งบราชการลับ กกต.กับคำถามถึง พล.อ.ประยุทธ์
“....กรธ. ยังเติมเต็มความสมบูรณ์ให้ กกต.ด้วยการกำหนดให้มีงบในลักษณะราชการลับ เพื่อให้ กกต.นำไปใช้จ่ายให้หน่วยงานด้านการข่าวช่วยหาข้อมูล หรือ กกต.อาจตั้งหน่วยข่าวของตนเองก็ย่อมได้....”
จากการที่ กกต.จะมีเงินราชการลับ ถามไปถึงท่านพลเอกประยุทธ จันทร์โอชา เรื่องการใช้จ่ายเงินราชการลับ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธาน กรธ. ได้ให้สัมภาษณ์เกี่ยวกับร่างกฎหมายของ กกต. มีความตอนหนึ่งที่เกี่ยวกับเงินราชการลับว่า
“....กรธ. ยังเติมเต็มความสมบูรณ์ให้ กกต.ด้วยการกำหนดให้มีงบในลักษณะราชการลับ เพื่อให้ กกต.นำไปใช้จ่ายให้หน่วยงานด้านการข่าวช่วยหาข้อมูล หรือ กกต.อาจตั้งหน่วยข่าวของตนเองก็ย่อมได้....”
แม้จะยังไม่เห็นร่างกฎหมายของ กกต.ในส่วนบทบัญญัติที่จะให้มีเงินราชการลับว่าจะบัญญัติไว้อย่างไร แต่จากแนวความคิดนี้ก็ได้หลักการในเบื้องต้นว่า จะมีการบัญญัติไว้ในร่างกฎหมายของ กกต.ที่จะต้องเสนอผ่านความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติให้มีผลใช้บังคับต่อไป
การมีเงินราชการลับของบางหน่วยงานของรัฐนี้มีมานานแล้ว แต่ไม่มีการบัญญัติให้ตั้งไว้ในกฎหมายของหน่วยงานนั้นๆ เพราะถ้ากำหนดไว้ในหน่วยงานอาจจะเกิดปัญหาที่ต้องตีความกันว่าเป็น “รายจ่ายตามข้อผูกพันที่รัฐธรรมนูญห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแปรญัตติตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพันที่ “กำหนดไว้ตามกฎหมาย” แต่เดิมเงินราชการลับเคยตั้งไว้ในรายจ่ายเงินงบกลางในสมัยที่ยังมีกฎหมายคอมมิวนิสต์ใช้บังคับ
ในปัจจุบันจะกำหนดไว้ในเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณนั้นๆ แต่เอกสารดังกล่าวนี้ไม่มีศักดิ์เป็นกฎหมายและไม่ได้ประกาศเปิดเผยให้ทราบทั่วไปในราชกิจจานุเบกษาและก็ไม่ได้ตั้งไว้ในตัวพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีแต่อย่างใด
จึงขอเสนอในบทความนี้ว่า การตั้งรายจ่ายในลักษณะเงินราชการลับที่จะนำตัวอย่างที่เป็นข้อเท็จจริงที่อยู่ในเอกสารงบประมาณที่สิ้นสุดไปแล้วและในปีงบประมาณ ๒๕๖๐ที่บริหารอยู่ในขณะนี้มาเปรียบเทียบแสดงให้เห็น และถ้ากรรมการการเลือกตั้งเห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องมีเงินราชการลับ จะได้นำข้อมูลเรื่องเงินราชการลับที่ตั้งไว้ในส่วนของหน่วยงานต่างๆรวมทั้งวงเงินมาเป็นกรณีศึกษาว่าควรจะมีเท่าไร แต่ กกต. ควรเสนอด้วยว่าให้มีการตั้งไว้ในตัวพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี
ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542 มาตรา 5 วรรคสอง มาตรา 15(14) และมาตรา 40 ออกระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ พ.ศ.2545 (ประกาศราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 119 ตอนที่ 72 ก ลงวันที่ 29 กรกฎาคม 2545)
โดยให้นิยามเงินราชการ “ลับ” ไว้ดังนี้
“เงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ” หมายถึง เงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่กำหนดให้เป็นเงินราชการลับหรือที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเพิ่มเติมให้เป็นเงินราชการลับ หรือเป็นเงินที่ใช้จ่ายดำเนินงานในลักษณะปกปิด เพื่อความมั่นคงของประเทศ ทั้งในด้านการทหาร เศรษฐกิจ การเมือง สังคม และเทคโนโลยี”
ดังตัวอย่างในเอกสารประกอบร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2556 และ 2557 ของรัฐบาลนางสาว ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 และ ในเอกสารประกอบร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ของรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะอยู่ในฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 เช่นกัน (รายการเงินราชการ “ลับ” จะมีการตั้งไว้เหมือนกันแบบนี้ทุกๆ ปีงบประมาณซึ่งสามารถหาข้อมูลย้อนหลังไปได้นับตั้งแต่มีระบบเงินราชการลับเกิดขึ้น) ดังนี้
สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จะอยู่ใน.....
