ความอิสระของแบงก์ชาติ

"...ปัญหาใหญ่ที่สุดก็คือ พอเวลาแบงก์ชาติขึ้นดอกเบี้ยเพื่อให้เศรษฐกิจประเทศมีเสถียรภาพ ผู้ที่เดือดร้อนที่สุดก็มักจะเป็นรัฐบาล กล่าวคือ ธุรกิจต้องมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้น นักธุรกิจก็ไม่ชอบ และเมื่อไม่ชอบก็ไม่ชอบรัฐบาลที่ยอมเช่นนั้น..."

หมายเหตุ: เป็นหนึ่งในบทความ ในหนังสือ ‘ สดุดี (คนอื่น)’ที่ ม.ร.ว. จัตุมงคล โสณกุล อดีตปลัดกระทรวงการคลัง และ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เขียนขึ้น เมื่อปี พ.ศ. 2559

ที่สำคัญคือ ม.ร.ว.จัตุมงคล ถูกปลด จากตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร เมื่อเดือนพฤษภาคม 2544 ที่ขัดแย้งกันในเรื่องนโยบายค่าเงิน เกณฑ์การกำกับดูแลการปล่อยสินเชื่อของธนาคารพาณิชย์และเรื่องอัตราอัตราดอกเบี้ยดอกเบี้ย

...................................................

ศาลต้องอิสระ ดูจะไม่ค่อยมีใครไม่เห็นด้วย เคราะห์ดีที่ไทยเรามีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้แต่งตั้งผู้พิพากษา และศาลเลือกผู้ที่จะถูกแต่งตั้งกันเองตามกฎหมาย ศาลจึงมีอิสระโดยสมบูรณ์

ครั้งหนึ่งจำได้ว่า นายกรัฐมนตรีท่านหนึ่งชะลอการทูลเกล้าฯ แต่งตั้งรองประธานศาลฎีกาขึ้นเป็นประธานศาลฎีกา และถูกฟ้องศาลว่า ตามกฎหมายมีหน้าที่ทูลเกล้าฯ ถวาย ไม่ได้มีหน้าที่พิจารณา ถ้าจะให้คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีพิจารณากฎหมายเขาก็จะเขียนไว้ แต่เผอิญเป็นนายกรัฐมนตรีที่ดี มีคนมากมายชอบและนับถือ เรื่องจึงเงียบหายรอมชอมกันไป

หลายประเทศใช้ระบบประธานาธิบดี เมื่อเป็นเช่นนั้น บางประเทศก็ตั้งระบบถ่วงดุลอย่างมาก เช่น สหรัฐอเมริกา ต้องให้ Congress อนุมัติ ซ้ำยังมีสภาของรัฐต่างๆ อีก 52 รัฐ มีอำนาจ มีผู้ว่าราชการเองและก็มีวุฒิสมาชิกมาจากรัฐนั้น บางครั้งประธานาธิบดีจะทำอะไรต้องใช้อำนาจ 2 ใน 3 ของ Congress หรือ 2 ใน 3 ของทั้ง 2 สภาร่วมกันต่างๆ นานา จึงมีการถ่วงดุลอย่างยิ่งจนเกือบจะเรียกได้ว่าทำอะไรได้ยาก แต่เท่าที่ดูถ้าเป็นเรื่องสำคัญจริงๆ ในที่สุดก็ตกลงกันได้ และหลายเรื่องก็ใช้ศาลฎีกาของสหรัฐฯ เป็นผู้ตัดสินและถือเป็นกฎหมาย

มีหลายประเทศที่ระบบถ่วงดุลไม่ค่อยมี ประธานาธิบดีแต่งตั้งผู้พิพากษาและศาลหรือศาลฎีกาได้ตามใจชอบหรือแม้จะไม่ถึงอย่างตามชอบใจแต่ก็มีการถ่วงดุลน้อย บ่อยครั้งที่เกิดการต่อสู้กันระหว่างศาลกับประธานาธิบดีก็เป็นผลเสียต่อประเทศ และมีบ่อยครั้งอยู่เหมือนกันที่เกิดการร่วมมือระหว่างประธานาธิบดีกับศาลเป็นผลเสียกับประเทศ

การถ่วงดุลก็มีหลายรูปแบบ แต่เป็นเรื่องจำเป็น

เท่าที่ดูสังคมของมนุษย์นั้น ลึกๆ ลงไปถ้ามีการถ่วงดุลไว้บ้างคงจะดี ลองให้คนเดียวทำดีคิดดีอยู่นานโดยไม่ต้องให้ผู้อื่นร่วมเห็นชอบ ในที่สุด โดยนิสัยของคนก็มักจะเกิดปัญหาต่างๆ

