สมชัย จิตสุชน : เปิดเมืองอย่างไรให้เศรษฐกิจขยับและคุมการระบาดได้

"...ผมมีข้อเสนอเบื้องต้นว่า ยังคงปิดสถานประกอบการที่ก่อให้เกิดการรวมตัวอย่างแออัดของคน รักษาระยะห่างยาก อากาศไม่ถ่ายเท พฤติกรรมของคนก็มักขาดการระมัดระวังหรือมีแนวโน้มไม่ให้ความร่วมมือในการป้องกันการระบาด เช่น สนามมวย สถานบันเทิง ผับ บาร์ การแสดงคอนเสิร์ต โรงภาพยนตร์ โต๊ะสนุ๊กเกอร์ และควรปิดบ่อนพนันต่างๆ ที่ผิดกฎหมายอยู่แล้วให้ได้ผลจริง เพราะเป็นแหล่งแพร่เชื้อที่สำคัญ..."

ผมเชื่อว่าคำถามที่ก้องอยู่ในใจคนจำนวนมากขณะนี้ คือ อะไรจะเกิดขึ้นหลังครบกำหนดปิดเมืองวันที่ 30 เมษายน 2563 เราจะยังต้องปิดเมืองต่อไปไหม

ปิดแบบลดความเข้มข้น เพราะตัวเลขคนติดเชื้อที่เพิ่มน้อยลงในระยะหลัง หรือ ปิดแบบเพิ่มความเข้มข้น เพราะยังไม่แน่ใจว่ามีคนติดเชื้อที่ไม่แสดงอาการอยู่อีกเท่าไร คนส่วนใหญ่คงทำใจแล้วว่าไม่มีทางเปิดทุกอย่างกลับไปเหมือนก่อนการระบาดได้ ทางเลือกที่น่าจะเหลืออยู่จริง ๆ คือ ลดระดับ คงระดับ หรือเพิ่มระดับการปิดเมือง การเลือกทางใดทางหนึ่งสำคัญมากเพราะมีผลทั้งต่อโอกาสการระบาดหนักในระยะถัดไป ผลกระทบต่อภาพรวมเศรษฐกิจ และที่สำคัญคือผลกระทบต่อคนยากคนจนและผู้ด้อยโอกาสว่าจะผ่านวิกฤติครั้งยิ่งใหญ่นี้ได้อย่างไร

ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจก่อนว่าการปิดเมืองเป็นมาตรการภาคบังคับเพื่อให้คนเว้นระยะทางสังคม (social distancing) มาตรการหนึ่งเท่านั้น ในความจริงยังมีมาตรการอื่นในการลดการระบาดได้อีกเช่นการบังคับทุกคนใส่หน้ากากเมื่อออกจากบ้านหรือเฉพาะเมื่ออยู่ในที่แออัด หรือบางประเทศก็ห้าม ‘การชุมนุมตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป’ ยกเว้นเป็นสมาชิกครอบครัวเดียวกัน และที่สำคัญเรายังสามารถมีมาตรการได้อีกอย่างน้อย 3 กลุ่มที่ไม่เข้าข่ายการบังคับ ประกอบด้วย

(ก) การให้ความรู้ประชาชนในการป้องกันการติดเชื้อว่าอะไรได้ผลดีแต่ไม่ได้บังคับให้ทำ เช่นใส่หน้ากากเมื่อออกนอกบ้านทุกคร้ง ล้างมือบ่อยๆ อย่างถูกวิธี รักษาระยะห่างจากคนอื่น 2 เมตร มาตรการกลุ่มนี้เราทำมาแล้ว และดูท่าจะได้ผลดีเพราะคนตื่นตัวกันมาก

(ข) สถานประกอบการหรือสถานที่ต่าง ๆ มีมาตรการโดยสมัครใจของตนเองที่รัฐไม่ได้บังคับ เช่นวัดไข้ผู้มาติดต่อ ไม่ให้เข้าสู่บริเวณถ้าไม่ได้ใส่หน้ากาก

(ค) ภาครัฐยกระดับการตรวจหาผู้มีเชื้อในผู้ที่ไม่มีอาการหรือมีอาการอื่นที่ชวนให้สงสัย การตามรอยกลุ่มเสี่ยง การกักกันในสถานที่รัฐกำหนดหรือที่บ้าน

