อนาคตของรัฐบาลเสียงข้างน้อยในประเทศไทย

"...ดังนั้น สิ่งที่ต้องยกเว้นไว้สำหรับรัฐบาลเสียงข้างน้อย คือ ต้องยกเว้นเงื่อนไขการอภิปรายไม่ไว้วางใจ และสนับสนุนให้รัฐบาลไปดำเนินการออกกฎหมายตามที่ตกลงกันไว้ เพราะถ้าอภิปรายไม่ไว้วางใจเมื่อใด รัฐบาลเสียงข้างน้อยก็ต้องแพ้ และไม่สามารถดำเนินการตามที่ตกลงกันได้..."

1. ความนำ

รัฐบาลเสียงข้างน้อย (minority government) มีความหมายตรงตัวว่าเป็นรัฐบาลที่ไม่ได้มีเสียงข้างมากในสภา เป็นกรณีที่เกิดขึ้นได้เฉพาะการปกครองในระบอบรัฐสภา เพราะการจัดตั้งรัฐบาลในระบอบรัฐสภามาจากเสียงส.ส.ในสภา และรัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อสภา ขณะเดียวกันก็อาจถูกสภาลงมติขับให้พ้นจากการเป็นรัฐบาลได้

ประเทศต่าง ๆ ในโลกเคยมีรัฐบาลเสียงข้างน้อย ในหนังสือ ชื่อ “Minority Government in Comparative Perspective” ที่มีฟิลด์และมาร์ตินเป็นบรรณาธิการ (Field & Martin, Eds, 2023) คาดการณ์ไว้ว่าประเทศที่ปกครองในระบอบรัฐสภาจำนวนหนึ่งในสามเคยมีรัฐบาลเสียงข้างน้อย

รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่เด่น ๆ ก็อย่างเช่น พรรคอนุรักษ์นิยมของอังกฤษสมัยนางเทเรซา เมย์ (Teresa May) เป็นนายกรัฐมนตรี ช่วง ค.ศ. 2017-2019

พรรคสังคมนิยมของสเปนสมัยเปโดร ซานเชส (Pedro Sanchez) เป็นนายกรัฐมนตรี ช่วง ค.ศ. 2018-2019

พรรคสังคมนิยมของโปรตุเกสสมัยอันโตนิโอ คอสตา (Antonio Costa) เป็นนายกรัฐมนตรี ช่วง ค.ศ. 2015-2019

พรรครัฐบาลผสมฝ่ายขวาของเดนมาร์ก นำโดยลาร์ส ราสมุสเซน (Lars Rasmussen) ช่วง ค.ศ. 2016-2019

ประเทศในระบอบรัฐสภามีบางประเทศที่ไม่เคยมีรัฐบาลเสียงข้างน้อย ที่เห็นชัด ได้แก่ เยอรมนีช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา หรือบางประเทศก็ใช้น้อย เช่น อังกฤษและออสเตรเลีย แต่บางประเทศกลับใช้รัฐบาลเสียงข้างน้อยเป็นบรรทัดฐานของการจัดตั้งรัฐบาล โดยเฉพาะประเทศแถบสแกนดิเนเวีย

2. รัฐบาลเสียงข้างน้อยของประเทศไทย

สำหรับประเทศไทยไม่เคยมีรัฐบาลเสียงข้างน้อยมาก่อน เราเคยมีพรรคแกนนำสียงข้างน้อยสมัยรัฐบาลพรรคกิจสังคมของม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ช่วง พ.ศ. 2518 แต่ไม่ได้เป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย เพราะสามารถรวบรวมเสียงข้างมากจัดตั้งรัฐบาลได้

ไทยเราเพิ่งมีรัฐบาลเสียงข้างน้อยจริง ๆ สมัยรัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล ในปัจจุบัน

2.1 กระบวนการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยในประเทศไทย

สาเหตุที่เกิดรัฐบาลเสียงข้างน้อยสมัยรัฐบาลนายอนุทิน มาจากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยให้นางสาวแพทองธารพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และต้องจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่

