ดูเหมือนมีครบ “ระบบบำเหน็จบำนาญ” ของไทย
“ไทย เป็นประเทศกำลังพัฒนา มีรายได้ระดับปานกลาง เราพยายามตะเกียกตะกายให้เป็นประเทศรายได้ระดับสูงอยู่ ขณะที่ยังก้าวไปไม่ถึง กลับต้องมาเจอกับปัญหาโครงสร้างประชากรผู้สูงอายุอีก” ดร.สมชัย ฤชุพันธ์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ สะท้อนปัญหาไว้ในเวทีเสวนาวิชาการ "เดินหน้าการออมสู่ระบบบำนาญแห่งชาติ เพื่อสังคมสูงวัยไทยที่มีคุณภาพ" จัดโดย มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.) เมื่อเร็วๆ นี้
พร้อมกับทิ้งโจทย์ใหญ่ให้สังคมไทยหาคำตอบจะรับมือ เตรียมตัว หรือมีทางเลือก รูปแบบการออมสู่วัยสูงอายุอย่างไร
ประเทศไทยก้าวสู่สังคมสูงอายุ (Ageing Society) แล้ว นับตั้งแต่ปี 2552 – 2553 เป็นต้นมา โดยช่วงเวลานั้น “โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์” อดีตรองนายกรัฐมนตรี ได้เคยกล่าวถึงสังคมไทยเอาไว้ว่า “เราอยู่ในข่ายของสังคมสูงวัยที่ผิดลักษณะ เนื่องจากหลายประเทศที่อยู่ในบริบทเดียวกันนั้นจะมีรายได้ต่อหัวต่อคนค่อนข้างสูง แต่ของไทยรายได้ต่อหัวต่อคนอยู่ในเกณฑ์ที่ค่อนข้างต่ำ เรียกให้เข้าใจง่าย “แก่ก่อนรวย”
ความแตกต่างนี้ ยิ่งเห็นชัดขึ้น เมื่อไปเทียบกับประเทศในสแกนดิเนเวียที่เข้าสู่สังคมสูงวัย ขณะประเทศได้พัฒนาเป็นประเทศอุตสาหกรรมแล้ว คนจึงมีความพร้อมเผชิญภาวะนี้ “มีรายได้สูง มีเงินออมเยอะ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานพร้อมอย่างเต็มที่ และมีสิ่งอำนาวยความสะดวกมากมาย”
ผลจากที่อัตราการเกิดน้อยและอยู่นาน กอรปกับประชากรวัยทำงานของไทยจำนวนมากตลอดช่วงชีวิต ไม่ได้มีการวางแผนการออมเงินจากรายได้ในแต่ละเดือนเลย จึงสุ่มเสี่ยงที่ตกอยู่ในความยากจนเมื่อถึงวัยชรา
ปัจจุบันแม้มีพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การออมแห่งชาติ (กอช.) เพื่อเป็นสวัสดิการชราภาพออกมาบังคับใช้แล้ว ล่วงเลยมากว่า 3 ปี การดำเนินการเรื่องนี้ได้ถูกละเลย กระทรวงการคลังมองข้าม “ชะลอ” การออกระเบียบเพื่อการรับสมัครสมาชิก อีกทั้ง บางช่วงเวลาก็มีข้อเสนอให้ออกกฎหมายมายุบ กอช.ทิ้งด้วยซ้ำไป ด้วยข้ออ้างถึงความซ้ำซ้อน กับมาตรา 40 ของ กองทุนประกันสังคม พ.ศ. 2533 (จัดสวัสดิการด้านชราภาพให้แก่แรงงานนอกระบบ) ซึ่งเป็นกลุ่มเป้าหมายเดียวกัน และใช้หลักการเดียวกับกอช.
ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ นักวิชาการ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ให้มุมมองถึงปัญหาการไม่เริ่มต้นของกอช. ทั้งๆ ที่กฎหมายออกมาแล้วยังไม่นำไปปฏิบัติจนทำให้ปัญหาลอยอยู่อย่างนี้ พร้อมกับเชื่อว่า หากเดินหน้ากองทุนเงินออมจะไม่เป็นภาระทางการคลังเลย โดยรัฐจะรับภาระไม่เกิน 25,000 ล้านบาทต่อปี
“ภาคราชการต้องปรับทัศนคติ ให้เห็นว่า ความมั่นคงในชีวิต เป็นสิ่งที่ทุกคนต้องการเหมือนๆ กัน ทำไมตอนมีการแก้ไขกฎหมายกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ถึงผ่านไปอย่างรวดเร็ว ใช้เวลาน้อยมาก แต่กอช. กว่าจะออกเป็นกฎหมายใช้เวลาเกือบ 2 ปี นี่ขนาดออกมาเป็นกฎหมายแล้ว ก็ยังไม่ปฏิบัติตาม ฉะนั้น จำเป็นต้องปรับทัศนคติของข้าราชการก่อน”
นักวิชาการทีดีอาร์ไอ มองระบบบำเหน็จบำนาญ ที่มีอยู่ในบ้านเราว่า ยังแยกกันอยู่ ภาคประชาชน ต่างคนต่างออม คนที่มีเหลือไม่มีหนี้ก็ออมกันไป ส่วนชุมชนไหนเข็มแข็งก็ตั้งกลุ่มกองทุนสวัสดิการช่วยกันออม สร้างระบบสำหรับตัวเอง ภาครัฐมีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กองทุนสงเคราะห์ครู ประกันสังคมส่งเสริมการเก็บเงินสมทบลูกจ้างนายจ้าง ขณะที่บทบาทเอกชน ตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ RMF LTM และประกันชีวิต
ระบบบำเหน็จบำนาญต่างๆ ที่มีอยู่เหล่านี้ ดร.วรวรรณ ชี้ว่า แยกกันคนละแท่ง แยกบริหาร แยกกันจัดการ โดยแต่ละหน่วยงานของรัฐ กรมบัญชีกลาง ดู กบข. กระทรวงแรงงาน ดูประกันสังคม กระทรวงมหาดไทย รับผิดชอบเรื่องเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต. )ควบคุมดูและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ RMF LTM และสำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ดูแลประกันชีวิต และปล่อยให้ในส่วนของภาคประชาชน แล้วแต่ความสามารถของคนในชุมชนนั้นๆ
“ เราจะเห็นภาพการทำงานในลักษณะแยกส่วน แยกกรอบกัน ไม่ก้าวก่ายกัน ไม่เกี่ยวข้องกัน ระบบบำนาญประเทศนี้จึงขาดการมองในภาพรวม”
น่าสนใจระบบที่ยกมาข้างต้นที่มีอยู่ ดูเหมือนประเทศไทยจะมีครบและน่าจะคุ้มครองผู้สูงอายุได้หมดนั้น
ความจริงกลับตรงกันข้าม...
ดร.วรวรรณ หยิบยกสถิติขึ้นมาเพื่อจะบอกว่า ระบบบำเหน็จบำนาญคุ้มครองได้เฉพาะบางกลุ่ม บางคนเท่านั้น คนที่ได้รับความคุ้มครองมากที่สุดกลายเป็นคนที่มีความเสี่ยงน้อยสุด ซึ่งหมายถึงข้าราชการ ลูกจ้างเอกชนมีความเสี่ยงน้อยกว่าแรงงานนอกระบบ เพราะมีรายได้ประจำทุกเดือน
ขณะที่แรงงานนอกระบบกลับไม่มีความมั่นคงเลย กลายกลุ่มที่เสี่ยงที่สุด แต่ได้รับการคุ้มครองต่ำสุด
“เรามีหลักประกันที่บางมากสำหรับกลุ่มแรงงานนอกระบบ”
จริงๆ แล้วยังพบว่า กลุ่มคนที่ได้รับการคุ้มครอง จากการสำรวจผู้สูงอายุปี 2554 โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งทำการสำรวจคนทั้งประเทศ อายุตั้งแต่ 20 ปี ขึ้นไป ที่มีประมาณ 47 ล้านคน
- 25% อยู่ในระบบที่มีสวัสดิการมีหลักประกันรายได้ในระยะยาว คือเป็นลูกจ้างในระบบประกันสังคม
- 5.6% กบข.
