เงินกู้ กยศ. ควรมีการคิดดอกเบี้ยและเบี้ยปรับหรือไม่ ?

"...ประเด็นสำคัญอีกเรื่องที่มีการถกเถียงในวงกว้าง คือ สำหรับ กยศ. จำเป็นต้องมีการคิดดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ หรือ เบี้ยปรับหรือไม่? ผู้เขียนคิดว่า ณ จุดนี้ คนส่วนใหญ่น่าจะเห็นพ้องกันแล้วถึง ผลกระทบ และนัยที่เบี้ยปรับถ้าถูกกำหนดไว้สูงเกินไปจะสร้างภาระแก่ลูกหนี้มากมาย กลไกที่เคยคาดหวังว่าจะช่วยสร้างวินัยกลับกลายมาเป็นปัจจัยที่สร้างภาระเพิ่มเติม แต่อย่างไรก็ดี ถ้ามีคำถามว่าไม่ต้องกำหนดให้มีเบี้ยปรับได้ไหม? ผู้เขียนเห็นว่า ยังจำเป็นต้องมีกลไกของเบี้ยปรับไว้ เพราะ กยศ. มีลูกหนี้หลายล้านคนทั่วประเทศ ยากที่ปฏิเสธว่าในจำนวนนั้นจะมีทั้ง “ผู้กู้ที่วินัยดี” และ “ผู้กู้ที่วินัยหย่อน” ที่ผ่านมา “เบี้ยปรับ” เป็นกลไกทำให้ “ผู้กู้วินัยหย่อน” ไม่ได้อ่อนคล้อยกลายเป็น “ผู้กู้นิสัยแย่” ที่แม้มีเงินแต่ไม่อยากจ่ายชำระหนี้คืน..."

เงินกู้ กยศ. ควรจะมีการคิดดอกเบี้ยเงินกู้และคิดดอกเบี้ยปรับหรือไม่ ?

ผู้เขียนได้มีโอกาสติดตามปัญหาหนี้ กยศ.มาสักระยะหนึ่ง เนื่องจากเป็นปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนรายย่อยหลายล้านคนทั่วประเทศ และดีใจเป็นอย่างยิ่งที่ได้ทราบข่าวว่าร่าง พ.ร.บ.แก้ไขกฎหมายกำลังจะเข้าสู่การพิจารณาของสภา ผู้เขียนเห็นว่าการแก้ไขกฎหมายในครั้งนี้จะทำให้ผู้กู้ กยศ. ได้รับความเป็นธรรมมากขึ้นในหลากหลายมิติ และจะช่วยให้ผู้กู้นับล้านคนสามารถที่จะลุกขึ้นและเริ่มชีวิตใหม่ได้ และที่สำคัญจะช่วยให้ กยศ. สามารถที่จะดำเนินภารกิจได้เหมาะสมดีขึ้นสมกับที่ประชาชนคาดหวัง

ทั้งนี้ ในภาพรวมแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าผู้ที่เกี่ยวข้องควรช่วยกันผลักดันให้กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้โดยเร็วที่สุดเพราะจะช่วยปลดล๊อกปัญหาของผู้กู้ในหลายมิติ แต่อย่างไรก็ดี มีประเด็นสำคัญอยู่สองเรื่องกล่าวคือ การคิดดอกเบี้ยเงินกู้และการกำหนดเบี้ยปรับหรือดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่ผู้เขียนเห็นว่าท่านผู้ที่เกี่ยวข้องควรพิจารณาไตร่ตรองสองประเด็นนี้อย่างรอบคอบ คำนึงถึงผลกระทบอย่างรอบด้าน เพราะจะมีนัยต่อการดำเนินการของกองทุน กยศ.ในระยะยาว

1. ความพิเศษของกฎหมายฉบับนี้จะเป็นคุณต่อผู้กู้ กยศ และอนาคตของ กยศ. ใน 3 มิติที่สำคัญ

1. “การปฏิรูปโครงสร้างสินเชื่อ กยศ.” ซึ่งถือเป็นการยกเครื่องปรับปรุงรูปแบบสินเชื่อ กยศ. ครั้งใหญ่ในหลายมิติ ซึ่งเป็นการนำบทเรียนจากข้อผิดพลาดในอดีตมาใช้เป็นแนวทางแก้ไข เพื่อที่จะให้มั่นใจว่า มองไปข้างหน้า หนี้ กยศ. จะไม่มีปัญหาหนี้เสียมากมายเหมือนในอดีต และ กยศ. จะสามารถทำภารกิจได้สมกับเจตนารมณ์การจัดตั้งเรื่องสำคัญที่ปรับปรุงเริ่มจากการปรับลดเพดานทั้งอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ตามสัญญาและอัตราดอกเบี้ยผิดนัดให้มีความเหมาะสม ซึ่งจะทำให้แผนการชำระหนี้ กยศ. ผ่อนปรนอยู่ในวิสัยที่ผู้กู้จะสามารถชำระคืนได้มากขึ้น รวมทั้งลดโอกาสที่ผู้กู้ผิดนัดชำระหนี้และลดการฟ้องร้องดำเนินคดี