งบรายจ่ายอื่นรายการที่ 4 (หน้า 59) จำนวนเงิน 397,680,000 บาท สำหรับงบประมาณปี 2556
งบรายจ่ายอื่นรายการที่ 4 (หน้า 53) จำนวนเงิน 450,680,000 บาท สำหรับงบประมาณปี 2557
สำหรับงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558,2559 และ 2560 ในสมัยรัฐบาลของพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จำแนกเป็นของส่วนราชการต่างๆ ดังนี้
สำหรับกระทรวงกลาโหมเงินราชการลับจะตั้งในส่วนราชการในสังกัดปรากฏในเอกสารประกอบงบประมาณรายจ่าย ฉบับ 3 เล่ม 1 งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2558,/2559 และ 2560 ดังนี้
เงินราชการลับยังอาจจะเกิดขึ้นได้อีกจากการโอนงบประมาณรายจ่ายตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณมาตรา 19 ที่เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีจากตารางข้างบน เห็นได้ว่าเงินราชการลับของกระทรวงกลาโหมมีจำนวนที่มากกว่าหน่วยงานอื่นๆ ทำให้เกิดคำถามต่อไปว่าแต่ละปีงบประมาณได้มีการตั้งเงินราชการลับเท่ากันอย่างนี้มานานกี่ปีแล้ว และมีการใช้หมดพอดิบพอดีกับที่ตั้งไว้ไม่มีเหลือในวันสิ้นปีงบประมาณที่จะมีเหลือไม่มากก็น้อยเช่นส่วนราชการอื่นๆ เป็นไปได้อย่างไร ?
ผู้เขียนจึงต้องไปหาข้อมูลในเรื่องเงินราชการลับย้อนหลัง แต่หาได้ยากมาก เพียงได้ย้อนหลังไปไม่กี่ปีงบประมาณแต่ได้ไปพบรอยด่างในระบบนิติบัญญัติของไทย คือประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 10 ที่ใช้เป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.2515 ที่ลงนามโดยจอมพล ถ.กิตติขจร มีข้อ 4 ที่สั้นมากไม่กี่บรรทัดเป็นงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงกลาโหม ให้ตั้งเป็นจำนวน 5,268,100,000 บาท จำแนกดังนี้
งบประจำ 5,247,000,000 บาท
โครงการจัดทำแผนที่จากรูปถ่ายทางอากาศ 17,000.000 บาท
โรงกลั่นน้ำมันที่สอง (บางจาก) 4,100,000 บาท
(มีข้อสังเกตว่าในประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่10 ที่ใช้เป็นงบประมาณปี พ.ศ. 2515 นี้ไม่พบรายการเงินราชการลับเลย แม้แต่เอกสารประกอบงบประมาณรายจ่ายในยุคนี้ก็ไม่อาจหาได้ มีข้อคิดว่าในงบประมาณของกระทรวงกลาโหมไม่กี่บรรทัดนี้จะไปมีส่วน “เจือสม” กับเงินราชการลับจำนวนสี่สิบห้าล้านบาทในปี 2516 ที่ท่านอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรี สั่งให้นำส่งคืนเข้าเป็นเงินคงคลังหรือไม่ ขอได้โปรดวิเคราะห์พิจารณากันเอง)
แต่ข้อเท็จจริงที่เป็นจริงต่อไปนี้ผู้เขียนในฐานะที่เคยรับราชการที่กรมบัญชีกลางมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2506 มาจนถึง พ.ศ. 2514 ก่อนที่จะมาเป็นอาจารย์ที่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ยังขอยืนยันว่าไม่ได้คัดค้านการที่ส่วนราชการต่างๆ รวมทั้ง กกต.ที่มีหน้าที่เกี่ยวกับความมั่นคงจะมีเงินราชการลับ เพราะ ยังมีความจำเป็นที่จะต้องตั้งไว้เพื่อใช้ในราชการสำคัญต่อความมั่นคงของประเทศ ทั้งในด้านการทหาร เศรษฐกิจ การเมือง สังคมและเทคโนโลยี ในหลักการจึงมีความจำเป็นที่ต้องคงมีไว้แต่จะต้องอยู่ในกรอบวินัยการคลังที่ต้องคำนึงถึง ดังนี้
(1) มิใช่เพียงเหตุผลที่ว่าการมีเงินราชการลับเพื่อให้เป็นรายจ่ายที่เบิกได้อย่างสะดวกและรวดเร็วหรือเพื่อนำไปสมทบกับรายจ่ายปกติที่อาจถูกตัดได้ แต่งบลับมักจะไม่ถูกตัดตามที่ขอตั้งไว้
(2) มิใช่เพียงตั้งไว้ตามประเพณี เพราะในปีที่ผ่านๆ มาก็ได้ตั้งไว้ในวงเงินจำนวนเท่านี้ ฉะนั้นปีนี้ก็ตั้งไว้เท่ากับปีที่ผ่านมา ไม่มีจำนวนเงินที่แตกต่างกันเลย ความจริงนี้อาจตรวจสอบย้อนหลังในเอกสารประกอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ผ่านมาได้
