราเชื่อมั่นในการติดตั้งกลไกทางกฎหมายลงไปในระบบสังคมเพื่อการปราบปรามการซื้อเสียง ซึ่งเป็นแนวทางสถาบันนิยม (Institutionalism) แต่ไม่ได้สนใจการเสริมสร้างอำนาจให้กับคนในชนบทและการเมืองภาคพลเมืองตามแนวคิดของนักสถาบันนิยมแนวใหม่ (Neo-institutionalism) จึงปรากฏผลต่อเนื่องจากปัจจุบันว่าการเมืองภาคพลเมืองอ่อนแอ อันเป็นสาเหตุสำคัญที่การเมืองไทยขาดพลังต่อรองและการบังคับจากภาคพลเมือง

บางทีแนวคิดในการติดตั้งกลไกกฎหมายลงไปในสังคมเพื่อปราบปรามการซื้อเสียง อาจกลายเป็นแนวทางที่ล้าสมัยแล้วในปัจจุบัน จึงน่าจะถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยต้องทบทวนทฤษฎีการซื้อเสียงและหาทางการปฏิรูปการเมืองกันใหม่

การปฏิรูปการเมืองและการซื้อเสียงที่ผ่านมา นำโดยนักเทคโนแครตซึ่งส่วนใหญ่เป็นนักนิติศาสตร์อาจมองปัญหาและความรุนแรงของการซื้อเสียงในประเทศไทยแคบเกินไปและตามทฤษฎีการซื้อเสียงสมัยใหม่ไม่ทัน

บทความโดย :
ทนายบ้าน ๆ