พรรคประชาชน ซึ่งมีเสียงจำนวนมากที่สุด เลือกที่จะไม่เข้าไปร่วมจัดตั้งรัฐบาล แต่ตั้งเงื่อนไขสนับสนุนพรรคอื่นที่เป็นรัฐบาลว่าต้องเข้าไปเป็นรัฐบาลเพื่อทำการยุบสภาภายในสี่เดือน พร้อมกับเงื่อนไขอื่น เช่น ทำให้การริเริ่มร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่พรรคประชาชนเสนอไว้แล้วเกิดความคืบหน้า หากเป็นไปได้ให้เริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ห้ามพรรครัฐบาลซึ่งเป็นเสียงข้างน้อยเพิ่มเป็นเสียงข้างมากในสภา และพรรคประชาชนจะขอเป็นฝ่ายค้านต่อไป เพื่อทำการควบคุมรัฐบาลให้ยุบสภาและทำตามเงื่อนไขของข้อตกลง

ระหว่างจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย พรรคประชาชนได้เจรจากับพรรคภูมิใจไทยกับพรรคเพื่อไทย แต่ในที่สุดแล้ว พรรคประชาชนเลือกพรรคภูมิใจไทยและได้ลงนามในข้อตกลง หรือ MOA (Memorandum of Agreements) ร่วมกัน

2.2 ฐานะของ MOA

ศาลปกครองสูงสุดไทยเคยมีคำพิพากษาทำนองว่า MOU ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นข้อตกลงที่ทั้งสองฝ่ายกระทำกันเองและมิได้มีผลผูกพันตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตาม

แต่พรรคการเมืองไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ การทำข้อตกลงของพรรคการเมือง จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาทางปกครองต้องมีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ จึงไม่ต้องพิจารณาต่อว่า MOA มีผลผูกพันหรือไม่

นอกจากนั้น พรรคการเมืองยังไม่ใช่เป็นบริษัทเอกชนตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่เป็นองค์กรทางการเมือง การทำข้อตกลงของพรรคการเมือง จึงไม่ใช่สัญญาสองฝ่ายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

ที่ถูกนั้น การทำข้อตกลงตาม MOA ของพรรคการเมือง มีฐานะเป็นการกระทำทางการเมืองขององค์กรทางการเมือง เพียงแต่จะขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ต้องมีรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญบัญญัติว่ามีการกระทำใดขัดรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบันมีบทบัญญัติอื่น เช่น ห้ามส.ส.หรือสว. อยู่ใต้การบงการของคนอื่นจนขาดความเป็นอิสระและกระทำการขัดต่อผลประโยชน์สาธารณะ ส่วนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองก็บัญญัติทำนองว่า ห้ามคนนอกเข้ามาควบคุม ชี้นำและครอบงำพรรคการเมือง และพรรคต้องไม่ยอมให้คนนอกครอบงำ

ข้อตกลงตาม MOA เป็นความยินยอมระหว่างพรรคการเมือง จึงไม่ใช่การอยู่ใต้การบงการหรือควบคุมของใคร และมิได้กระทำเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว ข้อตกลงตาม MOA จึงเป็นการกระทำทางการเมืองขององค์กรทางการเมืองที่ไม่ขัดรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

3. จุดที่แตกต่างจากต่างประเทศ

3.1 หลัก agree to disagree

รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่จัดตั้งตาม MOA ของไทย ตรงกับภาษาอังกฤษว่า “Minority Government with agreements” หรือ “Minority Government Supply with Agreements” หมายถึงรัฐบาลเสียงข้างน้อยตามข้อตกลง ซึ่งปรากฏอยู่ทั่วไปในการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยของประเทศต่าง ๆ ในระบอบรัฐสภา