คงต้องถามว่า ถ้าเขามาจากการเลือกตั้งแล้วเดือดร้อนอะไร

ปัญหาคือการใช้นโยบายที่เอื้ออำนวยให้ชนะการเลือกตั้ง แต่จริงๆ แล้วไม่ดีกับประเทศโดยรวมหรือในระยะยาว นี่ไม่พูดถึงการใช้เงินซื้อคะแนนในรูปแบบต่างๆ ซึ่งเป็นคนละเรื่องกัน

ตัวอย่างมากมายในอารยธรรม 4,000 ปีของมนุษย์ เช่น สมัยที่ผมอยู่อังกฤษ 50 - 60 ปีมาแล้ว ทุกครั้งที่จะมีการเลือกตั้งก็จะมีการลดดอกเบี้ย ลดภาษีให้เศรษฐกิจดีชั่วคราวตอนเลือกตั้ง พอเลือกตั้งเสร็จก็ขึ้นดอกเบี้ย เก็บภาษีใหม่ เรียกกันว่า STOP - GO Policy ภายหลังอังกฤษจึงไม่เคยใกล้ที่จะเป็นมหาอำนาจจริงอีกเลย

คงพูดได้ว่า ผู้ที่ศึกษาเรื่องราวแบบนี้ค่อนข้างลงความเห็นตรงกันว่า ทุกอารยธรรมที่หายไป จริงๆ แล้วไม่ได้แพ้สงคราม แต่แพ้ตัวเอง

ผู้นำที่อยู่ระยะยาวและช่วยประเทศได้อย่างมากคงมีบ้าง แต่น้อยราย ผมไม่ได้พยายามศึกษา ที่เห็นได้ง่ายคือ ลีกวนยู อดีตนายกรัฐมนตรีสิงคโปร์ ซึ่งแท้จริงแล้วก็ต้องทำความสำเร็จมากมาย และชนะการเลือกตั้งครั้งแล้วครั้งเล่า แต่กระนั้นหลายฝ่ายก็บ่นๆ อยู่เหมือนกัน

กลับมาเรื่องของเราดีกว่า แล้วทำไมผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยจะต้องมีความอิสระ

ธนาคารกลางอื่นในโลกเขามีอิสระกันหรือไม่

ความจริงประเทศที่ธนาคารกลางและผู้ว่าการเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลเลยมีอยู่มากเหมือนกัน และที่บริหารร่วมกันได้ดีก็มี ที่มองเห็นง่ายๆ ก็คือ มาเลเซีย ทำอย่างนี้มาหลายสิบปีแล้ว แม้กระทั่งตอนวิกฤติต้มยำกุ้งก็ใช้มาตรการโหด ไม่เหมือนใคร แล้วก็อยู่รอดมาได้ค่อนข้างบาดเจ็บน้อยกว่าใครทั้งนั้น

จีนก็คล้ายๆ กัน รัฐบาลมีธนาคารกลางและผู้ว่าการธนาคารเป็นสมาชิกของคณะผู้บริหารประเทศ ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหาร ไม่มีการแยกธนาคารกลางออกไปเป็นพิเศษ ธนาคารพาณิชย์ก็มีรัฐเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่เสียมาก เวลามีปัญหาทีไรก็ช่วยกันแก้มาได้ทุกที แต่มาเที่ยวนี้จะเป็นยังไงก็ไม่รู้ เพราะเศรษฐกิจจีนใหญ่มากเต็มที และก็มี Momentum พองมาก ดูจะไม่น้อยกว่าช่วงต้มยำกุ้งของเรา เดี๋ยวก็คงรู้ว่าจีนจะชะลอตัวอยู่มี Soft Landing ได้ไหม

ประเทศไทยเองก็ใช้ระบบเช่นนี้ก่อนมีกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับ พ.ศ. 2551 แต่ก่อนธนาคารแห่งประเทศไทย หรือแบงก์ชาติอยู่ในรัฐบาล เป็นส่วนหนึ่งของกระทรวงการคลัง คณะรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งผู้ว่าการและคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยทั้งคณะ สามารถแต่งตั้งและปลดผู้ว่าการได้ตามใจชอบ โดยใช้เหตุผลแค่เชิงบริหาร

เวลาปลดก็ง่ายมาก แค่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเสนอให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติให้ผู้ว่าการพ้นจากตำแหน่ง และแต่งตั้งคนใหม่ได้ทันที โดยไม่ต้องมีเหตุผลอะไร ที่สำคัญ มักจะปลดอย่างรวดเร็ว ชนิดคนถูกปลดไม่ทันตั้งตัว