@บทเรียนจากต่างประเทศ

ในขณะที่การปิดเมืองถูกนำมาใช้คาดว่าเป็นเพราะบทเรียนจากจีนที่ปิดเมืองอู่ฮั่น ‘ความสำเร็จ’ ของเกาหลีใต้ที่ไม่ได้ปิดเมืองแต่ควบคุมการระบาดได้ดีก็ทำให้มีข้อเรียกร้องมากขึ้นเรื่อย ๆ ต่อกลุ่มมาตรการ (ค) เกาหลีใต้สามารถรักษาอัตราการเพิ่มของผู้ป่วยให้ไม่เกินร้อยละ 1 หลังจากจำนวนผู้ป่วยสะสมขึ้นหลัก 1 หมื่นคนเมื่อต้นเดือนเมษายน โดยอัตราการป่วยใหม่ต่อผู้ป่วยสะสมของเกาหลีใต้ลดลงมาตลอด ซึ่งเมื่อเทียบกับประเทศในยุโรปและสหรัฐอเมริกา ถือได้ว่าเป็นความสำเร็จในการควบคุมการระบาดที่น่าพอใจยิ่ง เช่น หากเทียบอิตาลีที่อัตราการเพิ่มผู้ป่วยใหม่สูงถึง 15-20% ตอนที่ผู้ป่วยสะสมประมาณ 1 หมื่นคน และแม้เริ่มส่งสัญญาณช้าลง แต่ก็ยังคงอยู่ระดับ 3-4% เมื่อผู้ป่วยสะสมไปถึงหลักแสนคนแล้ว ที่สำคัญคือเกาหลีใต้ไม่ได้มีมาตรการปิดเมืองที่แรงเท่าอิตาลี หลายคนจึงคิดว่าประสบการณ์ของเกาหลีใต้เป็นเสมือน ‘แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์’ ที่ไทยควรเลียนแบบตาม

นอกจากนี้ไต้หวันยังถือเป็นอีกกรณีที่สนับสนุนมาตรการกลุ่ม (ค) โดยไต้หวันมีจำนวนผู้ป่วยสะสม ณ วันที่ 7 เมษายน เพียง 376 คน คิดเป็น 16 คนต่อประชากร 1 ล้านคน หรือเพียงครึ่งหนึ่งของไทย (32 ต่อ 1 ล้านคน) ทั้งที่ไต้หวันเป็นประเทศแรก ๆ ที่พบผู้ติดเชื้อ คือช้ากว่าไทยเพียง 1 สัปดาห์ และใช้เวลา 56 วันเท่ากันกับไทยที่จำนวนผู้ป่วยสะสมเพิ่มเป็น 100 คน แต่หลังจากนั้นการเพิ่มจำนวนผู้ป่วยช้ากว่าไทยมาก และเช่นเดียวกับเกาหลีใต้ ไต้หวันไม่ได้มีมาตรการปิดเมือง แม้ผู้ป่วยกว่าครึ่งจะอยู่ในไทเปและนิวไทเป เมื่อเทียบกับเกาหลีใต้ ไต้หวันทำการตรวจเชื้อน้อยกว่ามาก คือประมาณ 1,500 คนต่อหนึ่งล้านคน คิดเป็นเพียงประมาณหนึ่งในหกของเกาหลีใต้ จุดเด่นของไต้หวันจึงดูจะเป็นการตามรอยกลุ่มเสี่ยงและการกักกัน

สิ่งที่ต้องพึงระวังคือการตีความตัวเลขข้างต้นว่าหมายถึงมาตรการใดได้ผล ไม่ได้ผล นั้นทำไม่ง่ายอย่างที่คิด ยังไม่อาจสรุปได้ว่าถ้าทำมาตรการ (ค) ก็สามารถลดระดับมาตรการปิดเมืองหรือมาตรการอื่นลงได้อย่างมาก ในความเป็นจริงยังมีปัจจัยอื่นอีกมากที่กระทบ เช่น ความรู้ของประชาขนในการป้องกันโรค ระดับความร่วมมือโดยสมัครใจ มาตรการของสถานประกอบการและหน่วยงานที่กล่าวถึงข้างต้นล้วนอาจเป็น game changers ได้ทั้งสิ้น

