การลดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญไทย ดูจากบทเรียนของตุรกี

"...การยุบพรรคหลังจากแก้รัฐธรรมนูญแล้ว จึงต้องพิจารณาว่าจริง ๆ แล้วพรรคเป็นศูนย์กลางของการกระทำที่เป็นข้อห้ามหรือไม่? ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพรรคการเมืองลดลง เนื่องจากมีเงื่อนไขที่จะยุบพรรคเพิ่มเติมจากเดิมเป็นอันมาก..."

ตุรกีเป็นประเทศที่มีอะไรหลายอย่างคล้ายกับประเทศไทย เช่น ใช้นโยบายประชานิยมเหมือนกัน มีศาลรัฐธรรมนูญและการยุบพรรคการเมืองเหมือนกัน แต่ในที่สุด ค.ศ. 2001 ตุรกีสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญลดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ

ศาลรัฐธรรมนูญตุรกีตั้งเมื่อ ค.ศ. 1961 หลังทหารทำรัฐประหาร ต่อมา รัฐธรรมนูญ 1982 ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจยุบพรรคการเมือง นับตั้งแต่นั้นมาจนกระทั่งปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญยุบพรรคการเมืองไปแล้วจำนวน 28 พรรคมากที่สุดในยุโรปและในโลก!! โดยเฉพาะช่วงทศวรรษ 1990 เป็นช่วงที่ยุบพรรคกันบ่อยมาก บางพรรคเช่น พรรคสหคอมมิวนิสต์ตุรกี (the United Communist Party of Turkey) ตั้งมาเพียงสิบวันก็ถูกยุบ สาเหตุเพราะใช้คำว่า “คอมมิวนิสต์” อันเป็นการใช้เสรีภาพทางความคิดและการแสดงออกที่เกินขอบเขต

การยุบพรรคของตุรกีเหมือนการเพิกถอนใบอนุญาตทนายความบ้านเรา คือ มีทั้งยุบถาวรและยุบชั่วคราว กรณีที่ยุบชั่วคราว พอผ่านเวลาที่ศาลสั่งห้าม พรรคการเมืองก็กลับมาขออนุญาตทำกิจกรรมทางการเมืองใหม่ได้

ส่วนเหตุของการยุบพรรคถาวรบัญญัติไว้ในมาตรา 68 วรรคสี่ ได้แก่ ข้อบังคับพรรค นโยบายพรรคและกิจกรรมของพรรคต้องไม่ขัดแย้งกับ (1) อิสรภาพของชาติ (2) แบ่งแยกบูรณาภาพแห่งดินแดนและชาติ (3) สิทธิมนุษยชน (4) หลักความเสมอภาคและนิติธรรม (5) อธิปไตยของชาติ (6) หลักสาธารณรัฐประชาธิปไตยและรัฐฆราวาส

นอกจากนั้นยังบัญญัติว่าต้องไม่เป็นเผด็จการทุกรูปแบบ ไม่ ยุยงให้พลเมืองก่ออาชญากรรม ไม่รับเงินต่างชาติหรือองค์กรต่างชาติในมาตรา 69 วรรคสิบ

ข้อห้ามพรรคการเมืองมีบัญญัติไว้ทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายพรรคการเมือง แต่การยุบพรรคถาวรจะกระทำได้เฉพาะกรณีฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญมาตรา 68 วรรคสี่

ต่อมา ค.ศ. 1995 แก้รัฐธรรมนูญใหม่ว่า พรรคการเมืองที่ถูกยุบจะต้องเป็น “ศูนย์กลาง” ของการบริหารกิจกรรมที่ขัดรัฐธรรมนูญ

จนในที่สุด ค.ศ. 2001 ได้แก้ใหม่อีกรอบว่า “การเป็นศูนย์กลางของการกระทำที่ขัดรัฐธรรมนูญนั้น” ...ต้องเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการอย่างชัดแจ้งของสมาชิกพรรคหรือในสถานการณ์ที่ได้มีการแสดงออกร่วมกันไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมโดยสมาชิกรัฐสภา ประธานหรือผู้มีอำนาจตัดสินใจหรือหน่วยงานบริหารของพรรคหรือโดยที่ประชุมพรรคหรือที่ประชุมผู้บริหารในรัฐสภา หรือกิจกรรมเหล่านี้ได้ดำเนินการด้วยการกำหนดของหน่วยงานของพรรคที่กล่าวมา

การยุบพรรคหลังจากแก้รัฐธรรมนูญแล้ว จึงต้องพิจารณาว่าจริง ๆ แล้วพรรคเป็นศูนย์กลางของการกระทำที่เป็นข้อห้ามหรือไม่? ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพรรคการเมืองลดลง เนื่องจากมีเงื่อนไขที่จะยุบพรรคเพิ่มเติมจากเดิมเป็นอันมาก