บางคนอาจจะหวังว่า เดี๋ยวนี้รัฐบาลอาจไม่กล้าปลดผู้ว่าการแบงก์ชาติ กลัวจะเสียภาพพจน์อะไรต่างๆ

เอาเข้าจริงๆ ประเทศใหญ่ๆ เขาไม่ได้มองเศรษฐกิจไทยสำคัญขนาดนั้น เพราะความเป็นไปของเศรษฐกิจไทยไม่ได้กระทบกับชีวิตพวกเขา ขนาดช่วงต้มยำกุ้ง ผมผ่านไปคุยกับธนาคารกลางสหรัฐ สำนักงานนิวยอร์ค ซึ่งแม้ไม่ได้เป็นผู้กำหนดอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง แต่ก็เป็นผู้มีหน้าที่ค้าในตลาดที่ทำให้ดอกเบี้ยอ้างอิงนั้นเกิดขึ้น

ยังไม่ทันถามอะไรเลย ผู้ว่าการบอกเองว่า “Sorry, I didn’t think it mattered.” สุดท้ายเศรษฐกิจล้มระเนระนาดไปทั้งเอเชีย เศรษฐกิจไทยจึงเริ่มมีคนมามองเมื่อไม่กี่ปีมานี้เอง

ประเด็นที่หลายคนไม่เข้าใจก็คือ แบงก์ชาติมีอะไร จึงต้องอิสระจากรัฐบาล

รัฐบาลมีหน้าที่ดูแลให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพ ดูแลการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้วยตัวเองและรัฐร่วมเอกชน และดูแลให้งบประมาณรายจ่ายและรายรับขาดดุลในระดับที่สมควร

ถามว่ารัฐบาลอยากได้อะไร

รัฐบาลอยากจะจ่ายงบประมาณให้มากที่สุด โดยให้ถึงประชาชนก็จะได้คะแนน เพราะทำอะไรให้ประชาชนมันก็ได้คะแนนแหละ โดยเฉพาะถ้าถึงตัวตรงๆ แล้วก็เห็นชัดๆ

การเก็บภาษีอยากจะเก็บอัตราต่ำเพราะไม่มีใครอยากเสียภาษี

แต่ไม่ว่าเก็บอัตราใดมันจะได้ภาษีที่เก็บได้จำนวนหนึ่ง ซึ่งต้องคาดหมายไว้แต่ต้นปี และคาดหมายผิดมาก ก็ยุ่ง และเมื่อขาดดุลก็ต้องกู้เงิน ถ้ารายจ่ายมาก ภาษีเก็บได้น้อย กู้เงินมากไป ก็คือยืมเงินลูกหลานมาจ่ายตอนนี้ ในอนาคตลูกหลานก็ลำบาก และถ้ายืมมามากจริงๆ ลูกหลานก็จะลำบากมากจริงๆ เช่นกัน

แล้วแบงก์ชาติมีเครื่องมืออะไรที่จะใช้บริหารนโยบาย

เครื่องมือหนึ่ง คือการคุมอัตราดอกเบี้ย

โดยการประกาศอัตราดอกเบี้ยที่ซื้อขายในตลาดการเงิน แล้วถ้าสถาบันการเงิน ประชาชนหรือเอกชนไม่ยอมเชื่อ แบงก์ชาติจะต้องเข้าค้าในตลาดจนกระทั่งมันเกิดขึ้นตามที่ประกาศ

และแบงก์ชาติเท่านั้นที่จะทำอย่างนั้นได้เพราะมีอำนาจพิเศษคือ พิมพ์เงินได้ ผลของการค้าจะขาดทุนจะกำไรอย่างไรไม่ใช่ประเด็น เพราะเป็นนโยบายการเงินไม่ใช่การค้าหากำไรเป็นหลัก แค่บันทึกงบดุล งบกำไรขาดทุน และเงินกองทุนให้ถูกต้องเท่านั้นเอง

เครื่องมือต่อมา ก็คือการออกกฎ

โดยออกกฎคุมให้สถาบันการเงินต้องปฏิบัติอย่างไร ไม่ต้องปฏิบัติอย่างไร แล้วก็ตรวจสอบสถาบันการเงินให้ทำอะไรตามกฎ เป็นการทำเสถียรภาพ