นอกจากนี้ ยังได้ปรับปรุงงวดการจ่ายชำระหนี้ให้ถี่ขึ้นจาก “งวดปี” เป็น “งวดเดือน” และขยายระยะเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ยาวขึ้นจาก 15 ปี เป็น 30 ปี ซึ่งจะมีนัยทำให้ค่างวดถ้าเคยจ่ายหลักพันบาท จะลดลงเหลือหลักร้อยบาท และที่สำคัญคือ กฎหมายฉบับนี้สร้างความเป็นธรรมให้แก่ผู้กู้และผู้ค้ำมากขึ้นใน 2 มิติ กล่าวคือ กฎหมายฉบับนี้ถือเป็นครั้งแรกในประเทศไทยที่กำหนดให้เมื่อผู้กู้จ่ายชำระหนี้เข้ามาให้นำไปตัด “เงินต้น” เป็น “อันดับแรกสุด” เรื่องนี้ถือเป็นยาแรงที่จะแก้ปัญหาการจ่ายแต่ดอก และช่วยทำให้การชำระหนี้ของผู้กู้หมดเร็วขึ้น ลดโอกาสที่ต้องใช้หนี้ไปจนแก่

อีกเรื่องสำคัญที่แก้ไข คือ การยกเลิกให้ไม่ต้องมี “ผู้ค้ำประกัน” ถือเป็นการยกระดับมาตรฐานใหม่ของเจ้าหนี้ที่ต้องรับผิดชอบและเป็นธรรม ในกรณีที่ผู้กู้มีศักยภาพและอยู่ในวิสัยที่จะชำระเงินกู้เอง ก็ไม่จำเป็นต้องเรียกให้ต้องมีผู้ค้ำประกันอย่างไม่มีเหตุผล

2. การปรับปรุงกฎเกณฑ์ที่จะเอื้อให้ กยศ. สามารถดำเนินภารกิจได้คล่องตัว ยืดหยุ่น หลากหลาย และมีความหมายมากขึ้น ให้สอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไม่หยุดนิ่ง กยศ. จะสามารถปล่อยกู้ให้คนได้หลากหลายขึ้น จากในกรณีเดิมที่จะสามารถปล่อยกู้ให้กับผู้กู้ที่เรียนหลักสูตรปริญญา 4 ปี ในชั้นอุดมศึกษาเท่านั้น

แต่ในบริบทโลกใหม่ ผู้กู้ กยศ. อาจจะต้องการเรียนหลักสูตรฝึกอาชีพสั้นๆ หรือหลักสูตร reskill ที่ตรงกับความต้องการมากกว่า หางานง่ายกว่า รวมทั้งประหยัดค่าใช้จ่าย ไม่ต้องเสียเวลาเรียนนาน 4-5 ปี

นอกจากนั้น ที่ผ่านมา กยศ. จะสามารถปล่อยกู้เพื่อให้ไปศึกษาต่อเท่านั้น แต่ในการแก้ไขครั้งนี้เปิดช่องให้ กยศ. สามารถที่จะให้ทุนการศึกษา อาทิ ทุนแก่ผู้ที่มีผลการเรียนในระดับดีเลิศ หรือผู้ที่ยากจนเดือดร้อนแต่มีศักยภาพสามารถเข้าเรียนในสถานศึกษาที่มีความขาดแคลน เป็นต้น

อีกทั้ง กยศ. ได้ปรับคุณสมบัติผู้กู้ที่เดิมจะต้องมีรายได้ในครอบครัวรวมต่อปี 360,000 บาทมาเป็นการพิจารณา residual income คงเหลือเพื่อเปิดโอกาสให้กลุ่มผู้กู้ที่แม้ครอบครัวจะมีรายได้สูงกว่าเดิมแต่ถ้าหักรายจ่ายที่มีอยู่จะทำให้เงินในครอบครัวเหลือไม่เพียงพอให้สามารถที่จะขอกู้ กยศ. ได้

นอกจาก กยศ. จะทำหน้าที่ปล่อยกู้ สิ่งหนึ่งที่เป็นเจตนารมณ์ของการแก้กฎหมายในครั้งนี้ คือ กยศ. มีหน้าที่จะต้องจัดเตรียมและจัดหาข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจเลือกที่จะศึกษาต่อของผู้กู้ “การกู้ยืมเพื่อการศึกษา” เป็นสิ่งที่ “สร้างภาระ” ให้แก่ผู้กู้ ไม่ใช่ “ของฟรี” ก่อนที่จะตัดสินใจกู้ยืมครั้งใหญ่ ผู้กู้ควรจะได้รับข้อมูลที่เพียงพอ อย่างน้อยควรจะทราบว่าที่ที่ตนจะไปศึกษาต่อจะช่วยให้ตนมีโอกาสที่จะได้งานทำหรือไม่ ถ้าไปเรียนแล้วตกงาน หรือไม่ช่วยให้เก่งขึ้น ไม่กู้ไปเรียนจะดีกว่า เรื่องนี้จะช่วยให้การกู้ยืมของผู้กู้ กยศ ในระยะต่อไปมีความคุ้มค่า และมีความหมายมากขึ้น

โดยสรุปแล้ว การแก้ไขกฎหมายของ กยศ. ครั้งนี้จะช่วยให้ กยศ. มีความคล่องตัว สามารถที่จะทำภารกิจได้กว้าง หลากหลาย และมีความหมายมากขึ้น ซึ่งในอีกด้านหมายความว่าจะช่วยให้ตอบโจทย์ประชาชนได้ตรงจุด ในวงที่กว้างขึ้น และมีรูปแบบที่หลากหลายมากขึ้น

3. การแก้ไขกฎหมายครั้งนี้นอกจากจะมีคุณต่อผู้ที่กำลังกู้ กยศ. อยู่ในปัจจุบัน และผู้กู้รายใหม่ในอนาคตแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังมีผลย้อนหลังให้คุณกลุ่มผู้กู้ที่กำลังถูกฟ้องและมีคำพิพากษาแล้ว และผู้กู้อื่นที่ยังมีภาระหนี้กับ กยศ. แต่จะไม่มีผลย้อนหลังไปสำหรับผู้กู้รายที่ได้ปิดหนี้ไปแล้วก่อนหน้ากฎหมายมีผลบังคับใช้

