ถอดบทเรียน ‘กระจายอำนาจไทย’ รุ่งโรจน์ หรือริบหรี่
‘การกระจายอำนาจของไทย’ ตลอด 15 ปีที่ผ่านมา นับตั้งแต่พ.ศ.2540 ดูเหมือน ‘รุ่งโรจน์’ ในช่วงแรกของการขับเคลื่อน แต่หลังปี 2544 เป็นต้นมา นโยบายเริ่มขาดความต่อเนื่องและไร้ทิศทางเสมือน ‘สุนัขหางด้วน’ ด้วยรัฐบาลไม่ให้ความสำคัญต่อการถ่ายโอนภารกิจสู่ท้องถิ่น จนเป็นผลบั่นทอนและปัญหาอุปสรรค
หากวิเคราะห์เปรียบเทียบกับประสบการณ์ในต่างประเทศ ‘งานวิจัยประเมินผลนโยบายการกระจายอำนาจของไทยระยะ 15 ปี’ ของคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สะท้อนข้อมูลว่า ไทยอาจต้องปรับเปลี่ยนฐานคิดในการออกแบบการกระจายอำนาจยุคต่อไป โดยนอกจากส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีบทบาทหลักในการจัดบริการสาธารณะตามแนวคิด Subsidiarity และมีการแบ่งแยกภารกิจเด็ดขาดระหว่างรัฐบาลกับ อปท.แล้วนั้น
ไทยจำเป็นต้องสร้างสมดุลกับการกำหนดมาตรการส่งเสริมศักยภาพและประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนและเน้นการสร้างภาคีร่วมมือในการจัดบริการสาธารณะระหว่างรัฐ ส่วนราชการ และอปท. ตามหลักคิด Corporatism ที่ใช้ในญี่ปุ่นและหลายประเทศด้วย
“คำถามมีว่าประสบการณ์การกระจายอำนาจต่างประเทศและไทยมีความแตกต่างกันอย่างไร”
ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เทียบให้เห็นภาพ 4 ประเทศ ได้แก่ อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น สวีเดน และไทย ซึ่งแต่ละประเทศมีโครงสร้างการปกครองแบ่งเป็นจังหวัด โดยญี่ปุ่นมี 77 จังหวัด อินโดนีเซีย 34 จังหวัด ทั้งนี้ แต่ละจังหวัดมีประชากรเฉลี่ยราว 6-7 ล้านคน ขณะที่ไทยมีเพียง 8 แสนคน และสวีเดน 3 แสนคน
โดยการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นระดับล่างของอินโดนีเซียนั้นจะครอบคลุมประชากรทุก 1 ล้านคน ฉะนั้นเทศบาล 1 แห่ง จะมีการบริหารจัดการพื้นที่ใหญ่กว่า 1 จังหวัดของไทย ซึ่งผลที่ตามมา คือ หาก อปท.ของไทยมีพื้นที่ขนาดเล็กเกินไปจะส่งผลไม่สามารถบริหารจัดการได้เลย หรือผลการทำกิจกรรมท้องถิ่นจะล้นออกนอกพื้นที่ ฉะนั้นจึงมีโอกาสเกิดปัญหาสูง
“ เมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจสู่ท้องถิ่นของไทยแล้ว รัฐบาลกลางจะต้องยกเลิกภารกิจนั้น แต่ในการปฏิบัติจริง กระทรวง ทบวง กรม กลับตีความไม่ตรงกับกฎหมายที่วางไว้”
นักวิชาการรัฐศาสตร์ ระบุถึงความสำเร็จในต่างประเทศว่า เกิดจากการบังคับให้มีการถ่ายโอนกระจายอำนาจจากรัฐบาล หากไม่ปฏิบัติตามถือว่าละเว้นการปฏิบัติหน้าที่
มีตัวอย่างให้เห็นความสำเร็จที่ ‘ญี่ปุ่น’ ระยะแรกถึงขนาดมีคำสั่งปลดนายกเทศมนตรี เพราะไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ได้รับมอบหมาย
หรือที่ ‘อินโดนีเซีย’ ที่มีลักษณะเช่นเดียวกัน และครึ่งหนึ่งกำลังถูกจำคุก
“อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น และสวีเดน ใช้หลักการกระจายอำนาจด้วยวิธีการบังคับ แต่ไทยใช้วิธีสมัครใจ ทำให้เกิดความล้มเหลว” ศ.ดร.จรัส ชี้จุดสำคัญ และเสริมต่อว่า สมัยก่อนญี่ปุ่นและสวีเดนก็เคยใช้วิธีสมัครใจเช่นกัน แต่ไม่มีประเทศใดเคยประสบความสำเร็จ!!
