เปิดทางรับบำเหน็จชราภาพ..กระทบความมั่นคงชีวิต เพิ่มภาระการคลังรัฐบาล

"...การเปิดโอกาสให้รับบำเหน็จชราภาพได้ด้วย เป็นสิ่งที่ไม่ควรดำเนินการอย่างยิ่ง กองทุนประกันสังคมควรเป็น Defined Benefits หรือ Defined Contributions อย่างใดอย่างหนึ่ง ไม่ควรที่จะเป็นทั้งสองรูปแบบในขณะเดียวกัน การเปิดโอกาสให้รับบำเหน็จชราภาพอาจจะดูเหมือนช่วยผู้ประกันตนในระยะสั้นได้ แต่จะขาดความมั่นคงทางด้านรายได้ยามชราภาพในระยะยาวซึ่งเป็นเป้าหมายหลักของการออกแบบกองทุนประกันสังคมตั้งแต่เริ่มต้น..."

หมายเหตุ:ศาสตราจารย์ ดร. วรเวศม์ สุวรรณระดา คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และศาสตราจารย์วุฒิคุณ นายแพทย์ถาวร สกุลพาณิชย์ Centre for Social Health Protection Study สถาบันพัฒนาสุขภาพอาเซียน มหาวิทยาลัยมหิดล เขียนบทความเรื่อง สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. .....

บทความนี้เป็นการวิเคราะห์เชิงวิชาการเกี่ยวกับการแก้ไขพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. .... ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับประเด็นต่างๆต่อไปนี้ (1) การเปิดทางให้เลือกรับเงินบำเหน็จชราภาพได้ในกรณีที่ผู้ประกันตนจ่ายเงินสมทบมาแล้วไม่น้อยกว่า 180 เดือน (2) การเพิ่มทางเลือกเงินบำนาญจ่ายล่วงหน้า (เงินที่จ่ายให้ก่อนรับเงินบำนาญชราภาพ) และ (3) การเพิ่มทางเลือกให้สามารถนำเงินบางส่วนไปเป็นหลักประกันกับสถาบันการเงินที่มีความตกลงกับสำนักงานประกันสังคมเพื่อใช้ในการดำรงชีพของผู้ประกันตน)

1. การเปิดทางให้เลือกรับเงินบำเหน็จชราภาพได้ในกรณีที่ผู้ประกันตนจ่ายเงินสมทบมาแล้วไม่น้อยกว่า 180 เดือน

1.1 ส่งผลให้ความมั่นคงทางรายได้ยามชราภาพลดลง เนื่องจากสมาชิกรับเงินเป็นก้อนแล้วต้องบริหารจัดการด้วยตนเองไปจนถึงวันสุดท้ายของชีวิต แม้ว่าสมาชิกจะได้เงินก้อนใหญ่ในปัจจุบันไป แต่ไม่มีอะไรการันตีได้ว่าเงินนั้นจะเพียงพอไปจนถึงวันสุดท้ายของชีวิต หากมีอายุยืนเกินกว่าที่คาดไว้จะทำให้ขาดหลักประกันที่มั่นคงอย่างต่อเนื่องในช่วงบั้นปลายได้ รวมทั้งความเสี่ยงจากการเลือกเอาเงินไปลงทุนทั้งโดยตัวเองหรือครอบครัวแล้วไม่ประสบผลสำเร็จการมีทางเลือกให้สามารถรับเงินบำเหน็จชราภาพจึงทำให้หน้าที่ของบำนาญด้านการขจัดความยากจนยามชราภาพ การกำจัดความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของอายุขัย และการเกลี่ยทรัพยากรระหว่างเวลา (consumption smoothening) หายไปโดยสิ้นเชิง

1.2 การให้รับเงินบำเหน็จชราภาพยังนำไปสู่การเพิ่มภาระทางการคลังของรัฐบาลในระยะยาว เมื่อผู้สูงอายุที่ไม่มีรายได้ในยามชราภาพจะทำให้เกิดปัญหาทางการเมืองและเศรษฐกิจ ซึ่งในที่สุดรัฐบาลต้องจัดหางบประมาณมาช่วยเหลือ

