ปัญหาการกำกับของรัฐไทย

"...และที่ใหญ่ที่สุด คือ การกำกับของรัฐต้องเป็นเครื่องมือลดความเท่าเทียมกันทางด้านข้อมูล หมายถึงกระจายข้อมูลการควบคุมออกไปให้เห็นกันจะจะว่าที่ถูกต้องจริง ๆ เป็นอย่างไร เช่น ข้อมูลตัวเลขอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และอัตราความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทรัพย์สินเป็นอย่างไร? หรือน้ำมันในอ่าวไทยมีเท่าไหร่? ใครกำลังสำรวจอยู่บ้าง และจะเอาขึ้นมาใช้ประโยชน์อย่างไร?? แบ่งประโยชน์กับกัมพูชาอย่างไร? เช่น สิบปีแรกให้เขาก่อน แล้วเราได้อีกสิบปีหลังใช่หรือไม่? มีอะไรแลกเปลี่ยน เช่น เขาลดระดับเส้นแดนกรรมสิทธิ์ลงเพื่อให้พื้นที่ทางทะเลตกเป็นของเรามากขึ้น ใช่หรือไม่??..."

ประเทศในโลกเปลี่ยนจาก “การปกครอง” (Governance) มาเป็น “การจัดการปกครอง” (Governance) ตั้งแต่ทศวรรษ 1990 และ 2000 หมายถึงเปลี่ยนจากการเป็นรัฐที่ใช้อำนาจมาก มาเป็นรัฐที่ใช้อำนาจน้อยลง และให้ภาคอื่น ได้แก่ ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคม เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองมากขึ้น เรียกกันว่า “การปกครองโดยไม่ปกครอง” (Governing without Government)

การเปลี่ยนแปลงนี้เริ่มต้นมาจากประเทศอังกฤษสมัยรัฐบาลแธตเชอร์ (Thatcher) ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 คนอังกฤษขณะนั้นดูถูกรัฐบาลที่นิยมใช้ระบบราชการเป็นกลไกหลักในการดำเนินนโยบาย และเห็นว่าตัวแบบการจัดการปกครองเป็นตัวแบบที่ดีกว่าระบบราชการ

ต่อมา รัฐบาลแบลร์ (Blaire) นำโมเดลรัฐบาลเชื่อมติดกัน (Joined-up Government) มาใช้และประสบความสำเร็จเป็นอย่างมา ตั้งแต่นั้นมารัฐบาลอังกฤษ ไม่มีใครพูดว่า “ผมสั่งไปแล้ว” แต่พูดว่า “ตนมีนโยบายอย่างไรให้ทุกหน่วยทำงานประสานงานกันจริงจังอย่างไร้รอยต่อ” ไม่ให้เกิดปัญหาปัดภาระกันเหมือนยุคระบบราชการเป็นใหญ่!!

ทฤษฎีการจัดการปกครองมีผลอย่างมากในทางรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ เกิดการเปลี่ยนแปลงในการศึกษาวิเคราะห์และการสร้างทฤษฎีในอาณาบริเวณสำคัญ 3 ด้าน ได้แก่ (1) การปฏิรูปภาครัฐ (2) การจัดการปกครองระหว่างประเทศ และ (3) การจัดการปกครองในการพัฒนาประเทศ

สิ่งที่เปลี่ยนไปอย่างมาก คือ “ความรับผิดชอบ” หรือภาษาวิชาการเรียกว่า “ความพร้อมรับผิด” (accountability) และ “ความโปร่งใส” (transparency) เพราะจำเป็นต้องแยกการกำกับ (regulation) ออกจากการควบคุม (control) เปลี่ยนสภาพรัฐจากรัฐควบคุมไปเป็นรัฐกำกับ เนื่องจากรัฐควบคุมทุกอย่างเองไม่ได้ โลกสมัยใหม่สลับซับซ้อนเกินไป แต่เมื่อให้ภาคอื่นมาช่วยรัฐแล้ว ก็ต้องมีความรับผิดชอบร่วมกัน โดยรัฐเป็นคนวางยุทธศาสตร์ ดังที่พูดกันว่า “รัฐไม่ได้แจวเรือเอง แต่เป็นคนคอยคัดค้านท้ายเรือ” ปัญหานี้แหละที่ประเทศไทยตามการเปลี่ยนแปลงของโลกไม่ทัน!!