ไม่ใช่เรื่องง่ายนะครับ ตราบใดที่สภาวะเศรษฐกิจไม่ถึงกับทรุดหนัก เรียกว่าล้มละลายติดดินจริงๆ สถาบันการเงินผู้ให้กู้และตัวผู้กู้เอง ทั้งคู่อยากให้ transaction เกิดขึ้น เพราะสถาบันการเงินจะได้ดอกเบี้ยและธุรกิจจะได้กำไร นั่นคือสันนิษฐานพื้นฐาน ฉะนั้นวางกฎเกณฑ์ยังไงในเมื่อคู่กรณีทั้งสองมีผลประโยชน์ร่วมกันที่จะเลี่ยง มันก็มักจะไม่ค่อยเดินไปด้วยดี ใช้กฎควบคุมได้เพียงระดับหนึ่ง ตราบใดที่เศรษฐกิจยังดีอยู่

อีกเครื่องมือหนึ่ง คือ การเปลี่ยน Capital Adequacy Ratio

คือต้องมีทุนเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ต่อเงินให้กู้ยืม และการบังคับให้สถาบันการเงินฝากเงินสดไว้ที่แบงก์ชาติ ซึ่งทั้งคู่ในยามปกติกำหนดเท่าไหร่ก็พอ แต่พอมีปัญหากำหนดเท่าใดก็ไม่ work เพราะสถาบันการเงินช่วยตัวเองไม่ได้เสียแล้ว

เครื่องมือสุดท้าย คือ “ตัวผู้ว่าการเอง” เพราะเป็นบุคคลที่ปกติบุคคลนับถือเป็นการทั่วไป ดังนั้น อาวุธสำคัญมากก็คือ “การพูด” พูดชี้นำตลาดต่างๆ นานา บางประเทศตลาดก็เรียกว่า รอกันตัวเกร็งเลย

ตัวอย่างที่เห็นในสื่อทุกแขนงคือ Janet Yellen - Chairman ของธนาคารกลางสหรัฐ (US Federal Reserve) ขึ้นไปชี้แจงรัฐสภาแต่ละครั้ง เรียกว่าตลาดแทบจะหยุดทุกอย่างเพื่อรอดูว่า จะพูดว่าอะไร ถ้าคำพูดหายไปคำเดียวจากแถลงการณ์ก็เปลี่ยนสถานะการเงินได้มาก ทั้งของประเทศและทั่วโลก

เครื่องมือรบทางเศรษฐกิจทุกอย่างที่ว่านี้ อยู่ในมือของผู้ว่าการแบงก์ชาติ ที่สำคัญ ถ้าใช้ไม่ดีจะทำให้เสียหายหนัก

ในสหรัฐฯ เคยลงคะแนนว่า ใครคือบุคคลที่มีอำนาจมากที่สุด เขายกให้ประธานาธิบดีเป็นที่หนึ่ง ส่วนที่เป็น The second most powerful man คือผู้ว่าการธนาคารกลางสหรัฐ

ผมก็เคยคุยเล่นๆ กับเพื่อนว่า คนที่ทำให้ประเทศเจ๊งได้มีอยู่ 3 คน

1. นายกรัฐมนตรี ถ้าทำนโยบายไม่ได้เรื่อง

2. แม่ทัพบก ถ้าประกาศสงครามแล้วไม่มีใครไปรบด้วย

3. ผู้ว่าการแบงก์ชาติ ถ้าพูดอะไรแล้วไม่มีใครเชื่อ

เอาเป็นว่า ไม่มีการเห็นต่างในความสำคัญของผู้ว่าการแบงก์ชาติ

รัฐบาลอยากได้อะไรจากแบงก์ชาติได้บ้าง?

เมื่อเงินรัฐบาลไม่พอบริหารจัดการ รัฐบาลต้องกู้โดยออกพันธบัตร และมีดอกเบี้ยสูงพอจูงใจให้คนไปซื้อ (ขายในตลาดแรก) มันก็เหนื่อย สู้ออกดอกเบี้ยมาถูกๆ และบังคับให้แบงก์ชาติซื้อ ถูกดี ถือว่า แบงก์ชาติ Finance รายจ่ายของรัฐบาลด้วยการพิมพ์ธนบัตร มาตรการนี้อันตรายมาก เพราะไม่มีที่สิ้นสุด

ถ้าทำมากไป เงินเฟ้อสูงมากจนเงินไม่มีค่า ไม่มีความน่าเชื่อถือ พาจะทำให้เศรษฐกิจประเทศล้มแบบไม่ต้องฟื้น ดูตัวอย่างกลุ่มลาตินอเมริกาที่พิมพ์เงินกันจนเกิดหายนะทางเศรษฐกิจกันเป็นทศวรรษทีเดียว

กฎหมายแบงก์ชาติปัจจุบันจึงได้ห้ามไปแล้ว และรัฐบาลต้องไปขายเอาเองในตลาด ซึ่งอย่างน้อยก็จะมีต้นทุนที่เป็นจริง แม้ไม่ควรทำมากก็ตาม