สถานการณ์ของระบอบรัฐสภาที่ต้องอาศัยเสียงข้างน้อยเช่นนี้ ในทางวิชาการเรียกว่า “hung parliamentary” ตรงตัวแปลว่า “สภาแขวน” มีความหมายคล้ายกับว่าฐานะของสภาไม่แน่นอนเนื่องจากไม่มีเสียงข้างมาก หากมีอะไรมากระทบนิดเดียวก็จะกระทบต่อความสมดุล เช่น คุณอนุทินเกิดไปทำอะไรผิด ความสมดุลของสภาก็จะเปลี่ยนไปทันที ดังนั้น ระยะเวลาสี่เดือนของรัฐบาลคุณอนุทินจึงเป็นระยะเวลาวิกฤติที่จะต้องระวังไม่ให้เกิดปัญหาอะไรขึ้นมา

ประเด็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยของไทยที่แตกต่างจากประเทศอื่นอยู่ที่ความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองในแง่ของ “ความเป็นมิตร” กับ “ความเป็นศัตรู”

หลักการของรัฐบาลเสียงข้างน้อยของต่างประเทศ คือ “agree to disagree” หมายความว่า ผู้เกี่ยวข้องจะตกลงกันว่าจะไม่พูดอะไรที่เป็นประเด็นที่พรรคเห็นไม่ตรงกัน หรือว่าจะไม่ไปทำให้พรรคเกิดความขัดแย้งกัน แต่จะเลือกพูดเฉพาะสิ่งที่พรรคเห็นตรงกันและตกลงทำไปตามนั้น

ตามหลักที่ถูกแล้ว รัฐบาลเสียงข้างน้อยและส.ส. ในสภาที่ไม่ได้เป็นรัฐบาล จะต้องเห็นตรงกันในเรื่องอะไรสักเรื่อง เพื่อจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย และร่วมมือกันทำตามนั้น ส่วนใหญ่เป็นเรื่องนโยบายสาธารณะและการแก้ปัญหาสำคัญของประเทศ

ดังนั้น สิ่งที่ต้องยกเว้นไว้สำหรับรัฐบาลเสียงข้างน้อย คือ ต้องยกเว้นเงื่อนไขการอภิปรายไม่ไว้วางใจ และสนับสนุนให้รัฐบาลไปดำเนินการออกกฎหมายตามที่ตกลงกันไว้ เพราะถ้าอภิปรายไม่ไว้วางใจเมื่อใด รัฐบาลเสียงข้างน้อยก็ต้องแพ้ และไม่สามารถดำเนินการตามที่ตกลงกันได้

ส่วนประเด็นที่ไทยต่างจากประเทศอื่นอีก น่าจะอยู่ตรงที่ข้อตกลงจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยของไทยเป็นการบีบบังคับมากกว่าเป็นมิตร คือ พรรคประชาชนทำข้อตกลงบังคับให้พรรคภูมิใจไทยทำตาม และข่มขู่ว่าจะอภิปรายไม่ไว้วางใจ

กระนั้น ตราบใดที่พรรคภูมิใจไทยทำตามเงื่อนไขของพรรคประชาชน พรรคประชาชนก็จะไม่อภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลพรรคภูมิใจไทย

ส่วนพรรคเพื่อไทย ตรงกันข้าม ต้องการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลพรรคภูมิใจไทยจริง ๆ คือ ทำลายความสมดุลของการเป็นสภาแขวนจริง ๆ

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะพรรคเพื่อไทยไม่ได้ทำ MOA ด้วย อีกนัยหนึ่งไม่ได้ประโยชน์อะไรด้วยกับรัฐบาลเสียงข้างน้อย แต่เสียประโยชน์จากที่ไม่ได้เป็นรัฐบาล

อีกทั้งการยุบสภาภายในสี่เดือน เป็นเงื่อนไขสำคัญที่พรรคเพื่อไทยต้องเร่งหาเสียง การคัดค้านพรรคประชาชนจึงเป็นวิธีการหนึ่งที่จะยกระดับตำแหน่งของพรรคการเมือง (political party positioning) ในการแข่งขันให้สูงขึ้น