ตัวอย่างที่หนึ่ง การปราบคอร์รัปชัน โลกเขาเปลี่ยนมาใช้วิธีให้ภาคประชาชนเข้าไปช่วยปราบเป็นหลัก เช่น เกาหลีใต้ให้เงินสูงสุดหนึ่งล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ (สามสิบกว่าล้านบาท) สำหรับภาคประชาชนที่แจ้งเบาะแสคอร์รัปชัน หรือสหรัฐอเมริกาและยุโรปตะวันตกให้เงินจัดตั้งกลุ่มช่วยรัฐปราบคอร์รัปชัน และให้รางวัลแก่กลุ่มเหล่านั้นโดยยอมรับสถานะว่าเป็นองค์กรปราบคอร์รัปชันภาคประชาชน (Anti-corruption watchdog agencies) ผลปรากฏว่านอกจากจะปราบคอร์รัปชันได้มากมายแล้ว ยังสามารถนำเงินกลับมาชดใช้คืนรัฐได้จำนวนมหาศาล!!

การให้ประชาชนเข้ามาช่วยกันปราบ นอกจากเพิ่มการมีส่วนร่วมแล้ว ยังมีผลสำคัญที่สุด คือ ดึงเอาปัญหาคอร์รัปชันออกมาสู่ที่แจ้ง!! หลักการปราบคอร์รัปชันมีว่าจะปราบไม่ได้ ถ้าอยู่ในที่มืด!!

ความจริงไทยเราก็เข้าใจ เพราะเราได้ไปลงนามในภาคีอนุสัญญาต่อต้านคอร์รัปชันมาแล้วตั้งแต่ พ.ศ. 2546 แต่เราไม่ทำตาม เช่น ไม่มีการออกกฎหมายการสนับสนุนการจัดตั้งองค์กรภาคประชาชนและให้รางวัลการปราบคอร์รัปชันและคนเปิดเผยข้อมูล มีแต่ร่างกฎหมายคุ้มครองพยาน ซึ่งเป็นคนละเรื่องกันกับการเปิดกว้างให้ภาคประชาชนเข้ามาปราบคอร์รัปชัน!!

องค์กรกลางในการปราบคอร์รัปชันของไทยแทนที่จะหนีออกจากระบบราชการเหมือนนานาอารยประเทศ กลับยึดติดกับระบบราชการอย่างเข้มงวด ตั้งแต่การแต่งเครื่องแบบ ไปจนถึงระเบียบวิธีการและขั้นตอนที่ยาวนานอย่างน่าอัศจรรย์!!.. และหลงลืมพันธกิจหลักของตัวเอง เช่น ไม่มีการจัดทำรายงานประเมินผลการปราบคอร์รัปชันของหน่วยงานตนเองแสดงให้สาธารณะทราบเหมือนนานาอารยประเทศ และไม่ยอมเปิดเผยสถานะที่แท้จริงว่าองค์กรกลางในการปราบคอร์รัปชันของไทยมีประสิทธิภาพสูงหรือต่ำมากเท่าใดเมื่อเทียบกับนานาอารยประเทศ

ตัวอย่างที่สอง ปัญหาการตั้งประธานบอร์ดแบงก์ชาติ การที่คนเขาออกมาต่อต้านมากมาย ก็เพราะเขากลัวความไม่โปร่งใส แม้ตัวประธานบอร์ดไม่ได้มีอำนาจอะไรมาก แต่ก็มีอำนาจอิทธิพลและการครอบงำ เช่น การแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารและการใช้เงินทุนสำรองของประเทศ บอร์ดมีฐานะเป็น “องค์กรกึ่งอิสระ” (quasi-independent agencies) หากได้คนมีเส้นสายทางการเมืองและมีความคิดเป็นปฏิปักษ์กับความเป็นอิสระของแบ็งค์มาเป็นประธาน ย่อมทำให้ฐานะความเป็นอิสระของบอร์ดลดลง แน่ละว่าส่งผลต่อความเป็นอิสระของการกำหนดนโยบายการเงินเป็นลูกโซ่ และเสี่ยงอย่างมากที่รัฐบาลจะเอาแบ็งค์ชาติไปตอบสนองต่อการแก้ปัญหาเศรษฐกิจระยะสั้นเพื่อหวังคะแนนเสียง มากกว่าความมั่นคงทางการเงินของประเทศระยะยาว!!