รัฐบาลอยากให้ประเทศรุ่งเรือง แต่เศรษฐกิจไม่ได้เจริญอย่างที่อยาก รัฐบาลก็อยากให้แบงก์ชาติลดดอกเบี้ย แต่ถ้าแบงก์ชาติทำอะไรไม่พอเหมาะพอดี เช่น ลดดอกเบี้ยหมดจนต่ำกว่าอัตราเงินเฟ้อ มันอาจจะทำให้เศรษฐกิจเจริญชั่วคราว ทุกคนสร้างคอนโดขึ้นมากันใหญ่เลย ทำให้แบงก์ชาติต้องขึ้นดอกเบี้ยเพื่อให้เศรษฐกิจชะลอตัวสักนิด คนสร้างคอนโดก็กลัวว่า เดี๋ยวดอกเบี้ยขึ้นอีกจะขายคอนโดไม่ได้

แถมคนที่ทำอะไรไม่เป็น เห็นคนอื่นทำได้ ดอกเบี้ยถูก ก็กล้ากู้มาทำทั้งที่ไม่มีความถนัด และเท่าที่สังเกต ลองดอกเบี้ยเริ่มขยับขึ้นก็จะรีบสร้างกันใหญ่เพราะถ้าไม่รีบ ดอกเบี้ยขึ้นมาก่อนก็จะเสียหายมาก เพราะจะไม่มีใครซื้อ และต้นทุน finance เองดันเพิ่มขึ้นอีกด้วย สุดท้ายออกจากตลาดไม่ทัน เจ๊งกันทั้งประเทศ

รัฐบาลอยากให้สินเชื่อลงไปในกลุ่มเป้าหมาย ก็มักอยากให้แบงก์ชาติวางมาตรการให้ปล่อยกู้ได้ง่ายๆ อะไรอย่างนั้น ทั้งที่หน้าที่ของแบงก์ชาติคือดูแลเงินกู้ให้เรียบร้อยให้พอดี คือคนให้กู้กับคนกู้ได้เงินทั้งคู่ คนให้กู้ได้ดอกเบี้ย คนกู้ได้กำไร จึงต้องทำระบบสินเชื่อให้ถูกต้องก่อน เศรษฐกิจถึงจะเดินหน้าได้ปลอดภัยทั้งคนให้กู้ และคนกู้ เพราะถ้าให้คนกู้ไม่ถูกกลุ่ม หรือให้กู้เกินความสามารถที่คนกู้จะจ่ายคืนได้ สุดท้ายก็เสียหายไปหมด

ที่ว่ามานี้ ไม่ได้หมายความว่า แบงก์ชาติต้องมีอิสระโดยสมบูรณ์นะ ทั้งแบงก์ชาติและรัฐบาลก็อยู่ประเทศเดียวกัน เศรษฐกิจเดียวกัน การที่รัฐบาลบอกเดินซ้าย แล้วแบงก์ชาติจะเดินขวา ก็คงไม่ใช่ แต่ทั้งสองฝ่ายควรรู้บทบาทหน้าที่ของกันและกัน และมีกติกาที่เหมาะสมที่จะถ่วงดุลกัน

แล้วจะแบ่งบทบาทหน้าที่กันอย่างไรล่ะ?
สิ่งต่างๆ ในประเทศที่อยากให้เจริญมีอะไรบ้าง
อยากให้ทุกคนมีงานทำ
อยากให้รายได้ประชาชาติเพิ่มสูงขึ้น

อยากให้เงินเฟ้อต่ำ เพราะถ้าเงินเฟ้อสูง ผู้ที่เสียเปรียบมักจะเป็นแรงงานที่ได้เงินเดือนประจำ รายได้ไม่ได้ปรับตามเงินเฟ้อ แต่นักธุรกิจค่อนข้างสบาย ซื้อวัตถุดิบมาถูก พอถึงเวลาขายของได้แพง และผู้ที่รวยที่มีที่ดินมีหุ้นก็สบายเพราะว่ารอไปนานพอเมื่อเศรษฐกิจเจริญอีกที่ดินและหุ้นก็ขึ้นราคาด้วย

อยากให้มีการลงทุนมากๆ ไม่ว่าโครงการเอกชนหรือโครงสร้างพื้นฐานในระยะยาว ลงทุนแล้วรายได้ประชาชาติสูงขึ้นได้เพราะมีเครื่องมือเครื่องใช้ที่ทำให้ผลผลิตของแต่ละคนสูงขึ้น

อยากให้อัตราแลกเปลี่ยนนิ่งเพราะทำให้ค้าขายกับต่างประเทศง่าย
อยากให้การก่อสร้างที่อยู่อาศัยไม่มากไป ไม่น้อยไป
อยากให้ตลาดหลักทรัพย์เจริญแต่ไม่พองตัวเกินไป

สมัยก่อนแบงก์ชาติมีบทบาทหน้าที่ตอบสนองเป้าหมายของประเทศหลายอย่าง แต่ความจริงแล้วมาตรการที่แบงก์ชาติใช้ได้จริงๆ มีไม่กี่เครื่องมือ หลักๆ คือ อัตราดอกเบี้ย ซึ่งก็ทราบกันอยู่ดีว่าในสมการถ้าจะ solve ให้ได้ก็จะต้องมีตัวแปรมากกว่าเป้าหมายอย่างน้อย 1 ตัว แต่กรณีนี้ตัวแปรที่ใช้ได้ดูจะมีตัวเดียวแต่เป้าหมายมีเยอะแยะไปหมด

ปี 2541 หลังต้มยำกุ้งจึงมาคิดกันว่า ถ้าแบงก์ชาติทำได้อย่างเดียวจะเลือกอะไร ในเมื่อเห็นแล้วว่า ประเทศไม่มีคนดูแลให้เศรษฐกิจมีเสถียรภาพอย่างจริงจัง จึงเลือกให้แบงก์ชาติทำให้เศรษฐกิจมีเสถียรภาพเป็นเป้าหมาย คือดูแลให้เกิดเสถียรภาพ 3 ด้าน คือ ด้านราคา ด้านสถาบันการเงิน และด้านระบบการชำระเงิน แล้วระบุเป้าหมายเหล่านี้ในกฎหมายแบงก์ชาติ พ.ศ.2551

แล้วคนอื่นซึ่งมีหน้าที่ตรงกว่า ก็พยายามทำเป้าหมายอื่นๆ ไปจะดีกว่า ภายใต้สภาพประเทศที่สงบเรียบร้อย บริหารงานง่าย

ปัญหาใหญ่ที่สุดก็คือ พอเวลาแบงก์ชาติขึ้นดอกเบี้ยเพื่อให้เศรษฐกิจประเทศมีเสถียรภาพ ผู้ที่เดือดร้อนที่สุดก็มักจะเป็นรัฐบาล กล่าวคือ ธุรกิจต้องมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้น นักธุรกิจก็ไม่ชอบ และเมื่อไม่ชอบก็ไม่ชอบรัฐบาลที่ยอมเช่นนั้น

ในหลายกรณี ผู้ที่มีหนี้มากที่สุดและจะต้องเสียดอกเบี้ยมากที่สุดก็คือรัฐบาล วันนี้ก็มีหนี้อยู่ใกล้ๆ 50% ของรายได้ประชาชาติ และก็ไม่เคยต่ำกว่านี้มากนักมากว่า 20 ปีแล้ว

ผมก็ไม่ทราบว่าเป็นหนี้ที่อัตราดอกเบี้ยลอยตัวเท่าใด เงินในส่วนนี้รัฐบาลจะต้องเสียดอกเบี้ยเพิ่มทันทีทั้งที่ไม่ได้ใช้เงินเพราะรัฐบาลเก่าเป็นผู้ใช้ไปแล้วและก่อหนี้ไว้ และแน่นอน กู้ใหม่ก็จะต้องเสียดอกเบี้ยสูงขึ้น รัฐบาลก็ไม่ชอบอีก ยิ่งขาดดุลมากก็จ่ายได้มากโดยไม่ต้องรบกวนผู้เสียภาษี แต่ยิ่งขาดดุลมาก แบงก์ชาติก็ต้องยิ่งขึ้นดอกเบี้ยมากเพื่อชะลอความต้องการภาคเอกชน

ในที่สุด เมื่อผู้ถูกแต่งตั้งทำให้ผู้แต่งตั้งเดือดร้อนก็มักจะถูกปลด

เมื่อเป็นเช่นนั้นก็จะต้องทำให้ผู้ว่าการแบงก์ชาติมีอิสระคือรัฐบาลปลดไม่ได้ ไม่เช่นนั้นรัฐบาลก็จะปลดทุกคนที่พยายามสร้างเสถียรภาพในเศรษฐกิจ

ตอนร่างกฎหมายแบงก์ชาติ ได้พยายามทำให้แบงก์ชาติห่างจากการเมืองที่สุด

ในการแต่งตั้งผู้ว่าการใช้วิธีตั้งคณะกรรมการเลือกผู้ว่าฯ ซึ่งในโลกนี้ไม่มีใครทำ เพราะสำคัญกับรัฐบาลเกินไปที่จะให้คนอื่นเลือกผู้ว่า แต่การแต่งตั้งคณะกรรมการก็กำหนดกฎหมายไว้ให้ Soft มาก รัฐบาล Influence ได้สูง นานๆ ครั้งรัฐบาลก็มีบทบาทในนโยบายการเงินได้พอสมควร

