บทเรียนจากการจัดการน้ำท่วมหาดใหญ่

"...ทั้งสะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลไทยไม่มีที่ปรึกษาทางนโยบาย (Policy Advisor) หน่วยนโยบาย (Policy Unit) และคลังสมอง (Think Tank) เป็นของตัวเอง แต่ใช้วิธีคิดแก้ปัญหาเฉพาะหน้าอย่างไม่เป็นระบบ ขณะที่ระบบราชการทำงานแยกจากกันเป็นส่วน ๆ ขาดการประสานงานกัน..."

1. บทเรียนจากน้ำท่วมหาดใหญ่

น้ำท่วมหาดใหญ่และจังหวัดอื่น ๆ ในภาคใต้ที่ผ่านมา นับเป็นความสูญเสียครั้งใหญ่ของประเทศไทย ขณะเดียวกัน เป็นบทเรียนที่ควรจดจำและนำไปแก้ไข

ในทางวิชาการ ปัญหาน้ำท่วมนับเป็นการศึกษาเชิงสหวิทยาการ (Interdisciplinary Study) สำหรับด้านรัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์และนโยบายสาธารณะแล้ว เน้นการจัดการวิกฤติ (Crisis Management)

2. องค์ความรู้การจัดการน้ำท่วมของตะวันตก

โรเซนทาลและฮาร์ต (Rosenthal & Hart, Eds, 1998, Flood Response and Crisis Management in Western Europe) อธิบายว่า การจัดการน้ำท่วม (Flood Management) มีองค์ความรู้หลัก 4 ด้าน ได้แก่

(1) การสื่อสารความเสี่ยงและกระบวนการเตือนภัย (Risk Communication and Warning Processes)

การสื่อสารความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพ ได้แก่ การแยกระหว่างน้ำท่วมไหลบ่าทะลักอย่างรวดเร็ว (flash flood) กับน้ำล้นตลิ่ง (riverine flood) เพราะน้ำล้นตลิ่งสังเกตง่ายกว่าและความรู้ของท้องถิ่นบอกได้ว่าน้ำจะท่วมเมื่อใด แต่กรณีน้ำท่วมไหลบ่าทะลักอย่างรวดเร็วนั้น ความรู้ของท้องถิ่นจะไม่เพียงพอ

การสื่อสารความเสี่ยงน้ำท่วมต้องชัดเจน แม่นยำ และใช้วิธีการประสานงานกันหลายหน่วยงาน เพราะต้องใช้ความรู้หลายสาขาและหลายด้าน อีกทั้งต้องมีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน โดยเฉพาะผู้นำในการสื่อสารวิกฤติ

(2) การตัดสินใจสั่งอพยพ (Evacuation Decision-Making)

การตัดสินใจสั่งอพยพหนีน้ำท่วมเป็นสิ่งสำคัญมาก เพื่อบรรเทาความรุนแรงของปัญหาและต้องมีเวลาเตือนเพียงพอ

ในเนเธอร์แลนด์ ใช้วิธีวางแผนภัยพิบัติ โดยออกกฎหมายภัยพิบัติฉบับใหม่ (a new Disaster Act) เมื่อ ค.ศ. 1985 และกำหนดผู้รับผิดชอบเอาไว้ชัดเจน ดังภาพ

การจัดการภัยพิบัติฉุกเฉินในเนเธอร์แลนด์นั้น ท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญตามระบบการกระจายอำนาจ เว้นแต่สถานการณ์ร้ายแรงมากขึ้นและเกินความสามารถของท้องถิ่นแห่งเดียว จังหวัดหรือหน่วยงานระดับชาติ โดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย จะตัดสินใจเข้ามาประสานงานและแทรกแซง

ระบบการเตือนภัยของเนเธอร์แลนด์ กระทำโดยการตั้งสถาบันจัดการน้ำและบำบัดน้ำเสีย (Water Management and Waste Water Treatment) ภายในประเทศ ส่วนการพยากรณ์ระดับน้ำ กระทำโดยใช้เทคนิคการสร้างแบบจำลอง (Simulation Techniques) ซึ่งเป็นระบบข้ามสายงาน และร่วมมือกับประเทศอื่น

ความสำเร็จของการเตือนภัยขึ้นอยู่กับการจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงาน การส่งคำเตือนให้ทันเวลา และเกี่ยวข้องกับหลายองค์การที่จะร่วมมือกันถ่ายทอดข้อมูลออกไป

ในเนเธอร์แลนด์ สถาบันอื่นมีกำหนดให้มีบทบาทรองจากสถาบันการจัดการน้ำ ได้แก่ สถาบันพยากรณ์อากาศ (the Royal Dutch Meteorological Institute) และสถาบันดูแลชายฝั่งและทะเล (the Institute for Coast and the Sea)