การกำกับของรัฐสมัยใหม่มีหลักง่าย ๆ ว่า ความโปร่งใสและความพร้อมรับผิดของรัฐต้องถูกควบคุมให้เป็นจริงได้จากภาคส่วนอื่นที่เกี่ยวข้อง และเป็นไปตามหลักตัวการ-ตัวแทน (principal-agent principle) อีกทั้งต้องมองเห็นได้ (visibility) หมายความรวมถึงการแสดงต้นทุนการกำกับเอาไว้

และที่ใหญ่ที่สุด คือ การกำกับของรัฐต้องเป็นเครื่องมือลดความเท่าเทียมกันทางด้านข้อมูล หมายถึงกระจายข้อมูลการควบคุมออกไปให้เห็นกันจะจะว่าที่ถูกต้องจริง ๆ เป็นอย่างไร เช่น ข้อมูลตัวเลขอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และอัตราความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทรัพย์สินเป็นอย่างไร? หรือน้ำมันในอ่าวไทยมีเท่าไหร่? ใครกำลังสำรวจอยู่บ้าง และจะเอาขึ้นมาใช้ประโยชน์อย่างไร?? แบ่งประโยชน์กับกัมพูชาอย่างไร? เช่น สิบปีแรกให้เขาก่อน แล้วเราได้อีกสิบปีหลังใช่หรือไม่? มีอะไรแลกเปลี่ยน เช่น เขาลดระดับเส้นแดนกรรมสิทธิ์ลงเพื่อให้พื้นที่ทางทะเลตกเป็นของเรามากขึ้น ใช่หรือไม่??

วิธีการกำกับก็ง่าย ๆ ลอดจ์ (Lodge) วางหลักไว้ว่า ขั้นแรก ก่อนการตัดสินใจต้องมีการกำหนดกฎเกณฑ์และมาตรฐานการตัดสินใจเอาไว้ก่อน ขั้นที่สอง พอทำตามกฎเกณฑ์ ก็ต้องบอกว่าการกระทำตามกฎเกณฑ์โปร่งใสอย่างไร ต่อมาขั้นที่สามสำคัญมาก คือ ใครเป็นคนทำตามกฎเกณฑ์อันนั้น และการกระทำของเขาโปร่งใสแค่ไหน หลังจากนั้นขั้นสุดท้ายก็ต้องมีกระบวนการประเมินผลย้อนกลับเพื่อดูความโปร่งใสโดยรวมอีกทีหนึ่ง

ตัวอย่างที่สาม ปัญหา MOU2544 ปัญหานี้เป็นปัญหาความไม่โปร่งใสของการกำกับของรัฐไทยโดยตรง แม้ MOU ฉบับนี้ไม่ได้ทำให้ไทยเสียดินแดนทันที แต่ก็มีปัญหาการขีดเส้นแดนกรรมสิทธิ์หรือแดนอธิปไตย เพราะหลักหมุดบนเขตพื้นดินอยู่ตรงไหน?? ไม่มีใครรู้ และไทยกับกัมพูชาขีดเส้นแดนกรรมสิทธิ์ออกไปจากหลักหมุดบนพื้นดินคนละจุดกัน จึงเกิดปัญหาพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลเกิดขึ้น ทีนี้ปัญหาก็เกิดอีกว่าทับกันเท่าไหร่?? ตัวเลขกัมพูชาทับซ้อนกันมากถึงสองหมื่นกว่าล้านตารางกิโลเมตร ส่วนตัวเลขไทยทับซ้อนน้อยกว่าถึง 4-5 เท่า และการอ้างสิทธิที่ทับซ้อนกันก็เรื้อรังมานาน จนไม่มีทีท่าว่าจะตกลงกันได้ ดังนั้นหากจะว่าแดนกรรมสิทธิ์บนทะเลไม่เกี่ยวกับเขตแดนบนพื้นดิน ก็ไม่ถูกทีเดียว!!