ในการดำเนินนโยบายเพื่อดูแลเสถียรภาพด้านต่างๆ ให้มีคณะกรรมการที่เป็นคนนอกซึ่งแต่งตั้งโดยทางฝ่ายผู้ว่าการหรือคณะกรรมการของแบงก์ชาติ ไม่ได้แต่งตั้งจากกระทรวงการคลังหรือรัฐบาล มีอยู่ประมาณครึ่งหนึ่งของแต่ละคณะกรรมการ พอมีเรื่องอะไรที่จะต้องทะเลาะกันก็จะเป็นผลมาจากมติของคณะกรรมการที่มีคนนอกอยู่ด้วย ไม่ใช่ผู้ว่าแบงก์ชาติดับเครื่องชนรัฐบาลแต่อย่างเดียว เหมือนในอดีต

ในการปลดผู้ว่าการใช้วิธีเขียนกฎหมายไม่ให้มีบทใดที่ให้รัฐบาลปลดผู้ว่าแบงก์ชาติ แต่ให้ประธานแบงก์ชาติและกรรมการแบงก์ชาติมีหน้าที่พิจารณาผลการปฏิบัติงานของผู้ว่าการ ซึ่งตีความได้กลายๆ ว่า น่าจะปลดห่วงแบงก์ชาติได้ โดยเฉพาะเขียนกฎหมายเปลี่ยนตัวผู้ว่าการจากการเป็นประธานกรรมการ ธปท.โดยตำแหน่งลงมาเป็นรองประธานแทน เพราะท่านคงไม่เสนอปลดตัวเอง

พอร่างกฎหมายแบงก์ชาติ พ.ศ. 2551 เข้าคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องก็ยุ่ง คณะกรรมการเป็นข้าราชการหรือผู้พิพากษาทั้งนั้น ก็มีการไม่ยอมรับว่าแบงก์ชาติจะอิสระจากรัฐบาลอย่างเด็ดขาด

จึงมีการเติมว่า “รัฐมนตรีคลังสามารถปลดผู้ว่าแบงก์ชาติได้ แต่ต้องระบุความผิดชัดแจ้ง”

ตอนนั้น ออกกฎหมายเร็วไปสัก 6 เดือน ยังไม่มีหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญให้เห็นกันแบบโจ่งครึ่มเต็มไปหมด ไม่เช่นนั้นแบงก์ชาติอาจได้ไปเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญด้วยแล้วก็ได้ และแน่นอนละ ผู้ว่าการก็จะอิสระตามกันไปด้วย

ที่เล่ามาทั้งหมดคือ ความอิสระตามกฎหมาย (De Jure) ซึ่งวิธีนี้ก็ช่วยได้มากเพราะคนไม่ค่อยกล้าขัดกฎหมายนัก

แต่ในยุคท่านผู้ว่าฯประสาร ไตรรัตน์วรกุล มีสถานการณ์มากมายที่เป็นชนวนให้เกิดปรากฏการณ์ “ปลดผู้ว่าการ” อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งผมก็ติดตามดู และทราบจากการบอกเล่าว่าในคณะกรรมการแบงก์ชาติเคยมีการระบุความไม่เหมาะสมของท่านผู้ว่าประสารและบันทึกรายงานการประชุมไว้

แต่เสร็จแล้วไม่เกิดมีการปลดในทันที

ซึ่งปกติจะทำของอย่างนี้ต้องทำทันทีไม่ให้รู้ตัว ชนิด หนึ่ง สอง สาม โป้ง เลย

ไม่เช่นนั้นก็จะมีคนโทรมาห้ามไว้ หรือ Moody’s ขู่ว่า ถ้าผู้ว่าแบงก์ชาติถูกปลดไปก็จะขาดความเชื่อมั่นต้องลดเครดิตประเทศ ฯลฯ

ท่านผู้ว่าฯประสาร ท่านเก่งมาก ช่วงที่มีเรื่องดอกเบี้ย เรื่องอะไรต่างๆ นานา ข่าวก็ออกมาว่า “อยากปลด” เช้าหน บ่ายหน ขนาดนั้น ท่านก็สู้ประคองตัวและหาทางลงได้แจ๋วอย่างที่ไม่มีใครคาดคิด

เวลาท่านเจอสื่อก็ไม่ได้ดับเครื่องชน พูดแต่ว่า “อะไรเหยอๆ อะไรเหยอๆ ไปเรื่อยๆ”