ผู้เขียนคิดว่าเรื่องนี้ถือเป็นความพิเศษอีกข้อหนึ่งของร่างกฎหมายฉบับนี้ โดยหลักการแล้วความเป็นธรรมนั้นจะต้อง “อกาลิโก” กล่าวคือ จะต้องไม่จำกัดกาลเวลา ไม่ใช่เฉพาะวันนี้หรือวันข้างหน้า

การแก้กฎหมายในครั้งนี้จะนำไปสู่ “การคำนวณยอดหนี้ที่เป็นธรรม” ถือเป็นเรื่องที่มีความสำคัญมาก และถือเป็นก้าวแรกที่เป็นรูปธรรมของการแก้หนี้ กยศ. และต้องขอชื่นชม คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ผู้ยกร่างและผู้มีส่วนที่เกี่ยวข้องที่ใส่ใจ ละเอียดอ่อน ไม่ลืม และกล้าหาญที่จะฟันธงในเรื่องนี้ เพราะไม่ใช่นักกฎหมายทุกคนจะคิดเช่นนี้ รวมถึงกล้าหาญที่จะอธิบายผู้ที่เกี่ยวข้อง เรื่องนี้จะสร้างความเป็นธรรมให้แก่ผู้กู้ กยศ. จะช่วยปรับลดภาระหนี้ที่ต้องจ่ายคืน ให้สมเหตุสมผลอยู่ในวิสัยที่ผู้กู้จะชำระคืนได้ ผู้กู้ กยศ. ที่เคยถูกเอาเปรียบและไม่ได้รับความเป็นธรรมจากอัตราดอกเบี้ยผิดนัดหรือ “เบี้ยปรับ” ที่ถูกกำหนดไว้สูงลิ่วไม่สมเหตุสมผลถึง 18% ต่อปี หรือ ผู้กู้ กยศ. ที่เจอปัญหา “จ่ายแต่ดอกเบี้ย” ที่แม้เพียรชำระหนี้มาโดยตลอด แต่เงินที่ชำระหนี้ถูกนำไปตัดจ่ายดอกเบี้ยแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งเป็นผลจากลำดับการตัดชำระหนี้ที่ถูกกำหนดไว้อย่างไม่เป็นธรรม

เมื่อกฎหมายมีผลบังคับใช้ ผู้กู้ กยศ. เหล่านี้ที่ยังมีหนี้ค้างชำระอยู่ กยศ. จะต้องคำนวณ “ยอดหนี้ที่เป็นธรรม” เช่น เดิมที่เคยถูกคิดเบี้ยปรับ 18% ต่อปี ส่วนนี้จะถูกปรับลดลงเหลือไม่เกิน 1% ต่อปี รวมทั้ง กยศ. จะจัดลำดับการชำระหนี้ใหม่ที่ให้ตัดเงินต้นก่อนเป็นลำดับแรก

ตัวอย่างจริงของผู้กู้ กยศ. รายหนึ่ง ที่ ณ ปี 2545 กู้เงิน 216,758 บาท ระหว่างนั้นเกิดผิดนัดชำระหนี้ทำให้เบี้ยปรับสูงมาก ปี 2561 กยศ. ฟ้องดำเนินคดี ศาลมีคำพิพากษา ลูกหนี้ทำสัญญาประนีประนอมยอมความ โดยมียอดหนี้เงินต้น 216,758.52 บาท เมื่อรวมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับที่สูงถึง 230,578 บาท ทำให้มียอดหนี้รวม 480,421 บาท จะเห็นว่าดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่สูงถึง 230,578 บาทเป็นผลจากอัตราดอกเบี้ยผิดนัดที่สูง 18% ต่อปี อีกทั้ง เมื่อผนวกกับลำดับการตัดชำระหนี้ที่กำหนดไว้อย่างไม่เป็นธรรมให้ตัดเงินต้นท้ายสุด กล่าวคือ เมื่อชำระหนี้เข้ามาให้นำตัดชำระส่วนของดอกเบี้ยและเบี้ยปรับก่อน

ดังนั้นถ้าผู้กู้ยังไม่สามารถจ่ายส่วนนี้หมด เงินที่จ่ายชำระหนี้จะไม่ถูกหักหรือตัดชำระหนี้ในส่วนของเงินต้นเลย ผู้กู้รายนี้ต่อมาช่วง ปี 2561-2564 ได้ไปทำข้อตกลงไกล่เกลี่ยโดยจ่ายเดือนละ 5,000 บาท ผู้กู้ผ่อนชำระจำนวน 35 งวด รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 175,000 บาท แต่เงินทั้งหมดถูกนำไปหักดอกเบี้ยตามสัญญาและเบี้ยปรับจนหมด ทำให้ดอกเบี้ยคงค้างลดลงเหลือ 99,299 บาท แต่เงินต้นคงค้างยังเท่าเดิมที่ 216,758 บาท ไม่ลดลงแม้สักบาทเดียว

