เปิดวิวัฒนาการ “องค์กรดับไฟใต้” จาก ศอ.บต. ถึง กอ.สสส.-กอ.รมน. แล้วจะไปทางไหน?
ทีมข่าวอิศรา
โต๊ะข่าวภาคใต้ สถาบันอิศรา
"...เรื่องของโจรก่อการร้ายต่างๆ มันไม่เหลือแล้ว จะมีโจรก็เป็นโจรธรรมดาเหมือนกับที่จังหวัดทั่วไปมี เพราะฉะนั้นการที่เราไปมีระบบบริหารพิเศษ ซึ่งมันถูกต้องเมื่อในอดีต แต่วันนี้ความจำเป็นของความพิเศษมันหมดไป ก็ควรจะต้องบริหารแบบธรรมดา เมื่อไหร่เรื่องไม่พิเศษไปทำให้มันพิเศษ มันก็จะมีปัญหาพิเศษเป็นประจำ ฉะนั้นในเมื่อมันหมดความพิเศษ มันก็ไม่ควรจะมีระบบพิเศษ นั่นคือหลัก
ผมได้คุยและตกลงร่วมกันว่า เราจะยุบสิ่งที่พิเศษออกไปเสีย ให้บริหารเหมือนจังหวัดชายแดนทั่วไป สิ่งพิเศษที่เกิดขึ้นก็คือมี พตท.43 คือหน่วยพลเรือนตำรวจทหารซึ่งอยู่ที่นั่น ก็ยุบเสีย ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ยุบเสีย"
เป็นคำกล่าวของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ในรายการ “นายกฯทักษิณคุยกับประชาชน” เมื่อวันเสาร์ที่ 4 พฤษภาคม 2545 หลังจากลงนามในคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 123/2545 ให้ยุบศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) และกองบัญชาการผสมพลเรือน ตำรวจ ทหารที่ 43 (พตท.43) มีผลเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2545
เป็นการยุติบทบาทของ “องค์กรพิเศษดับไฟใต้” ที่เชื่อกันว่าแก้ไขสถานการณ์และจำกัดวงของปัญหาเอาไว้ได้สำเร็จนับตั้งแต่เริ่มก่อตั้งในรัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เมื่อปี 2524 เป็นต้นมา รวมอายุของ ศอ.บต.และ พตท.43 ยาวนานถึง 21 ปี
การยุบ ศอ.บต.และ พตท.43 กลายเป็นหนึ่งในทฤษฎีของผู้เชี่ยวชาญหลายท่านที่สรุปว่าเป็นสาเหตุสำคัญทำให้ “ไฟใต้” ปะทุรอบใหม่ โดยนับเอาตั้งแต่เหตุการณ์ปล้นปืนครั้งใหญ่เมื่อวันที่ 4 มกราคม 2547 ที่กองพันพัฒนาที่ 4 ค่ายกรมหลวงนราธิวาสราชนครินทร์ อ.เจาะไอร้อง จ.นราธิวาส เป็นจุดเริ่มต้น
โดยเหตุการณ์ปล้นปืนในครั้งนั้นเกิดขึ้นหลังจากยุบ ศอ.บต. และ พตท.43 ไม่ถึง 2 ปี
จนถึงวันนี้แม้จะยังไม่มีคำอธิบายใดยืนยันได้ 100% ว่าสาเหตุที่ไฟใต้คุโชนจนยากจะเยียวยา มาจากการยุบ “องค์กรพิเศษ” ที่ดูแลปัญหาเมื่อปี 2545 หรือไม่ แต่สิ่งที่ทุกฝ่ายดูจะยอมรับตรงกันก็คือ ยังมีความจำเป็นที่จะต้องมี “องค์กรพิเศษ” เพื่อบริหารจัดการปัญหาในพื้นที่แห่งนี้ ซึ่งมีลักษณะของสภาพพื้นที่ วิถีชีวิต ประเพณี วัฒนธรรมของผู้คน แตกต่างจากพื้นที่อื่นๆ ของประเทศอย่างชัดเจน
ที่สำคัญคือการยอมรับดังกล่าว มีมาตั้งแต่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ผู้ตัดสินใจยุบ ศอ.บต. กับ พตท.43 แล้ว!
จาก ศอ.บต.สู่ กปต.
หลังการยุบ ศอ.บต. และ พตท.43 สถานการณ์ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เลวร้ายลงเป็นลำดับ ทั้งเหตุการณ์โจมตีสถานที่ราชการหลายครั้ง, การบุกปล้นปืนที่อุทยานแห่งชาติเขื่อนบางลาง อ.ธารโต จ.ยะลา หรือแม้กระทั่งการปล้นฐานปฏิบัติการของทหารภายในสำนักงานโครงการปศุสัตว์เกษตรมูโน๊ะ ซึ่งเป็นโครงการพระราชดำริ ตั้งอยู่ในพื้นที่ อ.ตากใบ จ.นราธิวาส
เหล่านี้เป็นเหตุให้รัฐบาลอยู่เฉยต่อไปไม่ได้ ต้องจรดปากกาตั้ง “คณะกรรมการนโยบายเฉพาะกิจแก้ไขปัญหาและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” หรือ กปต. ขึ้นมา ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 154/2546 ลงวันที่ 24 มิถุนายน 2546
คณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยกรรมการ 35 คน มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั่งเป็นประธาน แต่ไม่มีชื่อผู้นำมุสลิมหรือตัวแทนประชาชนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เข้าร่วมเป็นองค์ประกอบของ กปต.เลยแม้แต่คนเดียว ซึ่งจุดนี้แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงกับโครงสร้างของ ศอ.บต.
ที่สำคัญ คณะกรรมการ กปต.ประชุมกันน้อยมากจนแทบจะนับครั้งได้ และหมดบทบาทไปอย่างเงียบๆ ท่ามกลางไฟใต้ที่นับวันยิ่งคุโชน
ในช่วงเวลาใกล้เคียงกันนั้น รัฐบาลยังตั้ง “คณะกรรมการยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด” หรือ กกจ. ขึ้นอีกชุดหนึ่ง ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยระบบการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ.2546 โดยมีกรรมการ 28 คน และมีรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ทั้งนี้เป็นไปตามนโยบายของ พ.ต.ท.ทักษิณ ที่ต้องการใช้ระบบ "ซีอีโอ" เข้ามาคลี่คลายปัญหา
อย่างไรก็ดี สถานการณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ยังไม่มีเค้าว่าจะดีขึ้น เพราะช่วงครึ่งหลังของปี 2546 ยังเกิดเหตุรุนแรงขึ้นถี่ยิบ และในที่สุดก็เกิดเหตุการณ์ปล้นปืน 400 กระบอก พร้อมสังหารทหารอีกหลายนาย ถึงในค่ายกองพันพัฒนาที่ 4 อ.เจาะไอร้อง จ.นราธิวาส จนกลายเป็นปฐมบทแห่งประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของความรุนแรงในดินแดนปลายสุดของด้ามขวาน
ถึงยุค “กอ.สสส.จชต.”
หลังเหตุการณ์ปล้นปืน เกิดสถานการณ์ร้ายรายวันชนิดถี่ยิบ มีเจ้าหน้าที่รัฐตกเป็นเป้าสังหารอย่างต่อเนื่อง ทำให้รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ตัดสินใจตั้ง “กองอำนวยการเสริมสร้างสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้” หรือ กอ.สสส.จชต. (เรียกติดปากกันว่า กอ.3 ส.) ขึ้นเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2547 ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 68 และ 69/2547 มอบหมายให้ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคง ทำหน้าที่ประธาน
โครงสร้างของ กอ.สสส.จชต.ล้อกับ "กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน" หรือ กอ.รมน.แทบจะไม่ผิดเพี้ยน แต่ในยุคนั้น กอ.รมน.ไม่มีกฎหมายรองรับ เพราะภารกิจปราบปรามคอมมิวนิสต์สิ้นสุดไปหลายปีแล้ว อีกทั้งพระราชบัญญัติป้องกันการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ ยังถูกยกเลิกไปในรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ ในยุคก่อนที่ พ.ต.ท.ทักษิณ จะขึ้นมาเรืองอำนาจด้วย
วัตถุประสงค์ของการตั้ง กอ.สสส.จชต. ที่พูดกันซ้ำแล้วซ้ำเล่าในขณะนั้น ก็คือการแก้ไขปัญหาความไร้เอกภาพของฝ่ายปกครอง ตำรวจ และทหารในพื้นที่
แตกลูกเป็น กสชต.-กบชต.