1.3 การเปิดให้มีทางเลือกให้รับเงินบำเหน็จชราภาพแทนการรับเงินบำนาญชราภาพ เป็นการทำให้ระบบบำนาญไม่แตกต่างจาก “การออม” โดยทั่วไป ถ้าเปิดให้มีทางเลือกนี้ (และหากสมาชิกส่วนใหญ่เลือกทางเลือกนี้) อาจจะสะท้อนให้เห็นถึงวิธีคิดและพฤติกรรม “การมองระยะสั้น” (myopic) ของประชาชน ให้ความสำคัญสถานการณ์ปากท้องของตนเองในระยะสั้น ไม่คำนึงถึงความมั่นคงทางรายได้ยามชราภาพในระยะยาว ซึ่งในทางหลักการหากเป็นเช่นนี้ รัฐบาลควรที่จะเข้ามาคิดแทน/วางแผนแทนประชาชน โดยการแทรกแซงตลาดจัดให้มีบำนาญเพื่อบังคับให้ประชาชนมีบำนาญเพื่อประกันความมั่นคงทางรายได้ระยะยาว

1.4 การเปิดโอกาสให้รับบำเหน็จชราภาพได้ด้วย เป็นสิ่งที่ไม่ควรดำเนินการอย่างยิ่ง กองทุนประกันสังคมควรเป็น Defined Benefits หรือ Defined Contributions อย่างใดอย่างหนึ่ง ไม่ควรที่จะเป็นทั้งสองรูปแบบในขณะเดียวกัน การเปิดโอกาสให้รับบำเหน็จชราภาพอาจจะดูเหมือนช่วยผู้ประกันตนในระยะสั้นได้ แต่จะขาดความมั่นคงทางด้านรายได้ยามชราภาพในระยะยาวซึ่งเป็นเป้าหมายหลักของการออกแบบกองทุนประกันสังคมตั้งแต่เริ่มต้น

2. การเพิ่มทางเลือกให้สามารถนำเงินบางส่วนไปเป็นหลักประกันกับสถาบันการเงินที่มีความตกลงกับสำนักงานประกันสังคมเพื่อใช้ในการดำรงชีพของผู้ประกันตน ในกรณีที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ สาธารณภัย หรือเหตุการณ์อื่นใดฯ

2.1 เป็นแนวทางที่ไม่เป็นธรรมและขัดต่อหลักการ “การประกันสังคม” ซึ่งอยู่บนพื้นฐานของการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขกันระหว่างสมาชิก ในกรณีปกติโดยการทำงานของกองทุนอย่างที่เป็น เงินในส่วนที่กองทุนเตรียมไว้จ่ายให้สมาชิกเป็นบำนาญชราภาพ สมาชิกที่เสียชีวิตเร็ว (ดึงเงินออกจากกองทุนน้อยกว่า) จะช่วยสมาชิกที่เสียชีวิตช้า (ดึงเงินออกจากกองทุนมากกว่า) การทำงานในลักษณะนี้ช่วยให้กองทุนประกันสังคมอยู่ได้ ซึ่งถ้าไม่มีการปฏิรูปใดๆ กองทุนเองก็กำลังจะประสบปัญหาในระยะยาวอยู่แล้ว หากมีการอนุญาตให้ สมาชิกที่นำเงินบางส่วนไปเป็นหลักประกันการกู้ยืม หากเสียชีวิตก่อนเวลาอันควร ไม่สามารถใช้คืนเงินกู้ยืมของตนได้ ทำให้สถาบันการเงินสามารถมายึดเงินค้ำประกันได้ นั่นหมายความว่า หน้าที่การช่วยเหลือเกื้อกูลกันระหว่างสมาชิกที่เสียชีวิตเร็วกับเสียชีวิตช้าก็จะลดบทบาทลงไป รวมทั้งสมาชิกที่ไม่ได้มีส่วนได้จากการกู้ยืม แต่ต้องมารับความเสี่ยงที่อาจต้องเพิ่มเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมที่ต้องมีภาระการชดเชยเงินกู้ ทำให้การดำเนินการในลักษณะนี้ทำให้ฟังก์ชั่นการประกันสังคมสูญเสียไปและไม่เป็นธรรม

2.2 เป็นแนวทางที่ขัดต่อการคำนวณทางคณิตศาสตร์ประกันภัยสำหรับการจ่ายเงินบำนาญแบบกำหนดผลประโยชน์บำนาญ (Defined Benefit) ทั้งนี้ การเปิดทางเลือกให้สมาชิกในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติที่รุนแรงหรือเกิดโรคระบาดสามารถนำเงินบางส่วนไปเป็นหลักประกันธุรกิจการเงินฯจะทำให้ไม่สามารถประมาณการทางคณิตศาสตร์การประกันภัยเพื่อดูสมดุลของรายได้รายจ่ายของบำนาญชราภาพได้ เนื่องจาก

(1) ไม่สามารถประมาณวงเงินที่เป็นของผู้ประกันแต่ละคนได้ ความไม่แน่นอนนี้เกิดจาก รูปแบบกองทุนประกันสังคมเป็นการสมทบเงินจากผู้ประกันตนเข้ากองกลาง (Collective finance) ไม่ได้เป็นบัญชีเฉพาะตัว จะทราบว่ามีสิทธิได้เงินบำนาญเท่าใดนั้นก็ต่อเมื่อถึงอายุเกษียณหรือออกจากการเป็นสมาชิก มีความไม่แน่นอนของเงินบำเหน็จบำนาญที่จะได้ ตั้งแต่ไม่ได้สักบาท เนื่องจากส่งไม่ครบ หรือถ้าอยู่จนเกษียณต้องคำนวณย้อนหลังตามสูตรบำนาญ (Define Benefit formula: DB) ถึงจะรู้ว่าจะได้บำนาญเท่าใด การค้ำประกันเงินกู้โดยมีความไม่แน่นอนว่าผู้ประกันตนจะมีเงินในอนาคตที่เป็นสิทธิประโยชน์ชราภาพของตนเองเท่าใด อาจเกิดการค้ำประกันหนี้เกินวงเงินบำเหน็จบำนาญที่จะได้รับ ซึ่งจะเป็นปัญหาทางกฎหมายต่อด้วยว่าเป็นความผิดของใคร ไล่เบี้ยความเสียหายจากใคร

ซึ่งต่างจากรูปแบบการสะสมเงินแบบบัญชีส่วนตัวของกองทุนเงินออมหรือProvident fund ที่เงินที่ส่งจะเก็บเป็นบัญชีส่วนตัวและจ่ายบำเหน็จบำนาญโดยดูเพียงเงินที่ออมบวกผลตอบแทนการลงทุน (Define contribution: DC)

(2) มีความไม่แน่นอนจากการที่อาจมีหนี้สูญจากการที่กองทุนประกันสังคมเป็นผู้ค้ำประกันแล้วถูกยึดเงินค้ำประกัน เพราะผู้กู้ไม่ชำระหนี้ตามเงื่อนไขที่กำหนด

(3) ไม่สามารถคำนวณวงเงินที่จะใช้ในการลงทุนของกองทุนได้อย่างถูกต้อง เพราะความยากลำบากในการคำนวณความน่าจะเป็นของเงินเข้าเงินออกของกองทุนประกันสังคมได้ และไม่สามารถไล่เบี้ยได้ เพราะประมาณการหนี้สูญไม่ถูก มีโอกาสที่สูตรใหม่ในการคำนวณเงินบำนาญของผู้ประกันตนจะได้เงินบำนาญลดลง เพราะต้องกันเงินไว้สำหรับหนี้สูญ (ซึ่งคาดประมาณได้ยากมาก เพราะหลักการของประกันสังคมเป็นแบบ DB จะเสียชีวิตช้าหรือเร็ว จึงไม่สามารถคาดการณ์เงินบำนาญที่คาดว่าจะได้ตลอดชีวิตของแต่ละคนได้ไม่แน่นอน)

2.3 เป็นนโยบายที่อาจมี Quick win แต่ Long term loss ทั้งในเชิงบริหารจัดการ ทางเศรษฐกิจ และ ทางการเมือง

(1) ระยะสั้นมีปัญหาการบริหารจัดการของประกันสังคม และอาจนำไปสู่การไร้เสถียรภาพของกองทุนประกันสังคม เนื่องจากมีโอกาสเกิดปัญหา moral hazard ขึ้น โดยที่สมาชิกที่ต้องการจะกู้ นำเงินดังกล่าวไปค้ำประกัน แล้วท้ายที่สุดเบี้ยวหนี้ เงินค้ำประกันจากกองทุนประกันสังคมต้องโดนยึดไป มีการฟ้องร้องไล่เบี้ยกันมากมาย และยิ่งหากธนาคารเห็นว่า มีกองทุนประกันสังคมเป็นผู้ค้ำประกันที่มีความน่าเชื่อถือ ปล่อยกู้โดยไม่พิจารณาจริงจัง เกิดปัญหา principal-agent ตามมาอย่างเลี่ยงไม่ได้

(2) อาจเป็นประเด็นทางกฎหมายที่เสี่ยงต่อการถูกฟ้องร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง โดยประเด็นที่จำเป็นต้องทำให้กระจ่างคือ รัฐบาลโดยกองทุนประกันสังคมสามารถออกกฎหมายใช้เงินกองทุนประกันสังคมไปค้ำประกันหนี้สินของบุคคลได้หรือไม่ โดยประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาคือ เงินในกองทุนนั้นสำหรับกองทุนประกันสังคมแล้วเป็นสินทรัพย์หรือเป็นหนี้สิน เนื่องจากเงินเหล่านั้นเป็นภาระผูกพันระยะยาวที่จะต้องนำมาจ่ายเป็นเงินบำนาญชราภาพให้กับสมาชิกตามข้อตกลงที่วางไว้

(3) นอกจากจะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินของกองทุน ยังจะมีผลกระทบทางการเมืองต่อรัฐบาลทั้งในระยะสั้นและระยะยาว แม้ว่าสิทธิประโยชน์ชราภาพตามมาตรา 33 จะมีรูปแบบเป็นกองทุนสำรองแบบไม่เต็มวงเงิน (partial fund) ไม่ต้องคำนวณสมดุลของรายได้รายจ่าย (actuarial balance) เต็มรูปแบบ เปิดโอกาสให้มีการปรับสูตรสิทธิประโยชน์บำนาญชราภาพได้ โดย ผลกระทบทางการเมืองเกิดขึ้นเพราะไม่ใช่สมาชิกทุกคนจะได้ประโยชน์ (better off) จากแนวคิดนี้ แต่สมาชิกส่วนใหญ่จะเสียประโยชน์ (worse off) เพราะคนได้ประโยชน์คือคนใช้เงินบำนาญชราภาพไปค้ำประกัน แต่ทุกคนจะเสียประโยชน์เพราะต้องถูกปรับสูตรคำนวณบำนาญใหม่เพื่อ take care คนกลุ่มส่วนน้อยที่จะไปกู้

3. การเปิดทางเลือกให้สมาชิกในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจ สาธารณภัย หรือเหตุการณ์อื่นใดสามารถนำเงินบางส่วนไปเป็นหลักประกันกับสถาบันการเงินที่มีความตกลงกับสำนักงานประกันสังคมเพื่อใช้ในการดำรงชีพของผู้ประกันตน สามารถใช้แนวทางอื่นที่อาจช่วยเหลือเหมาะสมกว่า เช่น

- มีทางเลือกเชิงนโยบายอื่นที่รัฐบาลสามารถให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ประสบปัญหาดังกล่าว เช่น การให้เงินช่วยเหลือ การตั้งกองทุนช่วยเหลือเป็นการเฉพาะกิจ เป็นต้น

- ตามพระราชบัญญัติประกันสังคมที่เปิดโอกาสให้กองทุนประกันสังคมสามารถลงทุนได้ อาจจะใช้วิธีการปล่อยกู้ให้กับสมาชิกโดยตรงบนพื้นฐานของการวิเคราะห์ความเสี่ยงที่เหมาะสม ซึ่งการเปิดโอกาสให้สมาชิกกู้เงินจากกองทุนประกันสังคมได้นั้นจำเป็นต้องศึกษาอย่างรอบคอบ

4. โดยหลักการ การเปิดทางเลือกให้สมาชิกในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจ สาธารณภัย หรือเหตุการณ์อื่นใดสามารถนำเงินบางส่วนไปเป็นหลักประกันกับสถาบันการเงินที่มีความตกลงกับสำนักงานประกันสังคมเพื่อใช้ในการดำรงชีพของผู้ประกันตน

เป็นแนวคิดที่อยู่บนพื้นฐานวิธีคิดของระบบบำนาญแบบ Defined Contribution เจ้าตัวออมเงินมาในระบบเท่าไหร่ มีผลตอบแทนจากการบริหารเงินออมนั้นเพียงไร สามารถเห็นได้อย่างชัดเจน หากใช้เงินนั้นเป็นหลักประกันเงินกู้ได้คงจะไม่แปลกอะไร แต่การนำแนวคิดการนำเงินบำนาญแบบ Defined Benefits มาค้ำประกันเงินกู้ยืมคงจะไม่เหมาะสมตามเหตุผลที่กล่าวไป หรือหากประกันสังคมต้องการที่จะเน้นให้ความสำคัญกับสิทธิประโยชน์ใหม่แบบนี้ คงจะต้องจำเป็นต้องปรับหลักการของระบบบำนาญไปสู่แนวคิด Notional Defined Contribution หรือ Defined Contributions ซึ่งนั่นแปลว่า ต้องยกเลิกระบบประกันสังคม (Social Insurance) ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันทั้งหมด การเปลี่ยนแปลงนี้มีนัยต่อความจำเป็นในการดำรงอยู่ของกองทุนประกันสังคมด้วย