- 1.1% เข้าถึงระบบการออมอื่นๆ LTF RMF
- 2% กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ
- 1.3% กองทุนสงเคราะห์ครู และครูโรงเรียนเอกชน
“ปี 2556 ก็ยังมีผู้สูงอายุถึง 14% ที่เป็นผู้สูงอายุที่ยากจน ลำบากอยู่ ทั้งๆ ที่ประเทศไทยมีการจ่ายเบี้ยยังชีพ”ดร.วรวรรณ ชี้ให้เห็นถึงปัญหา
พร้อมกับตั้งคำถาม เราจะสร้างระบบที่มั่นคงให้กับชีวิตคนไทยให้สามารถดูแลตนเองยามเกษียณอายุได้อย่างไร มีกลไกลส่งเสริมการออมหรือไม่ ในขณะที่ระบบบำเหน็จบำนาญยังลักลั่นกันเช่นนี้
ที่สำคัญทำอย่างไรให้ในระดับนโยบาย มองเห็นปัญหาในภาพรวม
“ยกตัวอย่างเช่น เรารู้ว่าเงินที่เราออมเข้าประกันสังคมอีก 30 ปีข้างหน้าที่ปัญหาแน่นอน เพราะว่า เงินไม่เพียงพอต่อการจ่ายบำนาญชราภาพ แต่ปัญหาลอยอยู่อย่างนั้น ฝ่ายนโยบายไม่กำหนดเชิงนโยบายว่า ผู้สูงอายุไทยจะมีถึง 25% มีกลุ่มออมเงินมาตลอดชีวิต ไปถึงวันนั้นจะเกิดปัญหาแล้ว เราควรมีนโยบายอะไร ไม่ใช้ให้ปัญหาลอยอยู่แบบนี้
ประกันสังคม ต้องเป็นลักษณะเดียวกับ กบข. เงินในประกันสังคมที่เป็นเรื่องของบำเหน็จบำนาญชราภาพ ต้องถูกดึงออกมา แล้วเป็นองค์กรลักษณะเดียวกับ กบข. เราจะต้องไม่ยอมให้เงินตรงนี้ละลายหายไปในอีก 30 ปีข้างหน้า ต้องดึงออกมา เพื่อความมั่นคงในอนาคต บริหารจัดการอย่างไรต้องคิด เพื่อให้เงินส่วนนี้อยู่ต่อ”
แล้วระบบบำนาญ เพื่อสังคมผู้สูงวัยไทยที่มีคุณภาพควรเดินไปในทิศทางไหนดี นอกจากไม่มีเอกภาพ ต่างคนต่างอยู่ ต่างคนต่างทำแล้ว ภาพเหล่านี้ รศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา คณบดีวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย บอกว่า สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างเรื่องบำนาญที่ ไม่มีใครเข้ามาดูในภาพรวม ไม่มีเจ้าภาพในการตัดสินใจเรื่องนี้ ทั้งกระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง การะทรวงแรงงาน ฯลฯ
ยิ่งการสร้างหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพให้กับแรงงานนอกระบบด้วยแล้ว มีทั้งกอช. และประกันสังคม มาตรา 40 (3) ที่ล้วนแล้วแต่ตั้งอยู่บนพื้นฐานการออมด้วยกันทั้งสิ้น
แต่ก็มาอยู่ในจุด
1.ประกันสังคม มาตรา 40 (3) มีพระราชกฤษฎีกาออกมาแล้ว มี 3 ทางเลือก โดย ทางเลือกที่ 3 มีสาระสำคัญ คือ ผู้ประกันตนจ่าย 100 บาท และรัฐบาลสมทบเพิ่มอีก 100 บาทต่อเดือน โดยผู้ประกันตนจะได้รับสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพ
2.กอช.กฎหมายออกมาตั้งแต่ปี 2554 แต่ยังติดขัดกฎระเบียบ และไม่มีการเปิดรับสมาชิก บวกกับแนวคิด ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) คิดจะยุบเลิก กอช.