จากตัวอย่างข้างต้นนี้ ถ้ากฎหมายที่แก้ไขใหม่เริ่มมีผลบังคับใช้ ผู้กู้ กยศ. รายนี้จะได้รับอานิสงส์จากประเด็นที่ถูกแก้ไขให้เกิดความเป็นธรรมขึ้น อาทิ การจัดลำดับการตัดชำระหนี้ใหม่ที่ให้ตัด “เงินต้น” ก่อน ตามด้วยดอกเบี้ยในสัญญา และการปรับลดอัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ หรือ “เบี้ยปรับ” ลงจาก 18% เหลือ 1% ต่อปี กยศ. จะคำนวณยอดหนี้ที่เป็นธรรมใหม่ โดยเม็ดเงินที่เดิมได้จ่ายชำระหนี้ก่อนถูกฟ้องปี 2545 เป็นเงิน 5,500 บาท และจ่ายตามคำพิพากษาเดือนละ 5,000 บาท จำนวน 35 เดือนรวมเป็นเงิน 180,500 บาท ซึ่งที่ผ่านมาถูกนำไปจ่ายดอกเบี้ยทั้งจำนวน

แต่ในการคำนวณยอดหนี้ใหม่ที่เป็นธรรมเงินจำนวนนี้จะถูกนำไปตัด (1) เงินต้นและ (2) ดอกเบี้ยตามสัญญาไล่เรียงไปตามลำดับ ส่วนดอกเบี้ยผิดนัดหรือเบี้ยปรับจะถูกคำนวณใหม่จาก 18% เหลือ 1% ต่อปี และนำมาพักแขวนไว้ก่อนจนผู้กู้จ่ายค่างวดตามสัญญาเสร็จแล้วถึงจะนำมาหักส่วนนี้

ทั้งนี้ การคำนวณยอดหนี้ที่เป็นธรรมตามขั้นตอนที่อธิบายข้างต้น จะส่งผลทำให้ยอดหนี้เงินต้นคงค้างของผู้กู้ กยศ. รายนี้ลดลงจาก 216,758 บาท เหลือเพียง 51,964 บาท เพราะแต่เดิมนั้นเงินจำนวน 180,500 บาทที่จ่ายชำระหนี้ กยศ. นำไปหักตัดจ่ายดอกเบี้ยทั้งจำนวน ซึ่งถ้าคำนวณใหม่อย่างเป็นธรรม จะเห็นว่าเรื่องนี้จะช่วยลดภาระผู้กู้ให้ยอดหนี้มีความสมเหตุสมผลมากขึ้น และถือเป็น step แรกของการแก้ไขปัญหาหนี้ กยศ. อย่างแท้จริง

2. “การคิดดอกเบี้ยเงินกู้” เพื่อรักษา “มูลค่าเงินกองทุน” ไม่ให้ด้อยค่า ไม่ใช่เพื่อผลกำไร

หนึ่งในประเด็นที่มีการถกเถียงมากที่สุดในการแก้ไขกฎหมาย กยศ. ในครั้งนี้ คือ การกำหนดอัตราดอกเบี้ยสำหรับเงินกู้ยืมของ กยศ. ว่ามีความจำเป็นที่กองทุน กยศ. จะต้องจัดเก็บดอกเบี้ยเงินกู้จากผู้กู้หรือไม่ ในประเด็นนี้ผู้เขียนคิดว่าต้องทำความเข้าใจก่อนว่า ทำไมที่ผ่านมา กยศ. กำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ไว้ที่ 1% ต่อปี? แม้ในกรอบกฎหมายเดิมจะกำหนดเพดานอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ไว้ที่ 7.5% ต่อปี ปัจจุบัน กยศ. กำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ไว้ที่ 1% ต่อปี

การที่ กยศ. กำหนดให้มีการคิดดอกเบี้ยเงินกู้ที่ 1 % ต่อปีนั้น กยศ. ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อหากำไร หากแต่เป็นการชดเชยผลของอัตราเงินเฟ้อที่จะทำให้มูลค่าของเงินกองทุนลดลงทุกปี กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) เป็นกองทุนหมุนเวียนที่จัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นแหล่งกู้ยืมแก่ผู้ด้อยโอกาสที่ต้องการที่ศึกษาต่อ แม้ กยศ. จะไม่ได้มุ่งเน้นหวังผลกำไร แต่ก็มีภารกิจที่จะต้องบริหารจัดการทรัพย์สินให้ยั่งยืน ไม่เสื่อมค่า เพื่อที่จะสามารถส่งต่อให้เด็กใน generation ต่อไปได้ใช้ประโยชน์

ลองดูข้อมูลง่ายๆ สมมติตอนที่เริ่มตั้งกองทุน กยศในปี 2540. มีเงินทุนประเดิมอยู่ที่ 10,000 ล้านบาท ถ้าลองคำนวณกรณีที่ไม่มีการคิดดอกเบี้ยเงินกู้ เชื่อไหมครับ มูลค่าของเงินกองทุน กยศ จะถูกผลของเงินเฟ้อในช่วงกว่า 20 ปืที่ผ่านมาทอนมูลค่าจาก 10,000 ล้านบาท ลงเหลือ 5,857 ล้านบาท แต่อย่างไรก็ดี ถ้ามีการคิดดอกเบี้ยเงินกู้ 1% ทุกปี ปรากฏว่ามูลค่าของเงินกองทุนจะอยู่ที่ 7,512 ล้านบาท จะเห็นว่า อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ 1% ต่อปีช่วยรักษามูลค่าของเงินกองทุน กยศ. ได้ระดับหนึ่ง

ผู้เขียนเข้าใจว่าส่วนหนึ่งข้อเสนอที่ให้ยกเลิกอัตราดอกเบี้ยเงินกู้อาจจะมาจากข้อกังวลที่ว่าที่ผ่านมา หนี้ กยศ. มีอัตราหนี้เสียสูงมากจะเป็นผลจากอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่เรียกเก็บหริอไม่ ผู้เขียนเห็นว่าอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ 1% ต่อปี ได้เป็นอุปสรรคที่จะทำให้ผู้กู้ชำระหนี้ไม่ได้ จริงๆ ส่วนที่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของเงินกู้ กยศ มีอยู่ 3 เรื่อง

1. การกำหนดให้ผู้กู้ชำระหนี้คืนเป็นเงินก้อน “รายปี” โดยมีระยะเวลาชำระคืน 15 ปี ซึ่งจะทยอยปรับขึ้นจาก 1.5% ในปีแรก เป็น 13% ในช่วงท้าย ทั้งนี้ ในช่วงปีที่ 5-6 เป็นต้นไปจะพบว่าเริ่มมีการผิดนัดชำระหนี้มากขึ้นเรื่อย

2. อัตราดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ หรือดอกเบี้ยปรับที่ถูกกำหนดไว้สูงลิ่ว เดิมกำหนดไว้ที่ 18% ต่อปี กลไกที่เคยถูกเชื่อว่าจะทำให้ผู้กู้มีวินัย กลับกลายเป็นอุปสรรคที่ทำให้ผู้กู้ชำระหนี้ไม่ได้

3. ลำดับการตัดชำระที่กำหนดให้ตัด “เงินต้น” เป็นลำดับสุดท้ายเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของเงินกู้ กยศ. อีกประการ ซึ่งเมื่อผนวกกับดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ที่มีจำนวนมาก ส่งผลให้เงินที่ผู้กู้จ่ายชำระหนี้ ไม่ตัดเงินต้นเลย พอนานไปผู้กู้ที่เป็นปุถุชนก็หมดกำลังใจที่จะจ่ายหนี้

เป็นที่น่ายินดีว่าปัญหาเชิงโครงสร้างของเงินกู้ กยศ ทั้ง 3 เรื่อง ได้ถูกแก้ไขในกฎหมายฉบับนี้แล้วทำให้มองไปข้างหน้าผู้กู้ กยศ จะมีโอกาสที่จะผิดนัดชำระหนี้น้อยลงกว่าที่ผ่านมามาก

สำหรับประเด็นการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ของ กยศ. ผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดเพดานอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ไว้ที่ 2% ต่อปี ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เสนอร่างมาเป็นอัตราที่ได้พิจารณามาอย่างรอบคอบเหมาะสมแล้ว เป็นอัตราที่ถูกกว่าที่คิดในหลายประเทศ

ทั้งนี้ อัตราดังกล่าวเป็นอัตราเพดานดอกเบี้ยที่กำหนดสูงสุดที่ต้องเผื่อไว้สำหรับอนาคตในยามที่จำเป็น ในทางปฏิบัติอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ กยศ กำหนดจริง จะคิดต่ำกว่านั้น เช่นเดียวกับที่ผ่านมาในร่างกฎหมายกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้สูงสุดที่ กยศ. คิดได้ที่ 7.5 % ต่อปี แต่ในข้อเท็จจริง กยศ คิดดอกเบี้ยเงินกู้เพียง 1 % ต่อปีเท่านั้น (และในการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ ได้ปรับเพดานอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ลงเหลือ 2% ต่อปี จากเดิม 7.5 ต่อปี) อีกทั้ง อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ 1 % ต่อปีที่ กยศ. เก็บอยู่ในปัจจุบัน ไม่ใช่เพื่อผลกำไร หากแต่เป็นการช่วยรักษามูลค่าของกองทุนไม่ให้เสื่อมลงเร็วเกินไปจากผลของเงินเฟ้อ และจากที่ได้สอบถามจากผู้กู้ ส่วนใหญ่ไม่ได้เห็นว่าอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวเป็นอุปสรรคทำให้ผู้กู้จ่ายหนี้คืนไม่ได้ นอกจากนี้ มองไปข้างหน้า บริบททางเศรษฐกิจในปัจจุบันที่อัตราเงินเฟ้อเร่งตัวสูงสุดในรอบหลายสิบปี อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่จัดเก็บจะช่วยรักษามูลค่าของเงินกองทุน กยศ. ไม่ให้เสื่อมค่ารวดเร็วเกินไป จะช่วยให้ กยศ. สามารถที่จะส่งต่อเงินให้เด็กใน generation ต่อไปได้ใช้ประโยชน์

Student Loan ในต่างประเทศคิดดอกเบี้ยเงินกู้หรือไม่อย่างไร

ที่มา : รายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาแนวทางในการบริหารจัดการ การชำระหนี้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา สภาผู้แทนราษฎร

ผู้เขียนได้ลองค้นหาข้อมูลการคิดอัตราดอกเบี้ยของกองทุนการศึกษาในต่างประเทศพบว่าแทบจะทุกประเทศที่พบข้อมูล อาทิ อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น กองทุนการศึกษาของประเทศเหล่านี้มีการคิดดอกเบี้ยเงินกู้ต่างๆ กันโดยอยู่ประมาณ 3-9% ต่อปี โดยญี่ปุ่นเป็นประเทศที่คิดอัตราดอกเบี้ยต่ำที่สุดอยู่ที่ไม่เกิน 3% ต่อปี ส่วนประเทศที่จัดอยู่ในกลุ่มรัฐสวัสดิการ การศึกษาในระดับมหาวิทยาลัยของบางประเทศ เช่น Finland Denmark France ถือว่าเป็นสวัสดิการที่รัฐจัดสรรให้

ผู้เขียนเองก็เป็นคนหนึ่งที่ต้องการจะเห็นประเทศไทยสามารถจัดหาสวัสดิการที่จำเป็นในเรื่องต่างๆ ให้กับประชาชนได้เช่นเดียวกับประเทศที่อารยและพัฒนาแล้ว แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าหลายเรื่องในชีวิตที่ผ่านมา “สิ่งอยากจะเห็น” กับ “ข้อเท็จจริงในชีวิต” อาจจะเป็นข้อมูลคนละชุดกัน เกี่ยวกับเรื่องนี้ ถ้าพิจารณาอัตราภาษีสูงสุดที่จัดเก็บและจำนวนภาษีที่จัดเก็บได้จริงเมื่อเทียบกับ GDP หรือรายได้ของทั้งประเทศพบว่าจะสูงกว่าของประเทศไทยค่อนข้างมาก เช่น อัตราภาษีสูงสุดที่จัดเก็บของ Finland Denmark France > 56.95% 56.5% และ 45% ตามลำดับ ในขณะที่อัตราภาษีสูงสุดของไทยอยู่ที่เพียง 35% เท่านั้น สำหรับรายได้ภาษีที่เก็บได้จริงเมื่อเทียบกับ GDP ของ Finland Denmark France จะอยู่ที่ 47% ~33.8% และ 25% ของ GDP ตามลำดับ ซึ่งสูงกว่าของประเทศไทยซึ่งอยูที่ ~15% ต่อ GDP พอสมควร

กยศ. สามารถที่จะของบประมาณแผ่นดินมาใช้ในการดำเนินภารกิจได้หรือไม่? มีข้อพิจารณาในเรื่องนี้อย่างไรบ้าง? ผู้เขียนต้องขอออกตัวว่า ไม่ได้มีความชำนาญในเรื่องงบประมาณ แม้จะเคยรับผิดชอบงานติดตามข้อมูลด้านการคลังอยู่บ้างก็เพียงช่วงสั้น ในหลักการแล้ว การที่จะสามารถตอบคำถามดังกล่าวได้ต้องพิจารณาพร้อมกับปัจจัยทางสังคม เศรษฐกิจ การคลังของประเทศในแต่ละช่วงเวลาประกอบกัน

ที่มา : รายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาแนวทางในการบริหารจัดการ การชำระหนี้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา สภาผู้แทนราษฎร
มองย้อนกลับไปตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง กยศ.ในปี 2539 นั้น กยศ. ได้รับงบประมาณแผ่นดินเพื่อสนับสนุนการดำเนินภารกิจอย่างต่อเนื่องมาจนถึงปี 2561 หลังจากนั้นก็ไม่ได้รับงบสนับสนุนส่วนหนึ่งเพราะสามารถเก็บเงินคืนได้ จวบจนปัจจุบันปี 2565 เกือบ 25 ปี บริบทของ 2 ช่วงเวลาแตกต่างกันอย่างชัดเจน ช่วงปี 2539 หนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ประมาณ 14% ของ GDP ในขณะที่ปัจจุบัน หนี้สาธารณะของไทยปรับสูงเลย 60% ของ GDP ซึ่งก็เพิ่งจะมีการขยับเพดานหนี้สาธารณะเป็น 70% ต่อ GDP ก็ไม่น่าแปลกใจเพราะประเทศไทยขาดดุลติดต่อกันยาวนานกว่าสิบปี และในอนาคตก็จะยังขาดดุลงบประมาณต่อไปอีกจากที่ทางกระทรวงการคลังได้พยากรณ์ไว้

ผู้ที่อ่านมาถึงตรงนี้อาจจะมีคำถามว่าจะเป็นอย่างนี้ไปเรื่อยๆ ได้หรือไม่? ผู้เขียนไม่มีความรู้มากพอที่จะตอบคำถามนี้ได้ แต่อะไรที่มันไม่ปกติ สุดท้ายยากที่จะจีรัง อย่างไรก็ดี สิ่งที่ชัดเจนคือมองไปข้างหน้า ด้วยภาระค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นในช่วงโควิด รัฐบาลจะมีข้อจำกัดทางการคลังมากขึ้นเรื่อยๆ และไม่สามารถขยับเพดานหนี้สาธารณะต่อเนื่องไปเรื่อยๆ แบบไม่มีวันสิ้นสุด “ข้อจำกัดเรื่อง fiscal space” ก็เป็นเหตุหนึ่งที่ กยศ. ไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมตั้งแต่ปี 2560 ดังนั้นไม่มีข้อที่จะการันตีว่า กยศ. “จะได้รับจัดสรร” งบประมาณเพิ่มเติมหรือไม่ในอนาคต

คำถามที่อาจจะมีต่อเนื่อง ถ้ารัฐไม่จัดสรรงบประมาณให้ กยศ. หมายความว่ารัฐบาลไม่ให้ความสำคัญกับการศึกษา? การลงทุนเรื่องการศึกษานั้นเป็นคำใหญ่ เพราะเกี่ยวโยงตั้งแต่ช่วง “ปฐมวัย” ไปจนตาย การศึกษานั้นเป็นกระบวนการที่ต้องมีตลอดชั่วชีวิต life long learning process แต่ภายใต้งบประมาณที่มีจำกัดคงต้องกลับมาทบทวน ถามว่าประเทศไทยลงทุนใช้งบประมาณเรื่องการศึกษาน้อยไหม