นักวิชาการรัฐศาสตร์ ยืนยันชัดว่า หากการกระจายอำนาจของไทยประสบความสำเร็จ คนไทยครึ่งประเทศควรจะได้รับการบริการสาธารณะจากการถ่ายโอนลงสู่ท้องถิ่นแล้ว แต่ปัจจุบันกลับไม่เป็นเช่นนั้น
"ประชาชนเป็นเพียงผู้ประสานงานไว้ เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างและรักษาระบบบริการให้วิ่งอยู่เท่านั้น"
ต้นเหตุสำคัญ คือ เกิดจากความผิดพลาดในการออกแบบระบบการกระจายอำนาจตั้งแต่เริ่มต้น และตลอด 15 ปีที่ผ่านมาไม่มีการประเมินผลการกระจายอำนาจของประเทศเลย
เมื่อมาดูระบบการคลังของแต่ละประเทศ ศ.ดร.จรัส อธิบายว่า ญี่ปุ่นมีรายจ่ายท้องถิ่นอยู่ที่ 21% ของจีดีพี อินโดนีเซีย 7% ของจีดีพี สวีเดน 16% ของจีดีพี และไทย 4.5% ของจีดีพี ซึ่งจะเห็นว่า ไทยมีความล้าหลังในแง่ภารกิจการจัดบริการ
นักวิชาการรัฐศาสตร์ ยังแยกแยะให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่นว่า ญี่ปุ่นมีความสัมพันธ์สาธารณะร่วมกัน หากท้องถิ่นเกิดปัญหาอะไรขึ้น รัฐบาลจะต้องร่วมรับผิดชอบด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ “ท้องถิ่นทำเป็นหลัก รัฐบาลหนุนเสริม”
เมื่อมาดูอินโดนีเซียกำลังอยู่ในช่วงออกแบบความสัมพันธ์ให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น และสวีเดนให้สิทธิท้องถิ่นทุกเรื่อง แต่ปัจจุบันรัฐบาลเริ่มเข้ามามีส่วนรับผิดชอบกับท้องถิ่นเรื่องบริการสาธารณะมากขึ้นแล้ว
ขณะที่ไทยใช้ความสัมพันธ์แบ่งภารกิจ แต่ความจริงแล้วรัฐบาลกลับไม่ร่วมรับผิดชอบอะไรเลย
ศ.ดร.จรัส ชี้ให้เห็นปัญหาอุปสรรคของแต่ละประเทศว่า ญี่ปุ่นมีการพบท้องถิ่นชนบทใกล้ล่มสลายและมีผู้สูงอายุเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งท้องถิ่นจะนำเข้าสู่ระบบสวัสดิการ เมื่อมีจำนวนมากขึ้นส่งผลต่อระบบการคลังของประเทศ ฉะนั้นจะทำอย่างไรให้รายจ่ายสวัสดิการสังคมส่วนนี้ถูกควบคุมอย่างเป็นระบบ
สวีเดนมีการเก็บภาษีรายได้บุคคลธรรมดามากที่สุดในโลก เพราะให้สิทธิท้องถิ่นเป็นผู้เก็บ หากแต่ละพื้นที่มีรายได้จากส่วนนี้ไม่เท่ากัน จึงส่งผลต่อการให้บริการสาธารณะ ดังนั้นในอนาคตมีมาตรการใช้ระบบภาษีรวม เก็บในอัตราเท่ากันทั้งประเทศ ซึ่งมาจากข้อตกลงของสมาคมท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ส่วนรัฐบาลมีบทบาทน้อยมาก
เมื่อกลับมาดูในไทยเห็นได้ชัดว่า การเติบโตของเมืองกับการกระจายอำนาจไม่ไปด้วยกัน มีความอ่อนแอมาก แม้กระทั่งสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่มีศักยภาพขับเคลื่อนนโยบายได้มีประสิทธิภาพ
จึงดูประหนึ่งว่าระบบการกระจายอำนาจของไทยที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ต้องรื้อกันขนานใหญ่ ?!?! .
*************************
ตารางเปรียบเทียบประสบการณ์การกระจายอำนาจต่างประเทศเเละของประเทศไทย
