ศาลปกครองพิพากษาห้ามกรมศิลป์กำหนดเขตโบราณสถานเฉพาะส่วนวัดพระมหาธาตุวรมหาวิหาร

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำพิพากษาห้ามอธิบดีกรมศิลปากรกระทำการกำหนดเขตที่ดินเป็นเขตของโบราณสถานเฉพาะส่วนที่วัดพระมหาธาตุวรมหาวิหารคัดค้าน

ผู้สื่อข่าวรายงานว่า เมื่อวันที่ 10 ม.ค. 2564 ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ 423/2561 หมายเลขแดงที่ 3/2564 ระหว่าง วัดพระมหาธาตุวรมหาวิหาร กับอธิบดีกรมศิลปากร

ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (อธิบดีกรมศิลปากร) ได้ส่งรายงานการสำรวจพื้นที่ แผนผังบริเวณ และกำหนดเขตที่ดินโบราณสถานวัดพระมหาธาตุวรมหาวิหารมาให้ผู้ฟ้องคดีทราบ ซึ่งตามรายงานการสำรวจโบราณสถานวัดพระมหาธาตุวรมหาวิหารดังกล่าว ได้กำหนดพื้นที่โบราณสถานมีสิ่งสำคัญในบริเวณโบราณสถาน ดังนี้ พระบรมธาตุเจดีย์ พระวิหารหลวง วิหารธรรมศาลา วิหารทับเกษตร วิหารพระทรงม้า วิหารเขียน วิหารโพธิ์ลังกา วิหารสามจอม (วิหารศรีธรรมโศกราช) วิหารพระแอด (วิหารพระมหากัจจายนะ) วิหารโพธิ์พระเดิม ระเบียงคด มณฑปพระพุทธบาทจำลอง เจดีย์ราย เจดีย์หน้าบานประตูเหมรังสี ซุ้มประตูเยาวราช และสถูปเจดีย์หินหกเหลี่ยม

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกำหนดเขตที่ดินโบราณสถานของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ถูกต้อง เนื่องจากเป็นการกำหนดเขตโบราณสถานที่รวมพื้นที่ของวัดทั้งหมด ซึ่งผู้ฟ้องคดียินยอมให้กันแนวเขตโบราณสถานได้บางส่วน ได้แก่ พระบรมธาตุเจดีย์ พระวิหารหลวง วิหารทับเกษตร วิหารพระทรงม้า วิหารเขียน วิหารโพธิ์ลังกา วิหารสามจอม วิหารพระแอด วิหารโพธิ์พระเดิม ระเบียงคด มณฑปพระพุทธบาทจำลอง เจดีย์ราย และกำแพงวัด ส่วนวิหารโพธิ์พระเดิมและมณฑปพระพุทธบาทจำลอง ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดที่ดินโดยรอบและที่ดินบริเวณส่วนอื่นภายในเขตกำแพงของผู้ฟ้องคดีทั้งหมดเป็นเขตของโบราณสถานด้วย ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการกำหนดที่เป็นเขตของโบราณสถาน ขอให้ศาลมีคำสั่งระงับการกำหนดแนวเขตที่ดินโบราณสถานของวัดพระมหาธาตุวรมหาวิหาร (เฉพาะส่วน) ในเขตพื้นที่สีขาวตามผังบริเวณวัดพระมหาธาตุวรมหาวิหาร

ข้อเท็จจริงปรากฏต่อศาลว่า ผู้ฟ้องคดีไม่คัดค้านการขึ้นทะเบียนโบราณสถาน รายการสิ่งสำคัญจำนวน 16 รายการ ได้แก่ (1) พระบรมธาตุเจดีย์ (2) พระวิหารหลวง (3) วิหารธรรมศาลา (4) วิหารทับเกษตร
(5) วิหารพระทรงม้า (6) วิหารเขียน (7) วิหารโพธิ์ลังกา (8) วิหารสามจอม (วิหารศรีธรรมโศกราช) (9) วิหารพระแอด (วิหารพระมหากัจจายนะ) (10) ระเบียงคด (11) เจดีย์ราย (12) เจดีย์หน้าบานประตู
เหมรังสี (13) ซุ้มประตูเยาวราช และ (14) สถูปเจดีย์หินหกเหลี่ยม (15) วิหารโพธิ์พระเดิม และ (16) มณฑปพระพุทธบาทจำลอง

ดังนั้น เมื่อสิ่งปลูกสร้างทั้งสิบหกรายการดังกล่าว สร้างขึ้นโดยมีลักษณะและรูปแบบทางศิลปะและสถาปัตยกรรมแตกต่างกัน มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ มีวัฒนธรรมหลายยุคสมัย ได้แก่ วัฒนธรรมศรีวิชัย วัฒนธรรมอยุธยา วัฒนธรรมธนบุรี และวัฒนธรรมรัตนโกสินทร์ มีอายุระหว่างพุทธศตวรรษที่ 18 – 25 สิ่งก่อสร้างดังกล่าว จึงมีลักษณะเป็นโบราณสถาน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีอำนาจขึ้นทะเบียนโบราณสถานสิ่งก่อสร้างจำนวน 16 รายการดังกล่าว เพื่อประโยชน์ในการดูแลรักษาและการควบคุมโบราณสถานได้ตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ. 2504

ส่วนการกำหนดเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นเขตของโบราณสถานนั้น ศาลเห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะมีอำนาจดุลพินิจในการกำหนดเขตที่ดินตามที่เห็นสมควรเป็นเขตของโบราณสถาน ซึ่งในทางกฎหมายให้ถือว่าเป็นโบราณสถาน การใช้อำนาจดุลพินิจดังกล่าวก็ต้องคำนึงถึงสิทธิในทรัพย์สินที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองตามมาตรา 37 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา 33 มาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2504 ด้วย

เมื่อตามแผนผังบริเวณที่ดินของผู้ฟ้องคดี รับฟังได้ว่า บริเวณทิศเหนือที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีสิ่งสำคัญ คือ วิหารโพธิ์พระเดิม และมณฑปพระพุทธบาทจำลอง ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้กำหนดเป็นโบราณสถาน บริเวณโดยรอบมีสิ่งปลูกสร้างต่าง ๆ คือ กุฏิศาลา และอาคารต่าง ๆ เช่น อาคารอเนกประสงค์เฉลิมพระเกียรติ อาคารพุทธสมาคมนครศรีธรรมราช อาคาร 26 ศตวรรษ หอระฆัง เป็นต้น และบริเวณทิศใต้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมิได้มีสิ่งสำคัญที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดเป็นโบราณสถาน

การที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดเขตที่ดิน ซึ่งเป็นที่ตั้งของอาคารบริเวณด้านทิศเหนือและด้านทิศใต้ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งอยู่ภายในบริเวณรั้วของผู้ฟ้องคดีทั้งหมด และมิได้เป็นที่ดินส่วนที่ติดต่อกับที่ตั้งโบราณสถานรายการที่ 1 ถึงรายการที่ 14 ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีมิได้แสดงให้ศาลเห็นว่าขอบเขตโบราณรายการที่ 15 วิหารโพธิ์พระเดิม และรายการที่ 16 มณฑปพระพุทธบาทจำลอง ซึ่งแยกออกจากกลุ่มโบราณสถานรายการที่ 1 ถึงรายการที่ 14 มีขอบเขตอย่างไร และการกำหนดเขตที่ดินโดยรอบโบราณสถานให้เป็นเขตของโบราณซึ่งในทางกฎหมายให้ถือว่าเป็นโบราณสถานด้วย มีเหตุผลความจำเป็นที่ต้องกำหนดพื้นที่กำหนดภายในกำแพงของผู้ฟ้องคดีทั้งหมด เพื่อประโยชน์ในการคุ้มครองดูแลรักษาโบราณสถาน การบูรณะ การซ่อมแซม โบราณสถานอย่างไร

และโดยที่การใช้ประโยชน์พื้นที่ในเขตของโบราณสถานของผู้ฟ้องคดีต้องอยู่ภายใต้บังคับตามมาตรา 7 ทวิวรรคหนึ่ง และมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ. 2521 ซึ่งกำหนดห้ามปลูกสร้างอาคารภายในเขตโบราณสถานหรือภายในบริเวณโบราณสถาน เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ถูกฟ้องคดี และถ้าหนังสืออนุญาตนั้นกำหนดเงื่อนไขไว้ประการใดก็ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขนั้นด้วย อันเป็นการรอนสิทธิหรือจำกัดสิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่วัด คือ ที่ตั้งของวัด ตลอดจนเขตของวัด และที่ธรณีสงฆ์ คือ ที่ซึ่งเป็นสมบัติของวัด ซึ่งกฎหมายกำหนดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์และการโอนกรรมสิทธิ์ไว้ตามมาตรา 33 และมาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2504

ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดเขตที่ดินเฉพาะส่วนที่ผู้ฟ้องคดีคัดค้าน การกำหนดให้เป็นเขตของโบราณสถานซึ่งถือเป็นโบราณสถานด้วย จึงเป็นการใช้อำนาจรอนสิทธิหรือจำกัดสิทธิเหนือพื้นดินของผู้ฟ้องคดีทำนองเดียวกับการใช้อำนาจเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 และถือเป็นการใช้ดุลพินิจกำหนดเขตที่ดินเป็นเขตของโบราณสถานที่เกินส่วนแห่งความจำเป็นตามมาตรา ๓๗ วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อันเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

พิพากษาห้ามผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการกำหนดเขตที่ดินเป็นเขตของโบราณสถานเฉพาะส่วนที่ผู้ฟ้องคดีคัดค้าน