ว่าด้วยอำนาจการลงโทษทางวินัยของ ป.ป.ช. และ การปลอดดอกเบี้ยของเงินกู้ กยศ.

"...มาตรา 92 ในกรณีมีมูลความผิดทางวินัย เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้พิจารณาพฤติการณ์ แห่งการกระทำความผิดแล้วมีมติว่าผู้ถูกกล่าวหาผู้ใดได้กระทำความผิดวินัย ให้ประธานกรรมการ ส่งรายงานและเอกสารที่มีอยู่ พร้อมทั้งความเห็น1ไปอังผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอน ผู้ถูกกล่าวหาผู้นั้นเพื่อพิจารณาโทษทางวินัยดามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติโดยไม่ต้อง แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก ในการพิจารณาโทษทางวินัยแก่ผู้ถูกกล่าวหา ให้ถือว่ารายงาน เอกสารและความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการ สอบสวนวินัย ตามกฎหมายหรือระเบียบหรือข้อบังดับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้นๆ แล้วแต่กรณี..."

เมื่อวันที่ 14 ก ย 2565 ที่ผ่านมา มีข่าวสำคัญสองข่าวที่ได้รับการเผยแพร่ในหน้าหลักของสำนักข่าวอิศรา ที่มีความเกี่ยวข้องกับผู้เขียนโดยบังเอิญในลำดับเหตุการณ์ต่างกรรมต่างวาระกัน ซึ่งมีความสำคัญต่อความเข้าใจที่แท้จริงของข่าวทั้งสองเป็นอย่างยิ่ง ผู้เขียนจึงต้องรีบลุกขึ้นมาเขียนบทความนี้เพื่อชี้แจงหรืออธิบายข้อเท็จจริงและแสดงความเห็นจากมุมมองของผู้เขียนเอง ซึ่งเชื่อว่าว่าน่าจะเป็นประโยชน์ต่อผู้อ่านโดยทั่วไป  

ข่าวแรกคือข่าวที่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งปลดนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงแรงงานออกจากตำแหน่ง อันเนื่องมาจากความผิดวินัยตามการชี้มูลของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.)ซึ่งใช้อำนาจตามมาตรา 92 แห่ง พรบ ป.ป.ช. ปี 2542 ส่งเรื่องให้ผู้บังคับบัญชาในขณะนั้น ไล่ออกหรือปลดออกจากตำแหน่งปลัดกระทรวงแรงงาน  แต่มูลความผิดในสำนวนของ ป.ป.ช. นั้นเกิดขึ้นก่อนหนาในสมัยที่นายสมชายเป็นปลัดกระทรวงยุติธรรม สั่งระงับเรื่องไม่เอาผิดกับอธิบดีและรองอธิบดีกรมบังคับคดีในการคืนเงินจำนวน 70 ล้านบาทแก่เอกชนรายหนึ่งโดยไม่ชอบ  

ศาลปกตรองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ป.ป.ช. มีอำนาจในการไต่สวนชี้มูลความผิดเจ้าหน้าที่ของรัฐในคดีความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่หรือการทุจริต การร่ำรวยผิดปกติ การปกปิดหรือแจ้งบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินอันเป็นเท็จ เป็นหลัก แต่ไม่มีอำนาจในการพิจารณาโทษทางวินัยโดยตรง

เพราะฉะนั้น การส่งเรื่องให้ผู้บังคับบัญชาของนายสมชายให้ปลดออกจากตำแหน่ง และคำสั่งปลดออกจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานที่ออกตามมาจึงไม่ชอบ และพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว

ความเกี่ยวข้องกับผู้เขียนก็คือว่า ผู้เขียนเป็นกรรมการ ป.ป.ช. 1 ใน 9 คนที่มีชื่อเป็นผู้ที่ถูกนายสมชายฟ้องต่อศาลปกครองในฐานะเป็นผู้ชี้มูลความผิดวินัยดังกล่าว  

เท่าที่ผู้เขียนจำเรื่องนี้ได้ ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า ในเมื่อนายสมชายไม่ยอมเอาผิดกับลูกน้องตามคำชี้มูลของ ป.ป.ช. นายสมชายก็มีความผิดเสียเอง  ทางคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงตั้งอนุกรรมการไต่สวนพิจารณาโทษทางอาญาว่าด้วยความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 เป็นหลัก