แม้การคัดค้านพรรคประชาชนของพรรคเพื่อไทยอาจแปลกไปบ้างสำหรับคนไทย เพราะเท่ากับเป็นการค้านกันเอง แต่การคัดค้านพรรคประชาชนของพรรคเพื่อไทยเป็นยุทธศาสตร์ของการสร้างตำแหน่งทางการเมืองที่สำคัญ และเป็นความชอบธรรมทางการเมืองของการแข่งขันกันในระบอบประชาธิปไตย

3.2 กฎความสมดุลของแนช (Nash Equilibrium)

กฎความสมดุลของแนชเป็นรากฐานของทฤษฎีเกม (Game Theory) ที่คนสองคนหรือมากกว่านั้นแข่งขันกันโดยไม่รู้ข้อมูลของกันและกัน พร้อมกับมีฐานคติว่าอยู่ในสถานการณ์ที่จำเป็นต้องตัดสินใจ โดยไม่มีทางเลือกอย่างอื่น

ยกตัวอย่าง สมมติว่า ก.กับ ข. ถูกจับไปขังคุกแยกกัน และถูกนำไปสอบสวนแยกกัน พนักงานสอบสวนเสนอเงื่อนไขว่าถ้า ก. สารภาพและปรักปรำ ข. จะปล่อยตัว ก. แต่ ข.จะติดคุก 15 ปี แต่ตรงกันข้ามถ้า ก. นิ่งเฉย ส่วน ข.รับสารภาพและปรักปรำ ก. แล้ว ก.จะติดคุก 15 ปี และ ข.ถูกปล่อยตัว การถูกปล่อยตัวของ ก.กับ ข. จึงมีเงื่อนไขเดียว คือ คนหนึ่งรับสารภาพแล้วปรักปรำอีกฝ่าย โดยที่อีกฝ่ายนั้นต้องไม่ตอบโต้

ถ้าทั้งสองต่างฝ่ายตอบโต้ คือ ต่างรับสารภาพและปรักปรำกัน จะติดคุก 8 ปี

ส่วนถ้าต่างคนต่างอยู่เฉย ๆ ไม่มีใครสารภาพและไม่มีใครปรักปรำใคร ทั้งคู่จะติดคุก 3 ปี

กฎของแนช อธิบายว่า มนษย์เรามีผลประโยชน์ส่วนตัวและจะเลือกวิธีที่คิดว่าตนได้ประโยชน์สูงสุด แต่ภายใต้เงื่อนไขที่ต่างไม่รู้ข้อมูลการตัดสินใจของอีกฝ่ายหนึ่ง ดังนั้น เขาจึงเลือกปรักปรำซึ่งกันและกัน ผลก็คือ ติดคุกทั้งคู่คนละ 8 ปี

จุดของการติดคุก 8 ปีนี่เอง คือ จุดสมดุลของเกมตามกฎของแนช เพราะเป็นจุดของความเป็นมนุษย์ที่ไม่มีใครอยู่นิ่งเฉย โดยยอมให้อีกฝ่ายปรักปรำตนฝ่ายเดียว

กรณีของพรรคประชาชนกับพรรคเพื่อไทยอยู่ภายใต้กฎความสมดุลของแนช คือ ต่างฝ่ายต่างต่อสู้กัน ภายใต้เงื่อนไขว่าทั้งสองพรรคไม่รู้ข้อมูลของการตัดสินใจของกันและกัน เท่ากับมีแนวโน้มว่าทั้งสองพรรคจะไม่มีกันและกันอีกต่อไป แม้ว่าการค้านกันเองจะไม่เป็นผลดีต่อทั้งสองฝ่ายก็ตาม

3.3 ทฤษฎีเกมที่ไม่มีจุดสมดุล (No Nash Equilibrium)