นอกจากนั้น การแก้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2001 ยังเพิ่มเงื่อนไขการยุบพรรคของศาลรัฐธรรมนูญด้วย เริ่มจากการเปลี่ยนจากเสียงข้างมากไปเป็น 3 ใน 5 ต่อมาแก้ไขเดือนกันยายน 2001 เป็น 2 ใน 3 ทำให้การยุบพรรคต้องใช้เสียงอย่างน้อย 7.33 หรือ 8 เสียงจากทั้งหมด 11 เสียง

พร้อมกันนั้นการแก้รัฐธรรมนูญได้เพิ่มมาตรการลงโทษพรรคการเมืองทางด้านการเงินเป็นทางเลือกแทนการยุบพรรค ได้แก่ พรรคที่มีเหตุแห่งการยุบพรรคอาจถูกตัดเงินช่วยเหลือจากรัฐทั้งหมดหรือบางส่วน

สาเหตุที่ทำให้ตุรกีแก้ไขรัฐธรรมนูญลดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ เมื่อ ค.ศ. 2001 นอกจากความเติบโตและการพัฒนาประชาธิปไตยภายในประเทศ เช่น ประชาชนลุกขึ้นมาต่อต้านการรัฐประหารได้สำเร็จแล้ว ยังกล่าวได้ว่าเป็นผลโดยตรงมาจากแรงกดดันจากภายนอก โดยเฉพาะศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป (European Court of Human Rights) ซึ่งอ้างตลอดว่าการยุบพรรคเป็นการกระทำที่ขัดต่ออนุสัญญายุโรป (European Convention) โดยเฉพาะคณะกรรมาธิการยุโรปหรือคณะกรรมาธิการเวนิส (the Venice Commission) ซึ่งระบุไว้อย่างชัดเจนว่า

“Prohibition of enforced dissolution of political parties may only be justified in the case of parties which advocate the use of violence or use violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby undermining the rights and freedoms guaranteed by the constitution. The fact alone that a party advocates a peaceful change of the Constitution should not be sufficient for it prohibition of dissolution”

มีความหมายทำนองว่าการยุบพรรคจะทำได้เมื่อพรรคนั้นสนับสนุนการใช้ความรุนแรงหรือเป็นผู้ใช้ความรุนแรงเป็นวิธีการทางการเมืองเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย ส่วนการที่พรรคการเมืองนั้นไปสนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงตามรัฐธรรมนูญด้วยวิธีการสันติ ไม่เป็นเหตุผลเพียงพอที่จะยุบพรรค

ตามหลักกฎหมายสากลที่ผู้เขียนยกมาข้างต้น เมื่อเทียบเคียงกับกรณีการยุบพรรคก้าวไกลของประเทศไทยแล้ว การที่พรรคก้าวไกลมีนโยบายเสนอขอแก้ไขกฎหมายอาญามาตรา 112 น่าจะยังเป็นเหตุผลไม่เพียงพอที่จะยุบพรรคก้าวไกล เพราะตามหลักกฎหมายสากลที่กล่าวมาถือว่านโยบายการเสนอขอแก้ไขกฎหมายอาญาดังกล่าวเป็นการเปลี่ยนแปลงตามครรลองของรัฐธรรมนูญด้วยวิธีการสันติ ซึ่งกฎหมายสากลให้ความคุ้มครองไว้ทุกระดับ

สำหรับเหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญของประเทศไทยที่มีทำนองว่าการเสนอขอแก้ไขกฎหมายอาญามาตรา 112 เป็นการเซาะกร่อนบ่อนทำลายสถาบัน นั้น น่าจะยังมิใช่การกระทำที่ถึงขนาด เพราะนโยบายดังกล่าวเป็นเพียงนโยบายหาเสียง (a political party platform) ยังมิใช่นโยบายรัฐบาลหรือข้อสัญญาของรัฐ (government’s policy or state’s promises)

ส่วนที่ว่าเป็นเหตุให้คะแนนเสียงของพรรคก้าวไกลสูงขึ้น ยิ่งน่าจะยังไม่เป็นเหตุผลเพียงพอในทางวิชาการอีกเช่นกัน เพราะคะแนนเสียงของพรรคก้าวไกลสูงขึ้น น่าจะไม่ได้มีสาเหตุมาจากการเสนอขอแก้ไขกฎหมายอาญามาตรา 112 อย่างเดียว

ส่วนกรณีการที่ศาลรัฐธรรมนูญไทยวินิจฉัยว่าคุณเศรษฐาขาดคุณสมบัติเฉพาะตัวนั้น ตรงนี้มีเหตุผลกว่า เพราะเป็นกรณีที่คุณเศรษฐาไปตั้งคุณพิชิตเป็นรัฐมนตรี ซึ่งคุณเศรษฐาต้องรับผิดชอบ เนื่องจากคุณพิชิตมีปัญหาเรื่องการให้เงินแก่เจ้าหน้าที่ศาลและถูกศาลมีคำสั่งลงโทษฐานละเมิดอำนาจศาล แม้ว่าอัยการจะสั่งไม่ฟ้องคดีอาญา เพราะผู้รับเงินไม่มีหน้าที่โดยตรงเกี่ยวกับการพิจารณาคดี ทั้งได้แสดงความบริสุทธิ์ใจโดยนำเงินไปมอบให้ผู้บังคับบัญชาที่เหนือกว่า แต่ก็ยังเป็นกรณีที่คุณเศรษฐาต้องรับผิดชอบต่อคุณสมบัติของคุณพิชิต อันมีลักษณะเป็นข้อกฎหมายปิดปาก (estoppel law) ที่คุณเศรษฐาจะอ้างเหตุผลอื่นมาต่อสู้มิได้

ปัญหาการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญของไทยในปัจจุบัน น่าจะแบ่งออกเป็น 2 ประเด็นใหญ่ ๆ คือ (1) การลดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมือง

กับ (2) การแก้บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับจริยธรรมของนักการเมือง

ประเด็นแรกมีน้ำหนักและเป็นสากล แต่ประเด็นหลังยากที่จะเป็นไปได้เนื่องจากขาดทฤษฎีรองรับ ความประสงค์ที่จะไปขยายความคำว่า “ซื่อสัตย์สุจริต” ออกมาให้ชัดเจนเพื่อจำกัดการใช้อำนาจดุลพินิจของศาลนั้นเป็นสิ่งที่ทำให้อำนาจการตรวจสอบของศาล (judicial review) ลดลง อันมีเจตนาทำลายหลักการกระจายอำนาจและถ่วงดุลอำนาจ ขณะที่พฤติกรรมที่ไม่ซื่อสัตย์สุจริตของนักการเมืองไทยปรากฏอย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะการใช้อำนาจทางการเมืองครอบงำประชาชนและการเข้ายึดครองผลประโยชน์ของรัฐ (state capture) !!!

หลักการวิเคราะห์สำคัญที่สุดในเรื่องนี้มีสองประการ ประการแรก ต้องดูผลต่อการพัฒนาพรรคการเมือง (party development)

และประการที่สอง พลวัตของระบอบการปกครอง (regime dynamics)

ประการแรก การยุบพรรคเป็นการทำลายการพัฒนาทางการเมืองอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะการขาดสถาบันเชื่อมโยงกับภาคประชาชน

ส่วนประการที่สอง พลวัตของระบอบการปกครองไทยในปัจจุบันที่เห็นชัด คือ ประเทศไทยต้องปรับตัวเข้ากับบริบทสากลตามกระแสโลกาภิวัตน์และยุคข้อมูลข่าวสาร ส่วนที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง คือ ต้องสร้างพรรคการเมืองให้ยืดหยุ่น ลดการสั่งการและการควบคุมและสร้างเครือข่ายภาคประชาชน โดยเฉพาะลดพรรคนายทุนหรือพรรคที่มีนายทุนเป็นเจ้าของและการใช้เงินอย่างขนานใหญ่ เช่น บางพรรคใช้เงินหาเสียงเป็นหมื่นล้าน แต่ไม่มีปัญญาสร้างพรรคให้ทันสมัย!!!

ปัญหาของพรรคการเมืองจึงอยู่ที่การพัฒนาสถาบันพรรคการเมือง โดยมีนักการเมืองเป็นผู้รับผิดชอบหลัก มิใช่ศาลรัฐธรรมนูญหรือภาคประชาชนที่เป็นผู้ตรวจสอบ..ตรงกันข้าม..นักการเมืองต้องพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ (accountability) จะอ้างว่า..ลูกยังเล็ก.. หรือแบ่งงานกันแล้ว—ไม่ได้ !!!

สรุปว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญข้อลดอำนาจศาลในการยุบพรรคมีความเป็นไปได้ทางหลักวิชาการ แต่อย่างไรก็ตาม ต้องอาศัยเสียงรัฐสภาจำนวนมาก ขณะเดียวกันพรรคฝ่ายค้านต้องไปแลกรับผลประโยชน์กับพรรครัฐบาลที่ต้องการเขียนขอบเขตของจริยธรรมให้แคบลง อันเป็นวิธีการที่สาธารณะน่าจะไม่ยอมรับ ความต้องการของสองพรรคจึงขัดแย้งกันเอง...

จึงมองเห็นได้ไม่ยากว่า...การเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำลังจุดกระแสในปัจจุบัน จะล้มเหลวในที่สุด!! เหตุผล คือ ที่จริงเป็นเพียงการกระทำเชิงสัญลักษณ์ (symbolic action) ของพรรครัฐบาล

พรรครัฐบาลมีไหวพริบดีกว่าโดยขี่คอฝ่ายค้านมาตลอด... ตั้งแต่กล่อมให้พรรคฝ่ายค้านยอมให้นายวันนอร์เป็นประธานสภา จนถึงฝ่ายค้านไม่กล้าคัดค้านเหตุการณ์ชั้นสิบสี่ และจบลงกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ยากที่จะประสบความสำเร็จ ---แต่พรรคฝ่ายรัฐบาลได้ประโยชน์จากกระแสไปเต็ม ๆ...!!