แต่ในสำนวนก็ได้บรรยายถึงพฤติกรรมความผิดตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ ศ 2535 มาตรา 82 และ มาตรา 85 เอาไว้ด้วย คือการประมาทเลินเล่อ และการจงใจทำให้ราชการเสียหาย  แต่ภายหลังจากพิจารณาสำนวนการไต่สวนของคณะอนุกรรมการไต่สวนแล้ว

คณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นพ้องต้องกันเป็นเอกฉันท์ว่า ข้อมูลหลักฐานไม่เพียงพอที่จะชี้มูลความผิดนายสมชายตามกฎหมายอาญามาตรา 157 ได้ แต่ยังเห็นว่าการปล่อยปละละเลยไม่ดำเนินการเอาผิดกับลูกน้องสองคนทำให้ทางราชการเสียหาย จึงมีมติไม่ชี้มูลความผิดอาญาแต่ให้ชี้มูลวินัยแทน  

เหตุการณ์เช่นว่านี้เกิดขึ้นไม่บ่อยนัก เพราะตามปกติเมื่อมีความผิดทางอาญาเกิดขึ้น ความผิดทางวินัยก็จะตามมาโดยอัตโนมัติ  แต่การไม่ชี้มูลความผิดทางอาญากับนายสมชายแต่ลดชั้นเป็นความผิดทางวินัยอย่างเดียวกลับกลายเป็นชนวนเหตุให้ฝ่ายกฎหมายของนายสมชายดำเนินการ “เอาคืน” คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนว่ามีทำความผิดตามมาตรา 157 เสียเอง เพราะในตอนแจ้งข้อกล่าวหาบอกว่ามีความผิดอาญา ต่อตำแหน่งหน้าที่ (ม. 157) แต่พอชี้มูลบอกว่าไม่ผิดอาญา 157 แต่ผิดวินัยตาม พ.ร.บ.ข้าราชการพลเรือนโดยไม่ได้แจ้งไว้ก่อนอย่างชัดเจน

ในข้อกล่าวหา  ส.ส. ของพรรครัฐบาล (พรรคของนายสมชาย) ในขณะนั้นจึงเข้าชื่อกันร้อยกว่าคน ส่งเรื่องให้ประธานรัฐสภาฟ้องเอาผิดกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองว่า เป็นการพิจารณานอกสำนวน   แต่ก็ยังนับว่าโชคดี (สำหนับกรรมการ ป.ป.ช.) ที่ศาลฎีกาฯท่านวินิจฉัยว่าถึงแม้จะไม่ได้แจ้งข้อกล่าวหาความผิดทางวินัยอย่างชัดเจนไว้ต่างหาก แต่คำอธิบายพฤติกรรมการณ์กระทำความผิดก็ได้ครอบคลุมความผิดทางอาญาและวินัยไว้ครบถ้วนแล้วในข้อมูลหรือข้อเท็จจริงชุดเดียวกัน  

อีกประการหนึ่ง การไม่ชี้มูลความผิดอาญา แต่เปลี่ยนไปเป็นความผิตทางวินัยอย่างเดียวและเป็นความผิดวินัยฐานประมาทเลินเล่อ ไม่ใช่การจงใจทำทุจริตเพื่อให้เกิดความเสียหายซึ่งอยู่ในอำนาจในการชี้มูลของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ ต้องถือว่าเป็นการชี้มูลที่เบาลง จึงไม่น่าถือว่าเป็นการกลั่นแกล้งหรือการกระทำความผิดโดยจงใจ ศาลฯ จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง  เรื่องนี้จึงตกไป (คดีหมายเลขแดงที่ อม 5/2552 ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง)

แต่เมื่อศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งปลดนายสมชายออกออกมาเช่นนี้ จะเกิดอะไรขึ้นกับคดีนี้ต่อไปหรือไม่ อย่างไร?  