ตรงกันข้ามกับกฎของแนช คือ ทฤษฎีเกมที่ไม่มีจุดสมดุล มีฐานคติอีกอย่างว่าถ้าคนสองฝ่ายหรือมากกว่านั้น รู้ข้อมูลของกันและกัน การตัดสินใจจะเปลี่ยนไป

ดังเห็นได้จากกรณีของพรรคภูมิใจไทยตัดสินใจคล้ายกับรู้ทิศทางของเกม พรรคภูมิใจไทยใช้วิธียอมทำตาม MOA ทุกอย่าง ได้แก่ การประกาศยุบสภาสี่เดือน และแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับตามพรรคประชาชน

ส่วนข้อที่พรรคประชาชนกังวลว่า พรรคภูมิใจไทยจะไม่คุยกับสว. เพื่อให้สว.สนับสนุนให้ร่างแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับผ่านรัฐสภา เพื่อนำไปสู่การลงประชามติ นั้น

พรรคภูมิใจไทยคงไม่คุยกับสว. เนื่องจากปฏิเสธมาตลอดว่าสว.ไม่ใช่เป็นคนของพรรคภูมิใจไทย แต่อาจมีเหตุบังเอิญที่ สว. ไปหนุนให้พรรคประชาชนแก้รัฐธรรมนูญเอง เพื่อนำไปสู่การเลือกตั้งเดือนมีนาคมหรือเมษายน 2569 และในวันเลือกตั้งนั้นจะมีการทำประชามติด้วย

คำถามประชามติในวันเลือกตั้งจะมี 1-2 ข้อ ข้อหนึ่งต้องมีแน่ ๆ คือ ประชาชนเห็นด้วยกับการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับหรือไม่

ส่วนอีกข้อหนึ่ง อาจถามว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับด้วยวิธีการใด ซึ่งน่าจะเป็นวิธีการเสนอให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ทางอ้อมด้วยสูตรต่าง ๆ

ถ้าตีความตามทฤษฎีเกมที่ไม่มีจุดสมดุล พรรคภูมิใจไทยน่าจะเป็นผู้เล่นที่มองเกมออกว่า เมื่อถึงวันเลือกตั้งปีหน้าและมีการทำประชามติด้วยนั้น พรรคต่าง ๆ ยกเว้นพรรคประชาชน จะร่วมกันปลุกกระแสขึ้นมาพร้อมกันสองกระแส

กระแสหนึ่งเป็นการหาเสียงของพรรคการเมืองตัวเอง ส่วนอีกกระแสหนึ่งเป็นการต่อต้านการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ

เมื่อใดก็ตามที่คนออกมาต่อต้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เขาจะออกมาต่อต้านการเลือกพรรคประชาชนไปในตัว พรรคประชาชน โดยเฉพาะในกรุงเทพฯและเมืองใหญ่ ๆ จะได้รับผลกระทบต่อความเชื่อมั่นอย่างรุนแรง เพราะพรรคประชาชนตอบไม่ได้ว่าต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับไปทำอะไร

ส่วนการอ้างว่าต้องแก้ทั้งฉบับเพราะรัฐธรรมนูญมาจากการรัฐประหารนั้นเป็นเหตุผลเชิงสัญลักษณ์ที่เลื่อนลอย

ประเทศอื่น เช่น ญี่ปุ่น รัฐธรรมนูญเขาไม่ได้มาจากการรัฐประหาร แต่ยิ่งแย่กว่าไทย เพราะรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นมาจากการถูกสหรัฐอเมริกายึดประเทศและจัดทำให้ กระนั้นรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นก็อยู่มาอย่างยืนยาวต่อเนื่อง ไม่มีใครไปสะกิดแผลเก่าว่ารัฐธรรมนูญญี่ปุ่นมาจากการถูกสหรัฐอเมริกาทิ้งระเบิดปรมาณูที่เมืองฮิโรชิมากับนางาซากิ จำเป็นที่คนญี่ปุ่นจะต้องลุกขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อลบล้างมรดกบาปของสหรัฐอเมริกา และเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ป้องกันไม่ให้สหรัฐอเมริกามายึดประเทศ

ประเด็นที่ใหญ่กว่านั้นอีก คือ จะตั้ง ส.ส.ร. จากไหน อีกทั้งการลงประชามติเกี่ยวกับ ส.ส.ร. ยังน่าจะขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ อีกด้วย

ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2568 ว่า ไม่ให้มีส.ส.ร.จากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน

คนเข้าใจผิดมากว่า “ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเกินคำขอ” เพราะคนทั่วไปคิดตามตามหลักการพิพากษาคดีของศาลยุติธรรม ซึ่งศาลต้องพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอที่โจทก์ระบุเอาไว้ในท้ายคำฟ้อง แต่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นคนละกรณีกันกับศาลยุติธรรม ด้วยเหตุผล 2 ประการ คือ

ประการแรก ตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในฐานะผู้ตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เพราะว่าศาลอยู่ในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดตามหลักที่แฮมิลตัน (Hamilton) วางไว้ตั้งแต่ ค.ศ. 1788

ใครก็ตามที่จะทำการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ย่อมกระทบต่อฐานะความสูงสุดของรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นการลบล้างรัฐธรรมนูญ และเป็นหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะต้องพิทักษ์รัฐธรรมนูญ

ข้อเท็จจริงกรณีนี้ปรากฏว่าในระหว่างที่ยื่นคำขอให้ศาลวินิจฉัยว่าจะทำประชามติกี่ครั้งนั้น พรรคประชาชนได้กระทำการเสนอร่างกฎหมายแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยการเพิ่มหมวด 15/1 การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับเสนอต่อรัฐสภาแล้ว แต่ขณะนั้นมีคนทักท้วงว่าขอให้ไปถามศาลรัฐธรรมนูญก่อนว่าจะทำประชามติกี่ครั้ง

ศาลมีคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2568 ว่า “ทำประชามติสามครั้ง” แต่จะไปเสนออย่างที่พรรคประชาชนเสนอ คือ การเพิ่มหมวด 15/1 การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยส.ส.ร.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงนั้น ทำไม่ได้

ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่ได้วินิจฉัยเกินคำขอ เพราะการเสนอเพิ่มหมวด 15/1 การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยส.ส.ร.ดังกล่าว ศาลย่อมรู้ได้เองว่ามีการเสนอขอแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับโดยการเลือกส.ส.ร.แล้ว และศาลสามารถวินิจฉัยป้องกันไว้ล่วงหน้าไว้ก่อนได้

ประการที่สอง การตีความรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ หลักการตีความรัฐธรรมนูญเป็นไประบบกฎหมายของแต่ละประเทศ

ระบบกฎหมายของประเทศต่าง ๆ ในโลกมี 2 ระบบ คือ ระบบจารีตประเพณี (Common Law) และระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Written Law or Civil Law)

การตีความรัฐธรรมนูญแบ่งตามระบบกฎหมาย คือ รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีเป็นรัฐธรรมนูญประเภทยืดหยุ่น (flexible constitution) ปัจจุบันมีประเทศที่ใช้ระบบนี้อยู่เพียง 3 ประเทศ คือ อังกฤษ อิสราเอล และนิวซีแลนด์ จึงสามารถตีความรัฐธรรมนูญอย่างยืดหยุ่นได้

ส่วนอีกระบบหนึ่ง คือ ระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร มีสหรัฐอเมริกา ออสเตรีย เช็กโกสลาเวียและเยอรมันเป็นผู้นำ รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเป็นรัฐธรรมนูญที่เข้มงวด (rigid constitution) ระบบนี้ต้องตีความรัฐธรรมนูญอย่างเข้มงวด

การตีความรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ถึงแม้เป็นการปรับรัฐธรรมนูญเข้ากับบริบท แต่ต้องถูกจำกัดไว้โดยข้อความที่เป็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและเป้าประสงค์ของรัฐธรรมนูญ (limited only by the text and the purpose of the Constitution)

ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตยระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ แต่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร จึงต้องตีความรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างเข้มงวด ไม่อาจตีความอย่างยืดหยุ่นได้

ยกตัวอย่างเช่น บางคนอ้างมาตรา 3 ของรัฐธรรมนูญว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยจึงสามารถใช้อำนาจอธิปไตยแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับได้

การตีความเช่นนี้อาจกระทำได้กับรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี แต่ทำไม่ได้กับรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเอาไว้โดยเฉพาะ

สำหรับบทบัญญัติมาตรา 3 เป็นบททั่วไปอันเป็นหมวดที่ว่าด้วยสิทธิพื้นฐาน (fundamental right) เป็นคุณค่าของรัฐธรรมนูญ การบัญญัติว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนจึงเป็นการกำหนดคุณค่าของรัฐธรรมนูญและเอาไว้สำหรับอ้างเมื่อบุคคลได้รับความกระทบกระเทือนต่อสิทธิตามรัฐธรรมนูญ

แต่ไม่สามารถยกเอาสิทธิข้อนี้ไปแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยขัดกับบทบัญญัติการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่มีอยู่ได้

เมื่อรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน บัญญัติการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในหมวด 15 ให้แก้ไขเฉพาะการแก้ไขเพิ่มเติม ก็ต้องทำการแก้ไขตามขั้นตอนการแก้ไขเพิ่มเติมที่บัญญัติไว้ในหมวด 15 มาตรา 256 ซึ่งมีขั้นตอนทั้งหมดเก้าขั้นตอน

ส่วนการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ไม่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน หากจะแก้ทั้งฉบับ ก็ต้องบัญญัติขึ้นมาใหม่ ตามหลักรัฐธรรมนูญนิยมเรียกว่า “การแก้กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ” (amending amendment rule)

ดังนั้น การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2568 ว่าขั้นที่สองให้ถามประชามติเกี่ยวกับวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และศาลระบุว่าให้ประชาชนเลือกส.ส.ร.โดยตรงมาแก้รัฐธรรมนูญไม่ได้ นั้น จึงหมายความว่า ต้องกำหนดว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับด้วยวิธีการอย่างไรก่อน

ผู้กำหนด คือ ผู้มีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญ ได้แก่ ส.ส.และสว. ซึ่งมีฐานะเป็นตัวแทนปวงชนชาวไทยอยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญ ต้องคิดกันว่า จะแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยเปลี่ยนจาก “การแก้ไขได้เฉพาะการแก้ไขเพิ่มเติม” ไปเป็น “การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ” โดยอาศัยบทบัญญัติที่แก้ไขใหม่อย่างไร คือหมายความว่า มีข้อความว่าอย่างไรก่อน

ส.ส.และสว.ต้องเป็นผู้ดำเนินการแก้ไขกฎสำหรับการแก้ไข แต่ไม่ใช่ไปให้ ส.ส.ร. มาร่างรัฐธรรมนูญใหม่หมด

ตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับต้องแก้ได้ยากกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรายมาตรา เช่น เมื่อมาตรา 256 บัญญัติให้การแก้ไขรายมาตรามีขั้นตอนเก้าขั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับที่กำหนดเป็นมาตรา 256/1 ต้องบัญญัติยากกว่า เช่น มีขั้นตอนสิบขั้น หรือมาตรา 256 ให้ใช้เสียงข้างมากพิเศษสองในสาม การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับก็ต้องเพิ่มเป็นสามในสี่ เป็นต้น

ส่วนการแก้ไขโดยส.ส.ร.ทั้งฉบับนั้น ไม่น่าจะทำได้ เพราะต้องมีบทบัญญัติให้แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับและบทบัญญัตินี้ต้องผ่านประชามติเพื่อกำหนดวิธีการก่อน