(3) การเบิกจ่ายเงินราชการลับคงไม่อาจกำหนดได้พอดีเท่ากับวงเงินที่ตั้งไว้ และตามธรรมชาติของการใช้จ่ายเงินงบประมาณรายจ่ายจะต้องมีเงินเหลือคืนคลังอยู่บ้างไม่มากก็น้อยในวันสิ้นปีงบประมาณ และความลับที่ตั้งไว้คงไม่พอดีกับเงินที่ตั้งไว้ เท่ากันทุกปีงบประมาณ
(4) เงินราชการลับที่มิได้อยู่ในหลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นผลให้เกิด “วาทกรรม” การทุจริตได้ ดังที่ได้เคยเกิดขึ้นมาแล้วในอดีตและเป็นผลให้มีการยึดทรัพย์ตามมาหลายครั้งเมื่อเทศกาลอำนาจทางการเมืองของบ้านเมืองเปลี่ยนไปตามกฎของความเป็นอนิจจัง
กระทรวงการคลังได้เคยมีหนังสือที่ ก.ค. 0502/3161 ลงวันที่ 30 มกราคม 2518 โดยกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการฝากเงินราชลับไว้ว่า เงินราชการลับที่เบิกจากคลังไปแล้วให้นำไปฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยหรือที่ธนาคารกรุงไทยเท่านั้น เพราะเคยมีการนำเงินราชการลับไปฝากไว้ที่ธนาคารพาณิชย์ของเอกชนเพื่อหาดอกเบี้ยมาแล้ว
ไม่ทราบว่าระเบียบดังกล่าวนี้ยังต้องยึดถือปฏิบัติอยู่หรือได้เลิกไปแล้วตามระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยหลักเกณฑ์การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ พ.ศ.2545 หรือไม่
ในการสอนวิชากฎหมายการคลังมหาชนที่เป็นวิชาบังคับในคณะนิติศาสตร์ของผู้เขียนในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และมหาวิทยาลัยอื่น มักจะมีนักศึกษาตั้งคำถามเกี่ยวกับเรื่องเงินราชการลับอยู่เสมอ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างที่เป็น “ธรรมานุธรรมปฏิบัติ” อันเป็น “มุขปาฐะ” (ORAL HISTORY) ของท่านปลั่ง มีจุล อดีตเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่ได้แสดงปาฐกถา เรื่อง “ฯพณฯ ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ กับ การบริหารราชการแผ่นดิน” เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2534 ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ในมุขปาฐะ มีความตอนหนึ่งที่ประทับใจมาก ว่า
“....ท่านอาจารย์บริหารในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาได้สักสัปดาห์ สองสัปดาห์ คงจะราวๆปลายเดือนตุลาคม 2516 นั้นเอง ปรากฏว่ามีธนาคารชั้นดีธนาคารหนึ่งมีหนังสือแจ้งท่านอาจารย์มาว่า มีเงินอยู่ในบัญชีที่ท่านอาจารย์ในฐานะนายกรัฐมนตรีจะสั่งใช้อะไรก็ได้ในธนาคารนี้ จำนวน 45,000,000 บาท (สี่สิบห้าล้านบาท) ในปี 2516 โน้นนับว่าจำนวนไม่น้อย มากพอดู ท่านอาจารย์ได้พิจารณาแล้ว เห็นว่า เป็นเงินของทางราชการ จึงได้สั่งเชิญท่านอาจารย์ บุญมา วงศ์สวรรค์ ซึ่งท่านเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงในตอนนั้นมาปรึกษา และ ก็นำเงินเข้าเป็นเงินคงคลังตามระเบียบ เรื่องนี้มีหลักฐานดูได้ที่กระทรวงการคลัง....”
“ธรรมานุธรรมปฎิบัติ” ในลักษณะนี้แหละคือกรอบวินัยการเงินการคลังที่แท้จริงและที่หาได้ยากในปัจจุบัน
อนึ่ง ในคำแถลงประกอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณตั้งแต่ พ.ศ.2558 ,2559 และ 2560 ในปีงบประมาณนี้ พลเอก ประยุทธ์ จันท์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้ยึดหลักสำคัญประการหนึ่งเหมือนกับที่เคยแถลงในสามปีงบประมาณที่ผ่านมา คือคำแถลงที่สำคัญว่า “....น้อมนำยุทธศาสตร์ “เข้าใจ เข้าถึง และพัฒนา”และ “ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง” มาเป็นแนวทางในการกำหนดกรอบวงเงินงบประมาณและการขับเคลื่อนประเทศอย่างสมเหคุสมผลและสมดุลในทุกมิติ...”
จึงขอให้ท่านได้ย้อนพิเคราะห์ตรวจดูหลักเกณฑ์ในการตั้งและใช้จ่ายเงินราชการลับว่าสอดคล้องกับแนวทางปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง” ที่ท่านได้อัญเชิญมาในคำแถลงหรือไม่
ศาสตร์จารย์ พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต