13 ปี กม.ข้อมูลข่าวสารฯ ล้าสมัย ไม่ได้เป็นยาตำราหลวงแก้ได้ทุกเรื่อง

ทีมวิจัยนิด้า เปิดผลศึกษาพัฒนา พรบ.ข้อมูลข่าวสารฯ ชี้สถิติร้องเรียน 13 ปีพุ่ง  อปท.เจอมากสุด ขณะที่ปชช.ต่างจังหวัดขาดการรับรู้กม.นี้  “สื่อ” เองมองเพียงสัญลักษณ์ มักเข้าถึงข้อมูลด้วยช่องทางอื่นมากกว่า

วันที่ 14 มิถุนายน องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย ศูนย์กฎหมายและนโยบายสื่อมวลชน และธนาคารโลก จัดสัมมนา “อนาคตสังคมไทยโปร่งใส จากการใช้กฎหมาย พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ” โดยมีทีมวิจัยโครงการพัฒนาระบบการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของประเทศไทย สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) นำเสนอผลการศึกษา “การพัฒนา พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารไทย” พร้อมแสดงความเห็น และอภิปรายโดย นายเธียรชัย ณ นคร รองเลขาธิการสภาพัฒนาการเมือง และดร.ครรชิต มาลัยวงศ์ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิใน คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ

ดร.มาลินวิษา ศักดิยากร ทีมวิจัยฯ  กล่าวถึงการศึกษาพบภาพรวมการร้องเรียนเพื่อขอเปิดเผยข้อมูลฯ ตั้งแต่ปี 2540 - 2553 มีตัวเลขเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แม้ใน 2 ปีแรกตัวเลขการร้องเรียนจะยังเพิ่มขึ้นไม่ชัดเจนนัก ซึ่งสถิติการร้องเรียนในช่วงปี 2542 - 2553 เมื่อพิจารณาตามหน่วยงาน พบว่า ส่วนบริหารท้องถิ่น กระทรวงศึกษาธิการ และส่วนราชการอิสระ มีสถิติการร้องเรียนมากที่สุด 1,043 กรณี 489 กรณีและ 258 กรณี ตามลำดับ แต่หากพิจารณาตามอาชีพ ประชาชนทั่วไปจะมีการร้องเรียนมากที่สุด

สำหรับสถิติการอุทธรณ์ในช่วงปี พ.ศ.2542 - 2553 เมื่อพิจารณาตามหน่วยงานภาครับที่อุทธรณ์ ดร.มาลินวิษา กล่าวว่า ส่วนบริหารท้องถิ่น กระทรวงศึกษาและส่วนราชการอิสระมีสถิติการอุทธรณ์มากที่สุด 372 กรณี 334 กรณีและ 233 กรณีตามลำดับ ซึ่งผลการวิจัยในส่วนของตัวกฎหมายสรุปว่า

1.พิจารณาในภาพรวมถือว่าเป็นกฎหมายที่ครอบคลุมและละเอียด เมื่อเปรียบเทียบกับมาตรฐานสากล

2.มาตรา 9 (8) ถือเป็นช่องทางสำคัญในการขยายขอบเขตการบังคับใช้กฎหมาย

3.ประเด็นข้อมูลที่อยู่ในข่ายยกเว้นจากการเปิดเผย (มาตรา 14 และ 15) ถือว่ายอมรับได้เมื่อเปรียบเทียบกับมาตรฐานสากล

4.ขาดการระบุถึงโครงสร้างและบทบาทหน้าที่ของ สขร. ในตัวกฎหมาย

ดร.มาลินวิษา กล่าวถึงในส่วนของกลุ่มผู้ใช้หลัก ยังมีข้อกังวลว่า จะเป็นการใช้เพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวนำผลประโยชน์ส่วนรวม เช่น การยักยอกเงินและเรื่องชู้สาว รวมทั้งมีเส้นแบ่งระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงและทางอ้อม เช่น ชาวบ้านในชุมชนและผู้สื่อข่าว และมีช่องทางอื่นในการได้มาซึ่งข้อมูลฯ ที่สะดวกรวดเร็วและมีประสิทธิภาพกว่า เช่น ศาลปกครอง หรือจากความสัมพันธ์ส่วนบุคคล

ทั้งนี้ ผลวิจัยยังพบว่า ประชาชนทั่วไปยังขาดการรับรู้ โดยเฉพาะต่างจังหวัดและพื้นที่ชนบท ส่วนสื่อมวลชนก็มองกฎหมายตัวนี้เป็นเพียงสัญลักษณ์ และมักจะเข้าถึงข้อมูลฯ ด้วยช่องทางอื่นมากกว่า สำหรับข้อเสนอแนะเรื่องโครงสร้างองค์กร อำนาจ บทบาท และงบประมาณจำกัด

ตั้งคำถามกม.ข้อมูลข่าวสารอาจล้าสมัยแล้ว

ด้านนายเธียรชัย กล่าวถึงกลไกของกฎหมายนี้มีการเขียนเจตนารมณ์หลักๆ ไว้ คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเพื่อความโปร่งใสในระบบ กระตุ้นความสนใจของคนในประเทศให้เข้ามาบริหารและมีส่วนร่วม และเป็นกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐ แต่การเขียนกฎหมายเพื่อรองรับเจตนารมณ์เหล่านี้ เกิดผลสำเร็จหรือไม่ ต้องวิเคราะห์ต่อไป

“ตัวกฎหมายที่ผ่านมาออกมา เมื่อนึกถึงเจตนารมณ์ที่ซ่อนอยู่ข้างในมีความมุ่งหมายและเป้าประสงค์เยอะ ไม่ได้มีแค่เรื่องความโปร่งใส การป้องกันการทุจริต คอร์รัปชั่นอย่างเดียว แต่ปัญหาอยู่ที่ว่าจะเขียนกฎหมายอย่างไรให้เจตนารมณ์ที่ตั้งใจไว้ประสบความ สำเร็จ เช่น การกระตุ้นและส่งเสริมให้คนเข้ามามีส่วนร่วม เมื่อไปดูมาตรา 7 และ 9 ข้อมูลที่รัฐเปิดเผยไม่น่าสนใจ ฉะนั้น บอกได้ว่า มันเป็นความล้มเหลวของการพยายามคิดเอาเองว่า ข้อมูลอะไรที่คนสนใจ”

นายเธียรชัย กล่าวว่า กรรมการข้อมูลข่าวสารต้องเข้าใจว่า การออกแบบข้อมูลข่าวสาร นอกจากกลไกที่บอกให้รัฐเปิดเผยข้อมูลข่าวสารบางส่วนตามมาตรา 7 และ 9 แล้วต้องคิดว่า รัฐไม่มีทางรู้ว่าประชาชนสนใจเรื่องอะไร ทำให้เกิดมาตรา 11 ขึ้น อยากรู้เรื่องอะไรสามารถขอได้ แต่ก็มีมาตรา 14 และ 15 ควบคุมอยู่ ส่วนได้เสียจึงมีนัยยะในการชั่งน้ำหนัก จึงเกิดประเด็นว่า คนขอมีส่วนได้เสียหรือไม่ หากเป็นการขอตามมาตรา 11 บางกรณีอาจจำเป็นต้องมีการพูดถึงส่วนได้เสีย เพราะต้องชั่งน้ำหนัก ไม่อย่างนั้นการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่อาจเป็นปัญหาได้

 “กฎหมายข้อมูลข่าวสารอาจล้าสมัยไปแล้ว เป็นกฎหมายที่ใช้ประโยชน์ได้เฉพาะคนบางกลุ่มที่เห็นผลประโยชน์และรู้ว่าจะ ใช้อย่างไร แต่กฎหมายก็มีพัฒนาการที่ดีพอสมควร ทำให้ประชาชนรู้ว่าสามารถขอข้อมูลข่าวสารได้ แต่ได้ตามเจตนารมณ์หรือไม่นั้นเป็นอีกประเด็นหนึ่ง สื่อมวลชนหลายคนก็บ่นว่าเมื่อสู่กระบวนการทางกฎหมายจะต้องใช้เวลานาน”

สำหรับ “กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” นายเธียรชัย กล่าวว่า เป็น อีกช่องทางหนึ่งที่มีผลบังคับจับต้องได้มากกว่ากฎหมายข้อมูลข่าวสาร จึงไม่แปลกว่า ทำไมคนถึงสนใจช่องทางอื่นและให้ความสำคัญกับกฎหมายข้อมูลข่าวสารลดลง ยกตัวอย่าง สื่อมวลชนก็สามารถไปค้นหาจากช่องทางอื่นที่มีกลไกการจัดการที่รวดเร็วกว่า ฉะนั้น การใช้กฎหมายจึงยังจำกัดอยู่ในวงแคบ มีการทำงานแบบตั้งรับมาก ทำงานเชิงรุกได้น้อย รวมทั้งกรรมการข้อมูลข่าวสารก็ยังให้ความสำคัญค่อนข้างน้อย

“กฎหมายข้อมูลข่าวสารไม่ได้เป็นยาตำราหลวงที่แก้ไขได้ทุกเรื่อง จำเป็นต้องมีเครื่องมืออื่นๆ เช่น การกระตุ้นให้คนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบในภาคประชาชน รวมทั้งรัฐต้องปรับบทบาทตัวเอง ไม่ใช่ทำงานเชิงรับหรือรอการขอข้อมูลฯ อย่างเดียว ควรหาตัวชี้วัดความสำเร็จเรื่องความโปร่งใส และบริบทกฎหมายข้อมูลข่าวสารข้อไหนคือตัวชี้วัดที่ชัดเจน”

จัดการระบบข้อมูลตามที่ปชช.ต้องการ

อย่างไรก็ตาม ดร.ครรชิต กล่าวถึงภาพรวม เห็นด้วยกับผลการศึกษาของทีมวิจัยฯ นิด้า ในหลายเรื่อง แต่ยังมีอุปสรรคอื่นๆ ที่ต้องช่วยกันแก้ ประเด็นปัญหาหลัก คือ ยังไม่มีการศึกษาว่า ประชาชนต้องการรับรู้ หรือต้องการข้อมูลฯ ใดบ้าง และเมื่อไม่ทราบความต้องการที่ชัดเจน จึงไม่สามารถจัดการระบบตามที่ประชาชนต้องการได้

“ข้อมูลข่าวสารอาจจะมีจริง เปิดเผยได้ แต่อาจมีเบื้องหลังที่ไม่โปร่งใส รวมทั้งช่องทางที่ พ.ร.บ.เปิดเผยโดยอัตโนมัติตามมาตรา 7 และ 9 ก็เป็นช่องทางที่ประชาชนไม่ค่อยสนใจ ไม่รู้จะดูอะไรในข้อมูลที่เปิดเผยนั้น เพราะไม่เป็นประโยชน์ หรือไม่ตรงต่อความต้องการรับรู้ของประชาชน ดังนั้น ต้องหาแนวทางว่าจะทำอย่างไรที่จะรู้ว่าประชาชนต้องการรู้อะไร”

ส่วนผลการศึกษาที่ทีมวิจัยฯ นำเสนอว่า ภาคประชาสังคมไม่ค่อยสนใจ โดยดูจากการไม่มาอุทธรณ์นั้น ดร.ครรชิต กล่าวว่า โดยส่วนตัวเห็นว่า การมองเช่นนี้ไม่ถูก เพราะหากประชาชนมีความสนใจสามารถหาข้อมูลได้ ก็ไม่ต้องมาอุทธรณ์ ซึ่งการที่มีผู้สนใจมากไม่จำเป็นต้องมีผู้อุทธรณ์สูง การที่ไม่มีผู้อุทธรณ์เลย หมายความว่า กฎหมายดี แต่ถ้ามีผู้อุทธรณ์มากขึ้นหมายความว่า กฎหมายยังไม่ดีเท่าไหร่ หรือผู้ปฏิบัติตามกฎหมายยังไม่ดีเท่าไหร่

ดร.ครรชิต กล่าวถึงการจัดระบบเอกสารในปัจจุบัน  มีความซับซ้อนมากขึ้น ควรมีการจัดระบบให้เอกสาร เพื่อให้ง่ายต้องการค้นหาข้อมูล สะดวกรวดเร็วและเก็บได้เป็นระยะเวลานาน ไม่สูญหายถ้ามีระบบจัดเก็บข้อมูลที่ดี ก็จะไม่สามารถปกปิดข้อมูลได้ จัดทำระบบมาสเตอร์ส่วนกลางเพื่อควบคุมเชื่อมโยงทุกส่วนราชการเป็นไดเรกทอรี่ นอกจากนั้นต้องมีการศึกษาข้อมูลในเชิงรุก อันได้แก่ ข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์ในภาพรวมของประเทศ เช่น เรื่องอีโคไล

“ทั้งนี้ ยังพบว่ามีคำร้องเรียนเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานที่ไม่ค่อยรู้ขั้นตอน การปฏิบัติเกี่ยวกับกระบวนการของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร จึงควรมีการฝึกอบรม ให้รู้และเข้าใจว่าข้อมูลข่าวสารมีประโยชน์อย่างไร หากมีการปรับปรุงควรจัดทำเป็นตารางสั้นๆ ว่าข้อมูลประเภทใดที่ควรเปิดเผย เช่น เรื่องวินัย การรับเหมาของผู้ประกอบการ เป็นบทบาทเชิงรุกของกรรมการชุดใหม่ในการจัดทำระบบข้อมูลด้วยระบบคอมพิวเตอร์ ให้สามารถเข้าถึงเอกสารโดยตรง รวมถึงการอ้างอิงและระบบการค้น การใช้คำสำคัญและเชื่อมโยงสู่ระบบของประเทศได้”