และแม้ กอ.สสส.จชต. จะมีอายุอานามยืนยาวต่อมาอีกหลายปี ทว่าโครงสร้างและอำนาจการบังคับบัญชาก็ถูกปรับเปลี่ยนและโยกสลับไปมาจนแทบจะนับครั้งไม่ถ้วน อาทิ การตั้ง พล.อ.สิริชัย ธัญญสิริ รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด ไปดำรงตำแหน่ง ผอ.สสส.จชต.จากฝ่ายประจำคนแรก ในฐานะหน่วยงานคุมนโยบายการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ เมื่อเดือนตุลาคม 2547
แต่เมื่อสถานการณ์ไม่ดีขึ้น ก็ผลัก พล.อ.สิริชัย พ้นจากเก้าอี้ แล้วให้แม่ทัพภาคที่ 4 รักษาการแทน หลังจากนั้นไม่นานก็ตั้งแม่ทัพภาคที่ 4 เป็น ผอ.สสส.จชต.โดยตำแหน่ง เพื่อให้ฝ่ายทหารคุมภารกิจด้านยุทธการทั้งหมด ขณะเดียวกันก็มีการตั้งหน่วยงาน กอ.สสส.ในระดับจังหวัด เพื่อให้นโยบายลงลึกถึงระดับอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน
ส่วนในระดับชาติก็มี “กองอำนวยการนโยบายเสริมสร้างสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้” หรือ กสชต.อีกชุดหนึ่ง มีรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เพื่อคุมภาพรวมทั้งหมด และยังมีการตั้ง “คณะกรรมการบริหารจัดการในพื้นที่ตามนโยบายและยุทธศาสตร์เสริมสร้างสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้” หรือ กบชต. ซึ่งมีผู้บัญชาการทหารบกเป็นประธาน ขึ้นมาเป็นตัวเชื่อมงานยุทธศาสตร์ระหว่าง กสชต. และ กอ.สสส.จชต.อีกคณะหนึ่งด้วย
ที่น่าสนใจก็คือ นับจากวันที่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ตัดสินใจยุบ ศอ.บต.และ พตท.43 ก็ได้ยกเลิกแผนงาน หรือที่เรียกกันว่า "นโยบายความมั่นคงแห่งชาติเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้" ไปพร้อมกันด้วย ซึ่งแผนงานดังกล่าวถือเป็นกรอบนโยบายสำหรับการแก้ไขปัญหาที่วางมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2521 จนถึงปี 2546 รวม 4 ฉบับ
ไฟใต้ในกำมือ “กอ.รมน.”
ในช่วงปลายรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ปี 2549 ซึ่งสถานการณ์ในดินแดนด้ามขวานร้อนแรงดุเดือดยิ่ง รัฐบาลในขณะนั้นได้ผ่องถ่ายภารกิจ “ดับไฟใต้” ไปให้กองทัพบกโดยผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.) เกือบ 100%
เป็นผู้บัญชาการทหารบกที่ชื่อ พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน
และเมื่อ พล.อ.สนธิ นำทุกเหล่าทัพก่อการรัฐประหารล้มล้างรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ อำนาจหน้าที่ในภารกิจ “ดับไฟใต้” ก็ยังอยู่ในความรับผิดชอบของกองทัพบกเป็นหลักเช่นเดิม
แม้ต่อมาจะมีการตั้งรัฐบาลขึ้นมาบริหารประเทศแทนคณะนายทหาร ซึ่งก็คือรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ แต่ภารกิจแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็ยังอยู่ในกำมือของ “ทหาร” เพียงแต่เปลี่ยนรูปไปเป็น "กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน" หรือ กอ.รมน. ซึ่งต่อมามีการตรากฎหมายรองรับอย่างเป็นรูปธรรม คือพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 หรือที่เรียกกันสั้นๆ ว่า "พ.ร.บ.ความมั่นคง" นั่นเอง
และนั่นทำให้ กอ.รมน. กลับมามีโครงสร้างใหญ่โตและควบคุมการบริหารจัดการปัญหาภาคใต้เอาไว้อย่างเบ็ดเสร็จ!
แต่กระนั้น ศอ.บต.ที่ถูกยุบไป ก็ยังเป็นองค์กรที่หลายฝ่ายเรียกหา เพราะหลายคนเชื่อว่าเป็น "ยาวิเศษ" ในการดับไฟที่คุโชน ณ ปลายด้ามขวาน ทำให้รัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ ออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 207/2549 เรื่อง "การบริหารราชการในจังหวัดชายแดนภาคใต้" เพื่อฟื้น ศอ.บต.ขึ้นมาอีกครั้ง พร้อมๆ กับ พตท.43 ซึ่งคราวนี้ใช้ชื่อว่า "กองบัญชาการผสมพลเรือน ตำรวจ ทหาร" หรือ "พตท." เฉยๆ ไม่มีตัวเลขกำกับ
วันที่ 31 ตุลาคม 2549 คณะรัฐมนตรีของ พล.อ.สุรยุทธ์ มีมติให้ นายพระนาย สุวรรณรัฐ ขึ้นดำรงตำแหน่ง ผอ.ศอ.บต. และล่าสุดเพิ่งเปลี่ยนตัวเป็น นายภาณุ อุทัยรัตน์ อดีตผู้ว่าราชการจังหวัดปัตตานี
อย่างไรก็ดี ศอ.บต.ในยุคหลังนี้ กลับยังไม่มีกฎหมายรองรับ นอกจากคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 207/2549 เรื่อง "การบริหารราชการในจังหวัดชายแดนภาคใต้" ทำให้มีความพยายามเสนอกฎหมายขึ้นมารองรับโครงสร้าง ศอ.บต.หลายครั้ง แต่ก็ไม่สำเร็จ
ขณะเดียวกัน กอ.รมน.ซึ่งรับผิดชอบงานด้านยุทธการ ได้จัดวางโครงสร้างในลักษณะ “ควบคุม” ศอ.บต.อีกชั้นหนึ่ง โดยเฉพาะงบประมาณทั้งหมดของ ศอ.บต. ต้องเบิกจ่ายผ่าน กอ.รมน. ทำให้ ศอ.บต.หาใช่องค์กรพิเศษที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด สามารถโยกย้ายข้าราชการที่ประพฤติตัวไม่เหมาะสมออกจากพื้นที่ได้เช่นในอดีตไม่ แต่กลับกลายเป็นกลไกหนึ่งของ “ทหาร” ภายใต้โครงสร้าง กอ.รมน.เท่านั้น
การถ่วงดุลระหว่าง พลเรือน ตำรวจ ทหาร ในพื้นที่อ่อนไหวภายใต้องค์กร "พลเรือน" ซึ่งมีฝ่ายการเมืองรับผิดชอบ จึงไม่เกิดขึ้น และโครงสร้างที่เป็นอยู่ยังสวนทางกับกระแสเรียกร้อง “การเมืองนำการทหาร” ที่เชื่อว่าเป็นทิศทางที่ถูกต้องในนโยบายดับไฟใต้อีกด้วย
จับตา ศอ.บต.โฉมใหม่
ล่าสุดในปี 2552 เมื่อพรรคประชาธิปัตย์เข้ามาเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล จึงได้ผลักดันร่างพระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.... เพื่อรองรับโครงสร้าง ศอ.บต. ซึ่งร่างกฎหมายดังกล่าวคณะรัฐมนตรีได้รับหลักการไปเมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2552 โดย ศอ.บต.จะปรับโครงสร้างขนานใหญ่ และเปลี่ยนชื่อเป็น "สำนักงานบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้" หรือ สบ.ชต.
ทว่าต่อมา ในวันที่ 20 ตุลาคม 2552 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.... เพื่อตั้งศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ขึ้นใหม่ หลังผ่านการพิจารณาตรวจร่างจากคณะกรรมการกฤษฎีกาเรียบร้อยแล้ว
โดยหลักการสำคัญของร่างกฎหมายใหม่ คือใช้ชื่อองค์กรดับไฟใต้ในชื่อ ศอ.บต.เช่นเดิม เนื่องจากประชาชนในพื้นที่คุ้นเคยและรู้จักกันดีอยู่แล้ว พร้อมกับเปลี่ยนนิยามจังหวัดชายแดนภาคใต้จาก 3 จังหวัด คือปัตตานี ยะลา และนราธิวาส เป็น 5 จังหวัด คือ สงขลา ยะลา ปัตตานี นราธิวาส และสตูล
ที่สำคัญยังยกระดับ ศอ.บต.เป็นหน่วยงานที่เทียบเคียงกับ กอ.รมน. โดยให้นายกรัฐมนตรีนั่งเป็น ผอ.ศอ.บต. มีอำนาจแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นรอง ผอ.ศอ.บต. ส่วนผู้บริหารสูงสุดของฝ่ายข้าราชการประจำจะเป็นเลขาธิการ ศอ.บต.
ร่างพระราชบัญญัติบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.... กำลังจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในสัปดาห์นี้ ซึ่งน่าจับตาว่า “องค์กรใหม่ดับไฟใต้” ที่แม้จะใช้ชื่อเก่า แต่ “ติดดาบ-เพิ่มอำนาจ” อย่างมากมายนั้น จะฝ่าด่านอรหันต์ทั้งจากกองทัพและความคิดเห็นที่หลากหลายในรัฐสภาไปได้หรือไม่
ที่สำคัญจะเป็นบทพิสูจน์ว่า การตั้ง “องค์กรดับไฟใต้” ภายใต้กรอบคิดเดิมๆ ที่กำหนดมาจากส่วนกลาง ยังจะ “เวิร์ค” อยู่หรือเปล่า กับสภาพการณ์ปัจจุบัน...
โดยเฉพาะกระแส “ปกครองตนเอง” ที่กำลังถูกปั่นด้วยข้อเสนอว่าด้วย “นครปัตตานี”