ท่านไม่ตอบว่า “ไม่ใช่ ไม่ดี” ท่านไม่โต้ตอบอะไรอยู่หลายสัปดาห์ จนกระทั่งเรื่องมันตายไปเอง

มันจึงไม่ใช่ หนึ่ง สอง สาม โป้ง ทั้งที่การปลดผู้ใหญ่ต้อง หนึ่ง สอง สาม โป้ง รอไม่ได้

สุดท้ายท่านก็รอดมาได้

คุณสมบัติของท่านผู้ว่าประสารคือ ท่านเป็นคนสุขุม มีเหตุมีผล เป็นเรื่องเป็นราว พูดจารู้เรื่อง และมีความคิดที่เป็นระบบมาก ขณะเดียวกัน ท่านค่อนข้างถ่อมตัว ทั้งที่รู้มาก แต่ไม่เคยลุกขึ้นมาบอกใครว่า ท่านฉลาด ท่านรู้ และในด้านอารมณ์ท่านค่อนข้าง Stable มาก ใจเย็น อดทน แล้วก็ทนเฉยๆ ได้เก่งด้วย

ท่านเก่งกว่าผมนะ ที่ทำให้แบงก์ชาติรอด และทำให้ความเป็นอิสระของแบงก์ชาติปรากฏสู่สาธารณะ ถ้าเป็นผมก็คงถูกปลด ไม่สามารถมาพูด “อะไรเหยอๆ” อย่างใจเย็นได้อย่างท่าน

ผมต้องขอชื่นชมท่านผู้ว่าฯ ประสารที่สร้างความอิสระให้แบงก์ชาติอีกชนิด คือความอิสระ De Facto คือวิธีที่ทำให้ “ความเป็นอิสระของแบงก์ชาติเกิดขึ้นในความเป็นจริง” ทั้งที่ไม่มีกฎหมายกำหนด ทำได้บ่อยๆ มีผลน้อยกว่ามีกฎหมายชัดแจ้งไม่มากนัก

ความอิสระของแบงก์ชาติที่มาจาก De Facto ไม่ได้มาจากกฎหมาย จึงรอผู้ว่าการท่านต่อๆ มา ทำให้เกิดปรากฏการณ์เช่นนี้หลายครั้ง ก็จะสร้างการยอมรับต่อสาธารณชน คล้ายกับ Common Law ของอังกฤษที่ไม่ได้เขียนไว้เป็นพระราชบัญญัติ แต่ทุกฝ่ายยอมรับให้เป็นกฎหมายเชิงปฏิบัติ

ต้องขอสดุดีท่านผู้ว่าฯ ประสารที่ทำให้แบงก์ชาติได้มีอิสระเพิ่ม ทั้งที่กฎหมายเขียนไว้ไม่ดี

...................................................

หมายเหตุท้ายบทความ

หนังสือ สดุดี (คนอื่น) เล่มมีอยู่ ๑๑ บท ตามด้วยบทสัมภาษณ์พิเศษอีกสองคน ชื่อของแต่ละบทที่ตั้งไว้ไม่สามารถเดาได้เลยว่าจะสดุดีใคร อย่างเช่น จักจั่นที่โรงแรมเคมปินสกี้ ความอิสระของแบงก์ชาติ โชติช่วงชัชวาล และภาษีคนรวย ยกเว้นอยู่บทเดียวที่บอกกันโต้ง ๆ คือ สดุดีคุณธารินทร์ (ซึ่งจะเป็นธารินทร์ไหนไปเสียไม่ได้ นอกจากธารินทร์ นิมมานเหมินท์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งเดี๋ยวนี้ก็หายไปจากแวดวงสื่อแล้วเหมือนกัน)

ส่วนบทอื่นจะเป็นการสดุดีใครบ้างนั้น อันนี้ต้องลองไปเปิดดูเอง

แรงบันดาลใจของหม่อมเต่าในการเขียนหนังสือเล่มนี้ขึ้นมาก็คือ มีคนที่ทำความดีที่สำคัญจำนวนมากที่ไม่ได้รับการรับรู้ ไม่ได้รับการชื่นชมตามสมควร หม่อมเต่าก็เลยเขียนหนังสือขึ้นเพื่อเป็นกำลังใจต่อคนที่ทำความดีทุกคนว่า อย่าท้อกับการทำความดี ถึงอย่างไรก็ต้องมีคนเห็น อย่างที่เอามาเป็นสโลแกนในการโปรโมตหนังสือว่า

ทำความดี อย่าคิดว่าไม่มีใครเห็น

ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล
หนังสือ สดุดี (คนอื่น)