ในความเข้าใจของผู้เขียนแล้ว คิดว่าไม่มี เพราะสภาพแวดล้อมได้เปลี่ยนไปหมดแล้ว  นายสมชายก็เกษียณไปแล้ว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชุดที่โดนฟ้องก็หมดวาระไปแล้วเกือบสิบปี  แต่สำหรับตัวนายสมชายเองคงต้องถือว่าเป็นชัยชนะในแง่กฎหมายที่มีความสำคัญ  อย่างน้อยเป็นการลบประวัติการปฏิบัติหน้าที่ราชการของตนได้  

ในมุมกลับกัน จะถือว่านี่คือความพ่ายแพ้ของ ป.ป.ช. ได้หรือำไม่ ก็ไม่ได้อีก เพราะตามสภาพกฎหมายที่เป็นอยู่ มาตรา 92 ของ พ.ร.บ.ป.ป.ช. บังคับให้ ป.ป.ช. ต้องดำเนินการทางวินัยให้ปลดออกหรือไล่ออกแต่เพียงอย่างเดียว  ถ้าไม่ทำก็มีสิทธิ์ถูกฟ้อง 157 แน่นอน  ถ้าไม่เชื่อ เราลองมาดูว่า มาตรา 92 ระบุไว้ว่าอย่างไร

มาตรา 92 ในกรณีมีมูลความผิดทางวินัย เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้พิจารณาพฤติการณ์ แห่งการกระทำความผิดแล้วมีมติว่าผู้ถูกกล่าวหาผู้ใดได้กระทำความผิดวินัย ให้ประธานกรรมการ ส่งรายงานและเอกสารที่มีอยู่ พร้อมทั้งความเห็น1ไปอังผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอน ผู้ถูกกล่าวหาผู้นั้นเพื่อพิจารณาโทษทางวินัยดามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติโดยไม่ต้อง แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก ในการพิจารณาโทษทางวินัยแก่ผู้ถูกกล่าวหา ให้ถือว่ารายงาน เอกสารและความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการ สอบสวนวินัย ตามกฎหมายหรือระเบียบหรือข้อบังดับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้นๆ แล้วแต่กรณี

ในเมื่อเป็นเช่นนี้ แสดงว่ากฎหมายในเรื่องนี้ไม่ชัดเจนหรือขัดกันเอง หรือไม่เช่นนั้นหน่วยงานทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องคือทั้งศาลปกครองและ ป.ป.ช. ตีความกฎหมายแตกต่างกัน ซึ่งในที่สุดต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ตัดสิน  

สำหรับผู้เขียนเองแล้ว ยอมรับว่าไม่ค่อยสบายใจนักกับการอำนาจบังคับทางวินัยตามมาตรา 92  ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ ผู้เขียนมีความเชื่อในประโยชน์ของการแบ่งงานกันทำ (division of labour) ของหน่วยงานทางเศรษฐกิจและสังคมที่จะทำให้การทำงานมีประสิทธิภาพสูงสุด  ก่อนปี พ ศ 2542 ยังไม่มีศาลปกครองหรือคณะกรรมการพิทักษ์คุณธรรมของ ก.พ. เพราะฉะนั้น การให้ ป.ป.ช. มีอำนาจในการลงโทษทางวินัยสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐก็นับว่าเหมาะสมแล้ว  

แต่ภายหลังจากปี 2542 ประเทศไทยมีทั้งศาลปกครองและหน่วยงานพิเศษด้านการไต่สวนทางวินัยของข้าราชการพลเรือนเอง ป.ป.ช. ก็ควรจะคืนอำนาจนี้ออกไปเสีย  เมื่อตอนมีการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ผู้เขียนได้เคยส่งความเห็นไปให้คณะกรรมการ่างรัฐธรรมนูญ โดยเสนอให้ยกเลิกอำนาจการลงโทษทางวินัยของ ป.ป.ช. ตามมาตรา 92 เสีย แต่ก็ไม่เป็นผล เพราะมาตรา 92 เก่าก็กลายมาเป็นมาตรา 98 ใหม่โดยไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง  

ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจเลยว่าศาลปกครองจะมีคำพิพากษาอย่างเช่นในวันที่ 14 ก ย 2565 ออกมาอีกเรื่อยๆตราบใดที่กฎหมายในเรื่องนี้ยังไม่ได้แก้  ป.ป.ช. ไม่จำเป็นต้องไปยุ่งกับเรื่องวินัย  แค่ทำเรื่องไต่สวนทางอาญาให้รวดเร็วและตรงไปตรงมาอย่างเดียวก็ได้ประโยชน์เต็มที่แล้ว

สำหรับข่าวที่สอง ซึ่งแตกต่างจากข่าว ป.ป.ช. โดยสิ้นเชิงคือข่าวที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพร้อมใจกันสนับสนุนในแก้กฎหมายกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ) ฉบับใหม่ ให้ยกเลิกการเก็บดอกเบี้ยเงินกู้ทั้งเก่าและใหม่ และไม่มีค่าปรับหนี้ที่ค้างชำระด้วย  

ที่ว่าเรื่องนี้เกี่ยวข้องกับผู้เขียนโดยตรงก็เพราะว่าระหว่างปี พ ศ 2546 ถึง 2549 ขณะที่ผู้เขียนเป็นอาจารย์อยู่ที่คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า ได้มีส่วนช่วยรัฐบาลในขณะนั้นออกแบบระบบเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่การชำระคืนนั้นผูกติดกับรายได้ของผู้กู้ในอนาคตโดยไม่มีดอกเบี้ยและไม่มีเบี้ยปรับ แต่มีความแตกต่างที่สำคัญจากความเปลี่ยนแปลงที่สภาผู้แทนเมื่อวันที่ 14 ก ย ก็คือว่าระบบที่ผู้เขียนช่วยออกแบบและได้เริ่มใช้เมื่อปี 2549 นั้น ถึงแม้จะไม่มีดอกเบี้ยและค่าปรับ แต่มูลหนี้จะถูกควบคุมด้วยดัชนีราคา (price index) ตามความเป็นจริง ซึ่งจะช่วยป้องกันจริยวิบัติ (moral hazard) ของลูกหนี้ที่ถึงแม้จะมีรายได้เพียงพอก็ยังไม่ยอมจ่ายได้  ระบบการบังคับการชำระหนี้ที่เพิ่งผ่านสภาเมื่อวันที่ 14 เมื่อปฏิบัติจริงๆคงโกลาหลน่าดู

ถึงแม้ว่าผู้เขียนจะเห็นด้วยกับการช่วยเหลือนักศึกษาจำนวนหลายล้านคนที่เป็นหนี้กองทุน กยศ.อยู่ในปัจจุบันเนื่องจากเห็นว่าระบบการชำระหนี้คืนและการคิดเบี้ยปรับไม่เหมาะสมและไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง แต่ก็อดเป็นกังวลไม่ได้ว่า แล้วรัฐบาลจะบริหารกองทุน กยศ.ระบบใหม่อย่างไร?  คงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบบที่ยกหนี้ให้ผู้ค้างชำระโดยไม่มีเงื่อนไขก็คือการทำโทษคนที่ชำระหนี้ครบถ้วนตามเวลานั่นเอง  รัฐบาลจะแก้ไขเยียวยาให้คนกลุ่มนี้อย่างไร?  

แน่นอนว่าการกลับไปใช้ระบบเงินกู้ยืมที่ผูกกับรายได้ในอนาคต (income-contingent loan system) จะช่วยแก้ปัญหาได้ทันทีและง่ายที่สุด  และยิ่งการชำระหนี้คืนนั้นเป็นส่วนหนึ่งของระบบภาษีเงินได้บุคคลตามปกติด้วยแล้ว การแก้ปัญหา กยศ.ปัจจุบันก็เหมือนกับเป็นเรืองเส้นผมบังภูเขา ที่แก้ไม่ได้ก็ไม่แน่ใจว่าเป็นเพราะผู้นำของเราขาดความรู้ ความเข้าใจ และ/หรือขาดความกระตือรือร้นที่จะแก้ไขปัญหาที่แสนจะง่ายดายนี้

ผู้เขียนไม่ขอมีข้อสรุปหรือมีความเห็นรวบยอดอื่นใดในบทความนี้ ขอแต่เพียงโอกาสได้ชี้แจงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสองเรื่องนี้ไห้ผู้อ่านได้รับรู้เท่านั้นเอง