เมื่อเกิดภัยพิบัติ ประชาชนคาดหวังว่าจะได้รับข้อมูลที่รวดเร็วและแม่นำยำ การเตือนภัยตั้งแต่เนิ่น ๆ จะทำให้ประชาชนระวังตัวและจำกัดผลกระทบของภัยพิบัติได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้

ขั้นการเตือนภัยเป็นเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดของการกำหนดผลลัพธ์ของภัยพิบัติ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเป็นระบบที่มีคุณภาพมากที่สุด

(3) การชดเชยความเสียหาย (Damage Compensation)

ประเทศตะวันตกกำหนดกลไกชดเชยความเสียหายน้ำท่วมเอาไว้ล่วงหน้า ไม่ใช่คิดเป็นครั้ง ๆ ไปเหมือนไทยเรา ซึ่งมีหลายแบบ เช่น เบลเยี่ยมใช้วิธีตั้งกองทุนชดเชยภัยพิบัติแห่งชาติ (the National Disaster Compensation Fund) ฝรั่งเศสใช้สองวิธีผสมกัน ได้แก่ การประกันน้ำท่วมกับเงินช่วยเหลือของรัฐบาล ส่วนเนเธอร์แลนด์มีการจัดทำโครงสร้างการจ่ายเงินชดเชยเอาไว้ชัดเจนมากกว่าประเทศอื่น

(4) การเรียนรู้และการปรับปรุงองค์การ (Organizational Learning and Improvement)

น้ำท่วมเป็นโอกาสของการเรียนรู้และปรับปรุงการจัดการภัยพิบัติ จำเป็นมากที่จะต้องเกิดการเรียนรู้ทางสถาบัน โดยเน้นที่การประเมินผลและการปรับตัวอย่างต่อเนื่องต่อยุทธศาสตร์การตอบสนองต่อภัยพิบัติ เพื่อการป้องกันเอาไว้ล่วงหน้าไม่ให้เกิดปัญหาอย่างเดียวกันซ้ำอีก

การจัดการภัยพิบัติที่มีประสิทธิภาพ นั้น ต้องสร้างความสมดุลระหว่างความรู้ของท้องถิ่นกับองค์การที่เป็นทางการในระดับชาติ เพื่อสร้างความยืดหยุ่นในการปรับตัว

3. สำหรับประเทศไทย

กรณีน้ำท่วมหาดใหญ่ อาจต้องเพิ่มองค์ความรู้อื่นเข้าไปอีก ได้แก่

(1) การสื่อสารในภาวะวิกฤติ

น้ำท่วมหาดใหญ่ แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยเราขาดผู้นำในการสื่อสารในภาวะวิกฤติ เพราะเห็นชัดว่าขาดการวางแผนการสื่อสารในภาวะวิกฤติ (a crisis communication plan) จึงไม่สามารถกำหนดได้ว่าใครจะเป็นผู้สื่อสาร เมื่อใด และจะสื่อ (messages) อะไร แก่ใคร

ทั้งสะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลไทยไม่มีที่ปรึกษาทางนโยบาย (Policy Advisor) หน่วยนโยบาย (Policy Unit) และคลังสมอง (Think Tank) เป็นของตัวเอง แต่ใช้วิธีคิดแก้ปัญหาเฉพาะหน้าอย่างไม่เป็นระบบ ขณะที่ระบบราชการทำงานแยกจากกันเป็นส่วน ๆ ขาดการประสานงานกัน

การแก้ไขปัญหาการสื่อสารจึงจำเป็นต้องมีการจัดทีมการสื่อสารภาวะวิกฤติที่มีโครงสร้างชัดเจน (a well-structure crisis communication team)

หลักการสื่อสารในภาวะวิกฤติมี 4 ข้อ คือ (1) มีการเตรียมตัวดี (preparation) (2) มีความรวดเร็ว (speed) (3) มีความโปร่งใส (transparency) และ (4) มีประสิทธิภาพ (efficiency)

ที่ผ่านมา โฆษกรัฐบาล หรือหน่วยงานฉุกเฉินที่ตั้งขึ้นยังไม่ใช่มืออาชีพในการจัดการน้ำท่วม หรือมีความสามารถรับมือกับการสื่อสารในภาวะวิกฤติ

(2) IRG Model

น้ำท่วมหาดใหญ่ ยังสะท้อนว่าประเทศไทยขาดความรู้เรื่อง IRG Model (Intergovernmental Model) ซึ่งมาจากข้อเสนอของเดียล ไรท์ (Deil Wright) หมายถึง พื้นที่ทับซ้อนกันระหว่างรัฐบาลกลาง มลรัฐและท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกา

โมเดลนี้สามารถนำมาประยุกต์กับกรณีน้ำท่วมหาดใหญ่ได้ หมายถึง การบริหารงานระหว่างหน่วยงานหลาย ๆ หน่วยงานที่ไม่ได้อยู่ภายใต้ระบบการบังคับบัญชาเดียวกัน ปัจจุบันเรียกว่า “การจัดการข้ามหน่วยงาน” (Collaborative Management)