การตกลง MOU 2544 มีข้อดีตรงที่มีกรอบการเจรจาต่อรองกัน เพื่อหาประโยชน์จากน้ำมันและก๊าซบริเวณพื้นที่ทับซ้อนร่วมกัน แต่ข้อเสีย คือ ไม่พูดว่าเขตแดนที่ถูกของแต่ละฝ่ายอยู่ตรงไหน ทำไมจึงขีดเส้นแดนกรรมสิทธิ์ไม่ตรงกัน เหมือนภูเขาไฟรอวันระเบิด..

ปัญหา MOU 2544 อยู่ที่คนไทยไม่ไว้วางใจ เพราะ MOU 2544 ลงนามในสมัยรัฐบาลทักษิณ พอรัฐบาลทักษิณถูกรัฐประหาร ฮุนเซนก็ตั้งให้เป็นที่ปรึกษา พอทักษิณกลับบ้านได้อย่างเท่ ๆ ฮุนเซนก็มาเยี่ยมถึงบ้านจันทร์ส่องหล้า แล้วต่อมา vision ของทักษิณก็กระฉูดอีกครั้งว่าจะเอาประโยชน์จากน้ำมันและก๊าซบริเวณพื้นที่ทับซ้อนมาใช้ประโยชน์…

สิ่งที่สาธารณะไม่ทราบเลยขณะนี้ คือ ที่จริงทั้งไทยและกัมพูชา ให้สัมปทานการขุดเจาะน้ำมันและก๊าซในพื้นที่อ่าวไทยให้กับบริษัทยักษ์ ๆ ไปแล้วหลายบริษัท และการที่บริษัทยักษ์ ๆ ได้สัมปทานไปนั้นสัมพันธ์กับการเจรจาต่อรองระหว่างไทยกับกัมพูชาในแต่ละครั้ง บริษัทที่ได้สัมปทานย่อมไม่ใช่ธรรมดา เขาสำรวจแล้วว่าบริเวณที่มีน้ำมันและก๊าซอยู่ฝั่งไทยมากกว่าฝั่งกัมพูชา!!

ปัญหาของการเจรจา MOU 2544 แม้อีกสิบปีก็ไม่มีทางตกลงกันได้ แต่คนจะเป็นจะตาย...ย่อมไม่ใช่ใครอื่น คือ บริษัทยักษ์ ๆ เหล่านั้น เขาเห็นเงินทองอยู่ตรงหน้าแล้ว แต่ไม่มีปัญญาเอามาใช้!! ก็แน่ละเมื่อทักษิณกลับมาแล้วเที่ยวนี้ พ่อยอดขมองอิ่มคงเจรจากับฮุนเซนได้..

ส่วนความพร้อมรับผิด ก็แน่ละว่าอีกหลายสิบปีจะได้ขุดเจาะจริง ยากที่จะคาดคะเน และไม่มีใครรู้แล้วว่าความรับผิดชอบต่อผลประโยชน์สาธารณะจะตกอยู่กับใคร ไม่มีใครรู้ว่าไทยได้เท่าไหร่ กัมพูชาได้เท่าไหร่ หรือไทยได้ก่อน กัมพูชาได้ทีหลัง หรือกลับกัน เราต้องยอมกัมพูชาก่อน แล้วรอรอบหลัง…

แต่หลักง่าย ๆ มีว่า ณ ที่ใดมีความลับมากที่นั้นก็มีความดำมืดมาก ที่ใดสว่างมาก ที่นั่น ก็แจ้งจางปางมากเป็นธรรมดา..