ฝ่ายที่วิพากษ์วิจารณ์ กอช.โดยให้ข้อมูลว่า การที่กอช.เป็นกองทุนแบบสมัครใจนั้น มีความเสี่ยงจะไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากไม่มีแรงงานนอกระบบเข้ามาสมัคร ฉะนั้น ควรเลิก และให้ประกันสังคมทำแทนนั้น รศ.ดร.วรเวศม์ มองว่า เรา ต้องไม่ลืม ประกันสังคม มาตรา 40 ก็เป็นแบบสมัครใจเช่นกัน แรงงานนอกระบบที่สมัครก็จะเป็นผู้ประกันตนโดยอิสระ ประเด็นนี้ ทั้งสองระบบจึงเหมือนกัน เสมอกัน
ส่วนประชาชนจะได้ประโยชน์จากสองระบบต่างกันหรือไม่ คณบดีวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาฯ วิเคราะห์ว่า ท้ายสุดประกันสังคม มาตรา 40 ดูหน้าตาแล้ว ก็ไม่ต่างจาก กอช.เท่าไหร่ ขึ้นอยู่กับการออกแบบ
เมื่อมาดูต้นทุนการดำเนินการ ที่มีการถกเถียงกัน กอช ต้องเริ่มใหม่เพราะไม่ได้มีสำนักงานเหมือนประกันสังคมนั้น คณบดีวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาฯ ให้ไปดูโครงสร้างคณะกรรมการ กอช.แม้จะไม่ได้กำหนดไว้ชัดว่า คณะกรรมการกำกับดูแลกอช. ให้มีตัวแทนของกลุ่มที่อยู่ในพื้นที่เป็นกรรมการที่กำกับดูแลเงิน กินความค่อนข้างกว้าง หรือตีความได้ว่า สามารถดึงพันธมิตร เช่น กลุ่มออมทรัพย์ การเงินชุมชน กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ เข้ามา นอกเหนือจากออมสิน ธกส.
“ประเด็นนี้ เชื่อว่า สามารถลดต้นทุนการดำเนินการ และเพิ่มสมาชิกได้ เพื่อไม่ให้การดำนินการติดลบ ปิดจุดอ่อนที่นอกจากลดต้นทุนการดำเนินการได้แล้ว การดึงพันธมิตรเข้ามายังเพิ่มสมาชิกกอช.ได้อีกทางด้วย”
ฉะนั้น ต้นทุนการดำเนินการไม่ได้เป็นตัวชี้ขาด กอช.ต้องยุบเลิกไป
พร้อมกันนี้ รศ.ดร.วรเวศม์ แสดงความเป็นห่วงเรื่องธรรมาภิบาล โครงสร้างการกำกับดูแลระบบ กอช.ออกแบบให้ตัวระบบแยกออกมาเป็นนิติบุคคล มีคณะกรรมการกำกับดูแล บริหาร แยกออกจากกัน มีระบบที่ค่อนข้างโปร่งใส
แต่หากเราบอกว่า ซ้ำซ้อน ยุบเลิกกอช.แล้วเอาระบบมาให้ประกันสังคมดำเนินการแทน โดยไม่มีตัวเลือก กอช. นั้น ก็จะต้องไปแก้ พ.ร.บ.ประกันสังคมอย่างมโหฬาร มิเช่นนั้นจะกลายเป็นว่า ประชาชน 20 กว่าล้านเข้าประกันสังคมมาตรา 40 โครงสร้างคณะกรรมการประกันสังคม จะดูประหลาดไปเลยทีเดียว
“คณะกรรมการประกันสังคม ประกอบด้วยไตรภาคี สามฝ่าย นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล แต่ต้องมาดูเงินของแรงงานนอกระบบ ฉะนั้น ตัวโครงสร้างคณะกรรมการฯ หากไม่ปรับจะแปลกประหลาดอย่างน่ากลัว เช่น นายจ้างมาคุมเงินคนขับแท็กซี่ ลูกจ้างทำงานบริษัทคุมเงินแม่ค้า เป็นต้น รวมไปถึงเรื่องธรรมาภิบาล มุมนี้ต้องคิดด้วย”
ท้ายสุด ในยุคของสังคมผู้สูงวัย คนที่จะกลายเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศนี้ ใครจะสรุปหรือมาฟันธง ระบบบำนาญควรเดินไปในทิศทางใดเพื่อให้เกิดความยั่งยืน รวมถึงใช้หลักธรรมาภิบาลการบริหารจัดการเงินบำนาญก้อนมหึมานี้
นี่คือโจทย์ใหญ่ที่ท้ายทายผู้เข้ามาบริหารประเทศในช่วงภาวะพิเศษคืนความสุขนี้เป็นอย่างยิ่ง