สรุปว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยการเพิ่มหมวด 15/1 โดยให้อำนาจ ส.ส.ร. เป็นคนแก้ทั้งฉบับนั้น น่าจะทำไม่ได้ แต่ต้องบัญญัติถึงวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับก่อน ทั้งยังต้องแสดงให้เห็นว่าเป็นการแก้ไขที่ยากกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256

ดังนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับตามแนวทางของพรรคประชาชน จึงเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก ถึงแม้สว.จะสนับสนุนให้ผ่านรัฐสภา แต่การทำประชามติครั้งที่หนึ่งจะถูกต่อต้าน และเกิดกระแสทำลายความนิยมพรรคประชาชนโดยอัตโนมัติ จนอาจไม่ผ่านครั้งที่หนึ่ง รวมทั้งหากมีการทำประชามติพร้อมกันกับครั้งที่หนึ่ง หรือแยกออกเป็นครั้งที่สองถามถึงวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยการตั้ง ส.ส.ร. ไม่ว่าด้วยวิธีการใด อาจขัดต่อหลักรัฐธรรมนูญนิยม เพราะจะกลายเป็นว่าการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับกระทำด้วยวิธีการเดียวกันกับการแก้ไขกฎหมายธรรมดา ซึ่งทำลายฐานะความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ

ส่วนเหตุผลอีกอย่างที่พรรคภูมิใจไทยต้องรีบยุบสภาในสี่เดือน ก็เพราะหากอยู่นานไป รัฐบาลเสียงข้างน้อยยิ่งไม่สามารถทำอะไรได้ ความนิยมยิ่งลดลง

ประกอบกับการเลือกตั้งปีหน้าใกล้เคียงกับระยะเวลาการพักโทษของทักษิณ หากทักษิณออกมาก่อนการเลือกตั้ง อาจเป็นตัวพลิกเกมสำหรับพรรคเพื่อไทย

ข้างฝ่ายพรรคเพื่อไทย เหตุที่จงใจตีพรรคประชาชนเอาเป็นเอาตาย แต่กลับแตะพรรคภูมิใจไทยอย่างเบาบาง ก็เพราะอยู่บนข้อเท็จจริงของเกมที่ไม่มีจุดสมดุล คือ คาดการณ์ได้ล่วงหน้าเหมือนพรรคภูมิใจไทยและคนทั่วไปคาดการณ์ว่า พรรคเพื่อไทยจะไม่ได้เสียงข้างมาก โดยเฉพาะพรรคประชาชนจะไม่ได้เสียงข้างมาก อาจสูญเสียที่นั่งส.ส. ในเขตกรุงเทพฯ จำนวนหนึ่งด้วยซ้ำ รวมทั้งจะไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมาก แม้กระทั่งพรรคภูมิใจไทย เพียงแต่จะได้มากขึ้นหรือน้อยลงเพียงใดเท่านั้น

รัฐบาลในสมัยหน้าจึงยังคงเป็นรัฐบาลผสมเหมือนที่ผ่านมา การมียุทธศาสตร์ยืดหยุ่นเอาไว้ย่อมเป็นวิธีการที่ดีที่สุดสำหรับพรรคการเมืองทุกพรรค ผลลัพธ์ของเกม (pay-off) จึงน่าจะเป็นทำนองว่ารัฐบาลเสียงข้างน้อยวันนี้ เป็นยุทธศาสตร์ของการผลัดเปลี่ยนไปสู่การเป็นรัฐบาลผสมในการเลือกตั้งครั้งหน้า

พรรคการเมืองที่ยืดหยุ่นที่สุดย่อมได้เปรียบที่สุดในการเจรจาต่อรองจัดตั้งรัฐบาลผสม ซึ่งที่จริงเป็นการเมืองตามวิถีทางของประชาธิปไตยในระบอบรัฐสภาทั่วโลก