ผู้เขียนคิดว่าประเทศไทยไม่ได้ลงทุนเรื่องการศึกษาน้อย แต่ปัญหาคือ ไม่ได้ดูความคุ้มค่าของการใช้จ่ายในเรื่องการศึกษา (economic returns) ขอให้มีคำว่าการศึกษา โรงเรียน มหาวิทยาลัย อาจจะเรียกได้ว่าทุกระดับของสังคมพร้อมที่จะเสียสละแทบจะทุกอย่าง จ่ายไม่อั้น เกษตรกรพร้อมที่จะขายไร่ขายนาเพื่อช่วยให้ลูกได้รับการศึกษา รัฐบาลก็ไม่ต่างกัน ทุ่มงบประมาณเท่าไหร่เท่ากัน เพื่อการศึกษาเพื่อโอกาสเพื่ออนาคต ขอให้มีชื่อว่าการศึกษาเราก็พร้อมจะจ่ายโดยไม่สนใจว่าจบมาจะได้งานหรือไม่ (do and spend whatever it take in the name of education) จะช่วยให้เก่งขึ้นไหม ทำงานมีผลิตภาพเพิ่มขึ้นไหม

ผู้เขียนคิดว่ามีความจำเป็นที่ทุกระดับของสังคมไทยต้องเริ่มที่จะตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าของการลงทุนในการศึกษา ไม่เช่นนั้นเราจะเห็นชาวนา เห็นเยาวชนที่ต้องเป็นหนี้สินในสิ่งที่จะไม่ได้ช่วยให้ชีวิตดีขึ้น หรือเห็นรัฐบาลสร้างหนี้สาธารณะเพียงเพราะเชื่อว่าสิ่งนั้นดี
นิตยสาร The Economist ขึ้นหน้าปกปักษ์หนึ่งว่า Time to end academic arm races แปลเป็นไทยคือ น่าจะถึงเวลาที่เราหยุดแข่งกันสะสมปริญญาหรือใช้จ่ายเรื่องการศึกษา โดยไม่พิจารณาว่าสิ่งนั้นคุ้มค่าหรือไม่ หลักคิดเรื่องหนึ่งที่ผู้เขียนคิดว่าจะมีประโยชน์มากในการพิจารณาเรื่องนี้ คือ ผลตอบแทนจากการลงทุนด้านการศึกษาจะลดลงตามช่วงอายุ ซึ่ง ศ.James Heckman ผู้ได้ noble prize ได้อธิบายทฤษฎีนี้ไว้ว่า ถ้าลงทุนกับเด็กเล็กๆ อายุยังน้อย (0-3 ปี early childhood) การลงทุน 1 บาท อาจได้ผลตอบแทน 9-21 เท่า แต่ถ้าอายุมากขึ้นความคุ้มค่าในการลงทุนจะน้อยลง ผลตอบแทนจะค่อยๆ ลดลง สำหรับกรณีของ กยศ. ก็ต้องพิจารณาว่าอยู่ในช่วงใดในบริบทของภาพใหญ่

3. ยังจำเป็นที่ต้องกำหนดให้มี “เบี้ยปรับผิดนัด” บ้างเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้กู้ชำระหนี้ต่อเนื่อง ถ้าไม่มีเบี้ยปรับเลยอาจทำให้เกิดการจงใจไม่จ่ายหนี้ในวงกว้าง

ประเด็นสำคัญอีกเรื่องที่มีการถกเถียงในวงกว้าง คือ สำหรับ กยศ. จำเป็นต้องมีการคิดดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ หรือ เบี้ยปรับหรือไม่? ผู้เขียนคิดว่า ณ จุดนี้ คนส่วนใหญ่น่าจะเห็นพ้องกันแล้วถึง ผลกระทบ และนัยที่เบี้ยปรับถ้าถูกกำหนดไว้สูงเกินไปจะสร้างภาระแก่ลูกหนี้มากมาย กลไกที่เคยคาดหวังว่าจะช่วยสร้างวินัยกลับกลายมาเป็นปัจจัยที่สร้างภาระเพิ่มเติม แต่อย่างไรก็ดี ถ้ามีคำถามว่าไม่ต้องกำหนดให้มีเบี้ยปรับได้ไหม? ผู้เขียนเห็นว่า ยังจำเป็นต้องมีกลไกของเบี้ยปรับไว้ เพราะ กยศ. มีลูกหนี้หลายล้านคนทั่วประเทศ ยากที่ปฏิเสธว่าในจำนวนนั้นจะมีทั้ง “ผู้กู้ที่วินัยดี” และ “ผู้กู้ที่วินัยหย่อน” ที่ผ่านมา “เบี้ยปรับ” เป็นกลไกทำให้ “ผู้กู้วินัยหย่อน” ไม่ได้อ่อนคล้อยกลายเป็น “ผู้กู้นิสัยแย่” ที่แม้มีเงินแต่ไม่อยากจ่ายชำระหนี้คืน

ถ้ายกเลิกไม่ให้มีเบี้ยปรับ สำหรับผู้กู้ที่มีวินัยนั้นอาจจะยังจ่ายหนี้ตามปกติ แต่สำหรับกลุ่มที่วินัยหย่อน การไม่มีเบี้ยปรับ ก็อาจส่งผลทำให้เค้าเปลี่ยนมาเป็น “ผู้กู้นิสัยแย่” ที่ไม่ยอมใช้หนี้ เพราะทราบว่าสุดท้ายจะไม่มีความแตกต่างระหว่าง “ผู้กู้วินัยดี ”กับ “ผู้กู้ที่นิสัยแย่” ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “จริยธรรมวิบัติ” หรือ moral hazard ที่ “การยกเลิกไม่มีเบี้ยปรับ” ทำให้ “ผู้กู้ที่วินัยหย่อน” อ่อนคล้อยกลายเป็น “ผู้กู้ที่นิสัยแย่ ขาดจริยธรรม” คือเบี้ยวจ่ายหนี้ทั้งๆ ที่มีความสามารถจะชำระคืนได้

ในมุมสถิติ “การยกเลิกเบี้ยปรับ” จะต้องมีสมมติฐานว่าผู้กู้ทุกรายนั้นเป็นคนดีมีวินัย และจะไม่เกิดปรากฏการณ์ที่ผู้กู้นิสัยแย่จงใจจะไม่ชำระหนี้ แต่ในข้อเท็จจริง ผู้กู้ที่วินัยหย่อน ซึ่งเดิมกลัวต้องจ่ายเบี้ยปรับเพิ่ม จึงพยายามที่จะมีวินัยจ่ายหนี้ตรงเวลา อย่างไรก็ดี เมื่อเบี้ยปรับถูกยกเลิก “ผู้กู้วินัยหย่อน” กลับกลายเป็น “ผู้กู้ที่นิสัยแย่” ที่แม้มีเงินแต่ไม่ยอมใช้หนี้ ซึ่งตรงนี้คือ Type I Error หรือ ความผิดพลาดทางสถิติประเภทที่ 1 จากการยกเลิกเบี้ยปรับ ซึ่งมีสมมติฐานว่าผู้กู้ทุกรายมีวินัย และจะไม่มีผู้กู้ที่ศักยภาพจ่ายแต่เบี้ยวหนี้ ซึ่งในข้อเท็จจริงไม่ใช่

โดยสรุป เรื่อง “เบี้ยปรับ” ผู้เขียนเห็นว่า กยศ. จำเป็นต้องคงกลไกนี้ไว้เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้กู้ยังคงมีวินัยจ่ายชำระหนี้ต่อเนื่อง ถ้าไม่มีเบี้ยปรับเลยอาจทำให้ผู้กู้ กยศ จงใจไม่จ่ายหนี้ในวงกว้าง ในด้านหนึ่ง แม้ กยศ. มีบทเรียนที่เจ็บปวดจากการกำหนดเบี้ยปรับไว้สูงมาก ซึ่งกลายมาเป็นปัจจัยที่สร้างภาระให้แก่ผู้กู้จนเกินสมควร แต่อีกด้านหนึ่ง หากยกเลิกกลไกส่วนนี้ไปเลย ผู้เขียนก็เกรงว่าจะทำให้เกิดผลข้างเคียงด้านลบทำให้ผู้กู้ กยศ. ขาดวินัยและไม่ชำระหนี้ให้ตรงเวลา เนื่องจากเห็นว่าเมื่อไม่มีเบี้ยปรับแล้ว การจ่ายหนี้คืนเร็วหรือช้าจะมีผลไม่ต่างกัน

ผู้เขียนเห็นว่า เบี้ยปรับ ที่คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณากำหนดไว้ในร่างเดิมที่ 1% ต่อปี ถือเป็นอัตราที่สมเหตุสมผล และเป็นทางสายกลางที่ได้พิจารณาร่วมกับธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างรอบคอบแล้ว อนึ่งเบี้ยปรับ 1% ต่อปี ในร่างกฎหมาย เป็นอัตราเพดานสูงสุดที่คิดเผื่อไว้สำหรับอนาคตที่มีความไม่แน่นอน และถ้ามองในภาพรวมควบคู่กับเพดานอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่กำหนดไว้ในกฎหมายอยู่ที่ 2% ต่อปี และอัตราจริงที่ใช้ในทางปฏิบัติอยู่ที่ 1% ต่อปี ผู้เขียนเห็นว่า สำหรับเบี้ยปรับในกฎหมายอาจกำหนดอัตราเพดานที่ 1% ต่อปี ในขณะที่อัตราเบี้ยปรับจริงที่ใช้ในทางปฏิบัติกำหนดไว้เพียง 0.25% ต่อปี ซึ่งอยู่ในระดับที่ไม่สูงและจะไม่เป็นอุปสรรคต่อการชำระหนี้ของผู้กู้ ในขณะเดียวกันก็จะช่วยป้องกันปัญหา moral hazard ที่ผู้กู้แม้มีรายได้แต่ไม่อยากจ่ายหนี้ให้มีความเสี่ยงน้อยลง และจะช่วยให้ผู้กู้มีวินัย ไม่ผิดนัดชำระหนี้ และยังคงจ่ายชำระหนี้เข้ามาต่อเนื่อง

สุดท้ายนี้ ผู้เขียนเห็นว่า “ปรัชญาลัทธิเต๋า” ซึ่งเป็นกรอบความคิดคู่เคียงมนุษยชาติ ที่ผ่านการพิสูจน์ของกาลเวลามาหลายร้อยปี อาจจะช่วยหาคำตอบเกี่ยวกับ “ประเด็นเบี้ยปรับของ กยศ.” 

สรรพสิ่งในโลก ล้วนเปลี่ยนแปลง ในขาวมีดำ ในดำมีขาว ในหยินก็มีหยาง ในหยางก็มีหยิน ไม่มีสิ่งใดในโลกที่ให้แต่โทษ หรือ สร้างแต่คุณแต่อย่างเพียงถ่ายเดียว

เรื่องเบี้ยปรับผิดนัดก็เช่นกัน แม้ปัญหาหนี้ กยศ.จะเผย “จุดอ่อนข้อด้อย” แต่ก็ใช่ว่า “คุโณปการของเบี้ยปรับ” จะไม่มีเลย ผู้เกี่ยวข้องต้องมองดำในขาว ขาวในดำให้ออก

ไม่มีความจำเป็นต้อง go extreme เหวี่ยงไปด้านหนึ่ง ด้านใดจนสุดขั้ว แม้จะเห็นโทษของเบี้ยปรับ ไม่ได้หมายความว่า ยกเลิกกลไกนี้ไป จะไม่สร้างปัญหาใหม่มาแทน