กรณีน้ำท่วมหาดใหญ่มีหลายหน่วยงานรับผิดชอบร่วมกัน ทั้งกระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงคมนาคม จังหวัดสงขลาและเทศบาลนครหาดใหญ่ และจังหวัดอื่นในภาคใต้ มหาวิทยาลัย หน่วยกู้ภัย อาสาสมัคร บริษัท มูลนิธิและสมาคมการกุศล ฯลฯ

การจัดการพื้นที่ทับซ้อนกันดังกล่าว ต้องกระทำโดยการประสานงานกันและร่วมมือกันเป็นเครือข่าย (Networks) ภาครัฐต้องร่วมมือกันกับท้องถิ่น ภาคธุรกิจ ภาคอาสาสมัครและภาคประชาชน ซึ่งเป็นความร่วมมือกันในแนวนอน ไม่สามารถสั่งการในแนวตั้งได้ ตรงกันข้าม ต้องระดมการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน

เมื่อคนไทยไม่รู้จัก IRG Model และการจัดการข้ามหน่วยงาน การแก้ปัญหาน้ำท่วมหาดใหญ่จึงกลายเป็นความโกลาหล ทั้งตื่นตระหนกและไม่รู้จะจัดการก่อนหลังอย่างไร

ส่วนระบบ Single Command หมายถึง ระบบสายการบังคับบัญชาแนวตั้งที่มีผู้บังคับบัญชาสูงสุดอยู่คนเดียว เหมาะสำหรับการสั่งการที่เด็ดขาด เช่น การรบในสงครามหรือกองกำลังตำรวจที่ไปปราบผู้ร้าย

แต่ระบบเครือข่ายต้องอาศัยการประสานงานและผู้นำแบบปรับเปลี่ยน (adaptive leadership) ที่มีมนุษยสัมพันธ์และความสามารถปรับตัวอย่างสูง เพราะต้องทำงานกับคนอื่นที่ไม่ใช่ลูกน้องตัวเอง

ปัญหาการประสานงานในแนวนอน หรือการประสานงานข้ามหน่วยงาน จึงเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศไทย ยากที่จะแก้ไขได้ในระยะเวลาอันรวดเร็ว

(3) ผู้นำในภาวะวิกฤติ

น้ำท่วมหาดใหญ่ ยังท้าทายต่อความเป็นผู้นำทุกระดับ ทั้งระดับรัฐบาล การปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น ผู้นำทุกระดับต้องรับผิดชอบร่วมกัน เพื่อทำหน้าที่ตีความปัญหาน้ำท่วมซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน ให้เกิดความชัดเจน ทั้งนี้เพื่อกำหนดขอบเขตของปัญหาและการแก้ไข

ผู้นำทุกระดับยังเกี่ยวข้องกับวิกฤติน้ำท่วมและรับผิดชอบร่วมกัน ตั้งแต่ขั้นที่วิกฤติก่อตัว (incubation) เริ่มเกิดปัญหา (onset) และภายหลังปัญหาสิ้นสุดลง (aftermath)

ผู้นำทุกระดับต้องทำหน้าที่สำคัญ 5 อย่าง ได้แก่

(1) สร้างความเข้าใจเชิงลึก (sense making) แสดงให้เห็นว่าตนมีความเข้าใจปัญหาอย่างลึกซึ้งและนำมาอธิบายเป็นเหตุเป็นผลในทางทฤษฎีได้

(2) ตัดสินใจ (decision-making) ตอบสนองปัญหาน้ำท่วมได้ทันท่วงที

(3) ฟื้นฟูความหมาย (mean making) ช่วยให้ผู้ประสบภัยพิบัติปรับตัวเข้ากับชีวิตใหม่หลังวิกฤติ แก้ปัญหาความทุกข์ทรมาน (distress) และการซึมเศร้า (depress)

(4) ยุติปัญหา (terminating) ทำให้ปัญหาจบลงด้วยดี โดยมีการฟื้นฟูและเยียวยาอย่างรวดเร็วและเป็นระบบ หาทางแก้ปัญหาความล่าช้า (red tape) ของระบบราชการ เพื่อเน้นการตอบสนองต่อปัญหามากกว่ากฎเกณฑ์ของระเบียบและกฎหมาย

(5) การเรียนรู้ (learning) สรุปบทเรียนทุกด้าน โดยเฉพาะด้านการจัดการวิกฤติ เพื่อป้องกันปัญหาเอาไว้ล่วงหน้า

นอกจากนั้น ประเทศไทยเรายังมีปัญหาพิเศษ ได้แก่ “การเกิดการเมืองในการจัดการวิกฤติ (Politics of Crisis Management) เห็นได้ชัดว่า พรรคการเมืองบางพรรคมุ่งสร้างภาพ เช่น ถ่ายภาพและนำไปลงเฟซบุ๊ค มากกว่าการแก้ไขปัญหาร่วมกัน

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก mgronline.com