ตัวอย่างเช่น มีหลายคนเชื่อว่าการที่ทุกคนใส่หน้ากาก (ไม่ใช่เฉพาะให้ผู้ป่วยใส่เหมือนที่ WHO เคยให้แนวทางไว้และหลายประเทศในยุโรปและอเมริกาดำเนินตามในตอนแรก จนกระทั่งการระบาดเพิ่มสูงมากแล้วจึงเปลี่ยนมาแนะนำให้ใส่ทุกคน) เป็นปัจจัยที่สำคัญกว่า กรณีประเทศญี่ปุ่นที่จนกระทั่งเร็ว ๆ นี้ ยังถือได้ว่ามีการเพิ่มของผู้ป่วยน้อย คือใช้เวลาถึง 66 วันกว่าจำนวนผู้ป่วยสะสมจะขึ้นระดับพันคน นานกว่าประเทศอื่น ๆ มาก ทั้งที่ไม่ได้ใช้การตรวจมาก (เพียง 300 กว่าคนต่อหนึ่งล้าน คิดเป็นเพียงหนี่งในห้าของไต้หวันและหนึ่งในสามสิบของเกาหลีใต้) และไม่มีมาตรการปิดเมือง อาจมาจากปัจจัยเชิงวัฒนธรรม เช่น การเว้นระยะห่างทางสังคมและการรักษาความสะอาดของคนในชาติในภาวะปกติก็เป็นได้ ความรุนแรงของการระบาดในอิตาลีก็อาจมาจากปัจจัยเชิงวัฒนธรรมเช่นกัน

@สิ่งที่ต้องทำแน่ๆ

ผมเสนอว่าเราต้องทำการผสมผสานหลายมาตรการในสัดส่วนที่เหมาะสมและตรงกับบริบททางสังคมเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ สำหรับประเทศไทย ผมขอเสนอแนวทางการเปิดเมืองหลังวันที่ 30 เม.ย. ดังนี้

เรื่องแรกที่ต้องทำคือให้ความรู้ประชาชนในด้านการป้องกันตัวเองในหลากหลายสถานการณ์ ไม่ว่าการปฏิบัติตัวเมื่ออยู่ร่วมกันในครอบครัว ในหอพัก ในคอนโดมิเนียม หรือเมื่อไปซื้อของตลาดสด ร้านค้ามินิมาร์ท การเดินทางแบบไหนปลอดภัย เช่น การนั่งเรือที่อากาศถ่ายเทสะดวกมีความเสี่ยงน้อยกว่ารถเมล์แอร์ เป็นต้น ต้องกระจายความรู้นี้ไปสู่ทุกพื้นที่ ทุกกลุ่มประชากร ทุกชั้นฐานะ และที่สำคัญต้องมีแนวทางสื่อสารที่จะช่วยกระตุ้นให้ประชาชนนำความรู้เหล่านี้มาใช้อย่างสมัครใจ และอย่างทั่วถึง

พร้อมกันนั้นต้องเพิ่มความครอบคลุมของมาตรการตรวจเชื้อ แกะรอย กักกัน เป็นสิ่งที่ต้องทำในทุกกรณีของการระบาด และต้องทำให้เข้มข้นขึ้น เพื่อป้องกันผู้ติดเชื้อและกลุ่มเสี่ยงไม่ให้มีโอกาสแพร่เชื้อ เรื่องการตรวจเชื้อนี้ทราบว่าศักยภาพของไทยกำลังเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และน่าจะเพิ่มการตรวจได้มากขึ้นมากแม้จะยังไม่เท่ากับเกาหลีใต้และเยอรมัน แต่เรื่องการแกะรอยและการกักกันอาจจะยังต้องยกระดับให้มีประสิทธิภาพมากกว่านี้ ตัวอย่างเช่น การใช้ระบบแพทย์ทางไกลในการคัดแยกว่าใครควรได้รับการตรวจ ใครควรกักกัน ซึ่งเป็นวิธีให้บริการประชาชนจำนวนมากโดยใช้บุคลากรทางการแพทย์จำนวนน้อย และยังช่วยให้เข้าถึงชุมชนในพื้นที่ห่างไกลได้ด้วย

@เปิดเมืองอย่างค่อยเป็นค่อยไป

เมื่อทำได้ทั้งหมดข้างต้นแล้ว จึงเริ่มพิจารณาทยอยเปิดเมืองแบบค่อยเป็นค่อยไป โดยทำการแยกแยะสถานที่ที่ปัจจุบันถูกสั่งให้ปิดหรือให้ดำเนินการอย่างจำกัด (ปัจจุบันมี 34 ประเภทในพื้นที่ กทม.) ว่ามี (๑) มีความเสี่ยงตามธรรมขาติต่อการระบาดของเชื้อมากเพียงใด (๒) สามารถมีมาตรการบรรเทาความเสี่ยงดังกล่าวลงได้ด้วยต้นทุนที่ไม่มากเกินไปหรือไม่ ซึ่งจะเป็นมาตรการในรายละเอียดที่แตกต่างกันระหว่างประเภทกิจการ/กิจกรรม (๓) หากดำเนินการลดความเสี่ยงด้วยมาตรการที่ว่าจะส่งผลให้เศรษฐกิจในส่วนที่เกี่ยวข้องกลับมาใกล้ปกติได้มากน้อยเพียงใด การใช้เกณฑ์ทั้ง 3 ดังกล่าวต้องมีเหตุผลทางวิชาการ (รวมทั้งด้านการระบาดวิทยาและการวิเคราะห์ประโยชน์และต้นทุนด้านเศรษฐศาสตร์) มารองรับ เช่น ความสามารถในการเว้นระยะห่าง การถ่ายเทของอากาศ พฤติกรรมของผู้ร่วมในกิจกรรม เป็นต้น

โดยผมมีข้อเสนอเบื้องต้นว่า ยังคงปิดสถานประกอบการที่ก่อให้เกิดการรวมตัวอย่างแออัดของคน รักษาระยะห่างยาก อากาศไม่ถ่ายเท พฤติกรรมของคนก็มักขาดการระมัดระวังหรือมีแนวโน้มไม่ให้ความร่วมมือในการป้องกันการระบาด เช่น สนามมวย สถานบันเทิง ผับ บาร์ การแสดงคอนเสิร์ต โรงภาพยนตร์ โต๊ะสนุ๊กเกอร์ และควรปิดบ่อนพนันต่างๆ ที่ผิดกฎหมายอยู่แล้วให้ได้ผลจริง เพราะเป็นแหล่งแพร่เชื้อที่สำคัญ

ในกลุ่มที่เหลือผมขอแยกเป็น กลุ่มให้บริการสาธารณะกับประชาชน เช่น สถานศึกษา พิพิธภัณฑสถาน ห้องสมุด กลุ่มกิจการขนาดใหญ่ และกลุ่มกิจการขนาดเล็กของผู้ประกอบการชนชั้นกลางและรากหญ้า สำหรับกลุ่มแรก ผมเสนอว่าให้รัฐบาลเป็นผู้กำหนดมาตรการในรายละเอียดในการลดความเสี่ยงว่าต้องมีอะไรบ้าง เช่น ห้ามคนมีไข้เข้า ทุกคนต้องสวมหน้ากาก ต้องนั่งห่างกัน หมั่นล้างมือ เป็นต้น

กรณีกิจการขนาดใหญ่ ให้ทางสมาคมหอการค้า สภาอุตสาหกรรม เสนอแนวทางการป้องกันการระบาดที่เป็นรูปธรรมและมีรายละเอียดครบถ้วนในกรณีที่ได้รับอนุญาตให้เปิดกิจกรรม ตัวอย่างเช่น สมาคมผู้ค้าปลีกไทย ก็เสนอว่าห้างสรรพสินค้าจะทำอะไรบ้าง เช่น วัดไข้ลูกค้าทุกคนก่อนเข้าห้าง ถ้าพบไข้สูงจะไม่ให้เข้า จะจัดระเบียบการเดินซื้อของไม่ให้ใกล้ชิดกันเกิน 1.5 เมตร (ยกเว้นมาด้วยกัน) ต้องใส่หน้ากากทุกคน ทุกคนต้องหมั่นล้างมือด้วยเจลที่ห้างวางไว้ทุกระยะ 20 เมตร เป็นต้น สมาคมผู้ค้าปลีกไทยนำเสนอมาตรการรายละเอียดเหล่านี้ให้กับภาครัฐ ซึ่งจะทำการประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญด้านระบาดวิทยาที่เป็นกลางว่าเพียงพอหรือไม่ เมื่อได้ข้อสรุปร่วมกันก็ทดลองอนุญาตให้เปิด แล้วทำการเก็บข้อมูลผลการระบาดที่เกิดจากการเดินห้าง

@ร่วมด้วยช่วยคิด

กลุ่มที่มีความท้าทายในการกำหนดมาตรการลดความเสี่ยงคือกลุ่มกิจการขนาดเล็ก เพราะมีความหลากหลายมาก เช่น ร้านตัดผม ร้านเสริมสวย ร้านอาหารขนาดเล็ก และเจ้าของก็อาจไม่มีความรู้หรือเงินทุนไปจ้างนักระบาดวิทยามาช่วยออกแบบมาตรการ ผมเสนอว่าควรมีหน่วยงานกลางที่จะเป็นภาครัฐหรือมูลนิธิ มหาวิทยาลัย หรือสถาบันวิจัย เป็นเจ้าภาพในการรวบรวมความเห็นในลักษณะ crowdsourcing ระดมความเห็นจากสังคมโดยรวมว่ากิจการแต่ละประเภทสามารถมีมาตรการลดความเสี่ยงที่เป็นรูปธรรม ทำได้จริง อย่างไรบ้าง

ตัวอย่างเช่น ในประเทศจีนที่การระบาดเริ่มควบคุมได้และเริ่ม ‘เปิดเมือง’ เขาอนุญาตให้คนเข้ามานั่งทานอาหารในร้านได้โดยถ้าเป็นร้านเล็ก ๆ ที่ไม่สามารถรักษาระยะห่างระหว่างโต๊ะอาหารได้ ก็ให้ทำฉากกั้นระหว่างโต๊ะ เป็นต้น ความคิดที่ดูเป็นสิ่งละอันพันละน้อยเหล่านี้ไม่สามารถให้ภาครัฐเป็นผู้กำหนดได้ เพราะจะขาดความหลากหลายและขาดจินตนาการ ตัวอย่างของ crowdsourcing เช่น การระดมความคิดในเวปไซต์พันทิป หรือการสร้าง platform ในการระดมความคิด เจ้าภาพมีหน้าที่รวบรวม แยกแยะข้อเสนอสำหรับกิจการแต่ละประเภท จากนั้นก็ให้นักระบาดวิทยาและนักเศรษฐศาสตร์ นักบริหารธุรกิจ เป็นผู้ประเมินว่าข้อเสนอที่รวบรวมมานี้มาตรการใดน่าจะได้ผลมากที่สุด ต้นทุนไม่มาก

@ทดลองใช้ ประเมินผล ปรับมาตรการลดเสี่ยง

เมื่อสามารถกำหนดมาตรการลดเสี่ยงสำหรับกิจการทุกประเภทแล้ว ก็ส่งต่อให้ภาครัฐเป็นผู้ประกาศใช้โดยอาจแบ่งออกเป็นมาตรการบังคับให้ทำและมาตรการที่แนะนำให้ทำ มีบทลงโทษสำหรับผู้ไม่ทำตามมาตรการบังคับ จากนั้นก็ทำการทดลองใช้หลังวันที่ 30 เมษายนเป็นเวลาสัก 2 อาทิตย์ โดยในระยะแรกอาจไม่ใช้กับทั้งประเทศก็ได้ เลือกเฉพาะบางพื้นที่ เช่น บางเขตใน กทม. หรือบางจังหวัดมาเป็นพื้นที่ทดลอง โดยอาจทดลองในหลายพื้นที่และให้มีชุดมาตรการที่ต่างกัน เพื่อให้สามารถประเมินผลว่าชุดมาตรการใดน่าจะได้ผลดีกว่า

และเนื่องจากเชื้อไวรัสใช้เวลาในการฟักตัวเฉลี่ย 5-7 วัน เมื่อผ่านเวลาไป 2 อาทิตย์แล้ว ก็อาจสั่งให้ปิดเมืองเข้าสู่ระดับเดียวกับก่อนวันที่ 30 เมษายน แล้วนำข้อมูลการระบาดที่ได้จากแต่ละพื้นที่มาทำการศึกษาให้ได้ข้อสรุปก่อนว่าควรเดินหน้าต่อหรือไม่ ควรปรับมาตรการลดเสี่ยงอย่างไร ในระหว่างนั้นก็ควรมีมาตรการลดการเดินทางระหว่างเมืองลงเพื่อให้สามารถสรุปผลได้อย่างเที่ยงตรง อีกทั้งยังช่วยลดการแพร่ระบาดไปสู่พื้นที่อื่นด้วย

ข้อเสนอข้างต้นนี้เป็นเพียงแนวคิดเบื้องต้น อยากให้พวกเราช่วยกันปรับช่วยกันแต่งเพื่อให้ได้แนวทางการดำเนินการที่ทำให้สามารถเปิดเมืองได้อย่างค่อยเป็นค่อยไป ป้องกันการระบาดไม่ให้ขยายวงกว้างจนเอาไม่อยู่ ในขณะที่ภาคเศรษฐกิจก็เริ่มกลับมาทำงานได้ และที่สำคัญคือลดความเดือดร้อนของคนยากคนจนลง มาตรการภาครัฐในการเยียวยาเศรษฐกิจก็จะมีต้นทุนน้อยลงได้เช่นกัน

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย